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■本文作者： 王小明 北京在明律師事務所
導讀：（2018）最高法行申9394號《行政裁定書》針對河北省唐山市一起棚戶區改造徵收補償決定糾紛案件作出的裁判說理中值得關注的點頗多。這其中有兩點突出：一是評估機構選定程序不合法但評估結果合法，據此作出的補償決定依舊是合法有效的；二是棚戶區改造項目在特殊情況下不一定原地回遷安置，而是以保障被徵收人的實質性補償權益為評價標準。在“打點給分”的徵收維權中，這類裁判的參考借鑑意義無疑十分重大。
【基本案情：棚戶區改造徵收存在兩方面疑似“違法點”】
本案一、二審法院認定的事實為：
路南區政府為提高居民居住條件，於2015年11月21日作出《唐山市路南區人民政府關於國有土地上房屋徵收決定書》（2015年第1號），李繼孝、孫啟芳的房屋位於本次徵收範圍內。同日唐山市路南區房屋徵收辦公室作出《唐山市路南區房屋徵收辦公室關於唐山市路南區老交大棚戶區搬遷安置項目房屋徵收評估機構報名的公告》，公告內容為承擔房屋徵收評估工作的房地產價格評估機構需預先報名，並公佈了報名資格條件、報名方式和時間、地點。
2015年11月24日區房屋徵收辦公室作出《關於唐山市路南區老交大棚戶區搬遷安置項目協商選定房地產價格評估機構的公告》，公示了3家通過審核的評估機構，並賦予了被徵收人為期三天的異議期。
2015年11月27日區房屋徵收辦公室作出《關於唐山市路南區老交大棚戶區搬遷安置項目協商選定房地產價格評估機構結果的公告》，最終確定由唐山廣野房地產評估有限公司、唐山弘安房地產評估有限公司和唐山東正房地產評估有限公司共同承擔老交大棚戶區房屋徵收評估工作。
唐山廣野房地產評估有限公司作出了涉案房屋房地產估價報告，確定了估價對象在估價時點（2015年11月21日）的房地產市場價值。涉案房屋估價報告依法送達給李繼孝、孫啟芳後，李繼孝、孫啟芳提出了複核評估申請，唐山廣野房地產評估有限公司收到申請後，作出了複核評估申請書的答覆並送達給了李繼孝、孫啟芳。
因雙方無法在簽約期內達成徵收補償協議，路南區政府作出《關於國有土地上房屋補償決定書》，決定對李繼孝、孫啟芳名下的房屋實施徵收，按照《關於建設南路以東、南新道以南、京山線以西以北區域國有土地上房屋（住宅）徵收補償方案》的規定，實行貨幣補償或產權調換或棚戶區改造貨幣化政府統籌安置方式，被徵收人可以選擇三種方式之一。路南區政府將上述補償決定依法送達李繼孝、孫啟芳後，李繼孝、孫啟芳不服該補償決定，遂向法院提起行政訴訟。
【最高法裁判說理：兩處“問題”均不影響徵收補償決定合法性】
本案中有兩大疑似違法點值得注意。一是涉案評估機構的選定方式明顯不符合《國有土地上房屋徵收評估辦法》的規定，沒有賦予被徵收人自行協商選定的權利，更沒有采取投票、搖號、抽籤等法定方式確定，而是採用了組織網絡報名的篩選方式選定。那麼，這一非常明顯的程序違法點能否導致被訴補償決定被確認違法甚至撤銷呢？
最高法在裁定中指出：評估報告制度的目的在於由中立的第三方專業機構對房屋的價值客觀、公正地作出符合法律規定的評估。因此，在房屋價值評估的具體程序上作出相應的規定，如由被徵收人先協商確定評估機構，對評估結果有異議的可以申請複核、鑑定等。本案中，由於房屋徵收範圍較大、被徵收人戶數眾多，路南區政府採取向唐山市房地產價格評估機構發送電子郵件、組織網絡報名、篩選審核、進行公示的方式，最終選定三家房地產評估公司。路南區政府選定評估機構的方式，可以提高選定的成功率以及相關征收工作的效率，但限縮了被徵收人主動選擇評估機構的權利，其程序不合法。
