前言
PPP是什麼? PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之傳統文化及意識形態不同，要想使世界各國對PPP確切內涵達成共識是非常困難的，一千個讀者就有一千個哈姆雷特。雖然德國學者 Norbert Portz 認為“試圖去總結PPP是什麼或者應該是什麼幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，並且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定”，但是中國有句老話，名不正則言不順，儘管PPP內涵仁者見仁智者見智，但給PPP定義還是必須的事。2014年9月《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）給PPP下了定義，這是財政部在新常態下關於PPP新定義。筆者揣摩，財政部應該受到世界銀行影響，因為從財政部推廣PPP相關文件中可以容易的得出結論財政部借鑑世界銀行智力無疑。但是無論如何，將財政部PPP定義同世界銀行PPP定義對比一下或許有一定意義。
以下為世界各國機構對PPP的定義
以下為世界銀行和加拿大PPP國家委員會的PPP分類情況
以下為結合中國實際的PPP分類
以上表格內容資料來源：中債資信整理
我國PPP模式的定義及分類
從中國城市基礎設施投資的運作情況來看，主要有兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項目的承擔主體多為政府所屬融資平臺或其控股國有企業；BOT項目社會資本參與較多，主要集中在供水、汙水處理和城市燃氣等公共事業領域，以賦予社會資本特許經營權的方式開展。由於大多數BT項目的投融資都在政府部門或其所屬的國有企業內部，社會資本參與程度很低，其內涵同《操作指南》所指的PPP模式具有本質的差別；而BOT項目多基於一定期限的特許經營權，社會資本參與程度較高，同現行PPP的內涵一致。因此，從嚴格意義上講中國存量的政府部門和社會資本合作的項目以特許經營類的BOT項目為主。
依據《操作指南》，中國擬推廣的PPP模式包含項目識別、項目準備、項目採購、項目執行和項目移交等環節，也就是說PPP項目資產所有權最終都要被政府部門或其指定的機構收回。雖然《操作指南》在PPP項目運作方式中，列舉了BOO（建設-擁有-經營）模式，但我們預計這種將公共產品和服務私有化，把所有權最終留給社會資本的模式不會成為PPP項目的主流模式，未來推廣仍將以特許經營類模式為主。
國外PPP模式發展情況
PPP模式興起於英國，在隨後的二十多年裡，這種公共產品供給的新模式在全球範圍內被廣泛應用。根據全球PPP研究機構PWF（Public works Financing）的統計數據，1985~2011年全球基礎設施PPP名義價值為7,751億美元，其中，歐洲處於領先地位，約佔全球PPP名義價值的45.6%，亞洲、澳大利亞佔24.2%，美國、加拿大分別佔8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海佔11.4%，非洲和中東地區佔4.1%。
英國PPP模式的運用
英國PPP的案例之一是倫敦地鐵。倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司（LUL）擁有並運營。上世紀90年代英國政府面臨地鐵投資嚴重不足的局面，英國政府在權衡後，最終選擇了以政府與私人部門合作（PPP）的模式對整個地鐵系統進行升級改造，而非採取完全私有化的模式。經過4年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約於2002~2003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營的方式交由三家基礎設施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司）負責，LUL仍然掌控日常運營和票務工作，並通過固定支付和業績支付來回報基礎設施公司。倫敦地鐵公司特許經營期為30年，考慮到地鐵的建設標準、對運營情況的考核標準，以及一些簽約時無法預料到的事情發生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機制：約定簽約各方每隔7.5年重組新審定合約條款，並設定了專門的仲裁機制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執行。
政府設立國家級專業機構推廣PPP成為最新國際趨勢
政府發起PPP的初衷一般是減輕某些項目的預算負擔，但是，如果PPP合約設計不當，所有各方對風險分擔和收入分配情況不合理，PPP項目的複雜性和潛在的負面後果則會充分顯現。成立專業PPP管理和諮詢機構可以幫助政府發展和促進PPP市場，同時，有利於保護公眾利益，從公眾利益的角度處理PPP項目可能存在的爭議。 1999年以來，世界各國先後建立了促進、發展以及管理PPP的各種機構。這些機構的組織形態幾乎各不相同，它們所發揮的作用取決於本國對PPP的需求、法律、行政管理傳統、文化等諸多因素，它們通常被稱為PPP單位(PPPunits)。 對於PPP單位也沒有嚴格的定義，世界銀行的定義為：該組織的目標是促進或提高PPP，並具有管理PPP交易的長期任務。PPP單位對政府在管理PPP項目中所面臨的制度性問題做出反映，包括政策流程與合作、質量把關、技術援助、標準化與推廣、促進等。PPP單位的基本職能是為不同的公共部門，包括部委、州立和地方政府、國有機構以及其他公共機構提供技術援助。 2008年以來，為調動各方力量擺脫經濟不景氣，各國加大了對PPP支持力度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發展的組織保障躍上新臺階。以英國、加拿大、澳大利亞、美國和歐盟為例說明。
英國
英國政府管理PPP的歷史相對較長，2000年，成立了合作伙伴關係組織(PartnershipsUK，簡稱PUK)來推廣PPP/PFI理念，對PPP交易提供程序和管理方面的技術援助。2010年，英國政府把PUK與英國財政部的PPP政策小組(theU.K.Treasury’sPPPPolicyTeam)合併，創立了英國基礎設施(InfrastructureUK，簡稱IUK)。IUK是一個財政機構，它作為英國財政部的基礎設施融資機構，為中央政府部委以及其他公共實體提供各領域PPP的技術援助，負責執行全國的基礎設施發展戰略和為私人投資於各種基礎設施部門提供便利。在地方政府層面，2009年，英國財政部與地方政府協會聯合成立了一個PPP單位——地方合作伙伴關係(LocalPartnerships)，該機構主要為地方政府提供PPP項目技術援助和評估服務。
2.澳大利亞
澳大利亞在2000年就建立了地方性的PPP單位，例如，維多利亞州的PPP單位。2008年，澳大利亞創立全國層次的PPP單位，即，澳大利亞基礎設施(InfrastructureAustralia，簡稱IAU)，該機構面向澳大利亞的整個基礎設施領域，負責全國各級政府基礎設施建設需求和政策，其核心業務不侷限於PPP，推廣PPP是該機構的部分職能。2008年，IAU與澳大利亞全國PPP論壇創造了一個全國性的PPP政策框架和PPP的全國標準，按照該政策，各級政府資本成本超過5千萬澳元的所有項目必須把PPP作為備選模式。
3.加拿大
2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯邦級的PPP單位——PPP加拿大(PPPCanada)。該機構由加拿大聯邦政府所有，但按照商業模式運作，PPP加拿大(PPPCanada)通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。加拿大聯邦政府選擇這種組織形式主要是借鑑省級政府PPP單位的形式，這種形式可以讓私人部門通過董事會監測PPP單位的運作，在管理上具有更高的靈活性。PPP加拿大負責審核和建議聯邦級的PPP項目，為PPP管理制定政策和最優實踐，提供技術援助，並與地方級的PPP單位合作，推廣PPP。PPP加拿大擁有一個“P3加拿大基金”，該基金規模為12億美元，是聯邦政府鼓勵地方政府採用和推廣PPP的一種資金激勵措施。任何層級的地方政府都可以申請該基金，適用於交通、水務、能源、安全、固體廢物處理、文化、體育、旅遊、電信、海事、宇航等領域，該基金對項目的投入加上其他的聯邦資金援助不能超過項目建設成本的25%。
4.美國
2003年以來，美國已有7個州建立了PPP單位，主要功能是政策制定和業務諮詢，為促進美國PPP的發展，美國學者建議儘快成立聯邦一級的PPP單位，提高美國應用和發展PPP的能力。
5.歐盟
為應對危機發生以後歐洲PPP市場萎縮的狀況，歐盟集合歐洲投資銀行、歐盟委員會，以及歐盟成員國和候選國力量，於2009年成立了歐洲PPP專家中心(EuropeanPPPExpertiseCentre，簡稱EPEC)。該中心彙集了歐洲PPP領域的高級專家，致力於在PPP領域分享經驗、槓桿化能力和應對新挑戰，為歐盟公共部門應用PPP提供技術援助。作為國際性的PPP單位，EPEC擁有37個成員，未來EPEC的影響力將不斷擴大。
完結