到這兒，最高法已經確認了涉案評估機構選定的程序不合法，不過且慢，我們還需要看下文：
但鑑於二審法院對此問題已明確予以指出，且本案已在申請再審審查階段，有必要對涉案評估報告進行全面的評價，以確定其是否具有客觀性、公正性，以及是否對被徵收人的合法權益造成損害，而不宜簡單以此為由全盤否定評估報告以及原審裁判。在涉案評估報告已經保障被徵收人合法權益的情形下，重啟審判監督程序並不會對被徵收人帶來實際的權益增加，反而隨之而來的漫長訴訟週期將提高當事人的訴訟成本。經原審法院查明，涉案評估報告在評估機構與評估人員的資質，評估時點、評估原則、評估方法等方面均符合房屋徵收評估辦法的相關規定，且估價結果系估價對象在依法最高最佳利用下的價值。由於被徵收人未能提供有效證據否定以上事實，關於其提出的評估報告侵犯其實體權益的主張，本院不予支持。
事實上，一、二審法院在裁判的理由部分均有一個重要的表述內容，即“涉案房屋估價報告已依法送達給李繼孝、孫啟芳，李繼孝、孫啟芳雖在法定期限內申請複核評估，但其收到複核評估申請書的答覆後並未向評估專家委員會申請鑑定。李繼孝、孫啟芳未行使相應權利應視為放棄了相關的救濟途徑並認可該評估價格。”而最高法在再審裁定中認可了“涉案評估報告已經保障被徵收人合法權益”，故此我們似乎可以直接推出這樣一個結論：
若被徵收人未對評估報告申請複核並申請專家委員會鑑定，則視為其認可評估報告的被徵收房屋價值評估結果。法院在審理徵收補償決定糾紛案件時不再對評估報告的評估價值是否準確、客觀這一專業性較強的問題進行審查！
在明律師認為，本案的裁判中存在兩處值得商榷的邏輯。
其一，被徵收人沒有選擇申請專家委員會鑑定是否意味著其認可了評估報告的估價？眾所周知，申請專家委員會鑑定是需要付費的，且鑑定費用並不低，一般老百姓承受起來絕非小數目。那麼我們是否可以認為，法院的上述裁判是在傳遞“維權必須付出代價”的訊息呢？提一個行政訴訟就是50元的訴訟費，難不成50元不夠審查這麼細的東西的？
其二，對評估報告的所謂“全面評價”是否真的全面？正是因為全面評價這一邏輯，才致使評估機構選定程序不合法這一重大違法點未導致評估報告的效力受到影響。而事實卻是法院僅對評估報告進行“適度審查”，尤其是並未對直接關係到被徵收房屋市場價值的市場比較法可比實例狀況等細節內容進行審查，而直接以被徵收人沒申請專家委員會鑑定為由來了個“認可”。那麼試問，全面評價的標準又是否為掩蓋、淡化涉案評估報告的違法性在“開綠燈”“創造條件”呢？
我們再來看本案中的另一處問題：
關於補償方式問題，被訴徵收補償決定向被徵收人提供了貨幣補償、房屋產權調換、棚戶區改造貨幣化政府統籌安置三種補償方式，被徵收人可自行選擇其一，已充分保障被徵收人的補償方式選擇權。由於被徵收區域屬於塌陷區，且用地性質規劃為郊野公園用地，無法實現被徵收人原址回遷。路南區政府確定具有完全產權且為現房的商品房作為安置房屋，可以有效保證順利搬遷安置，保障被徵收人選擇產權調換的合法權益。
也就是說，本案的徵收補償方案並不支持被徵收人原址回遷的訴求。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第21條規定，因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。據此，“原址回遷”雖因客觀自然條件而不能實現，但徵收方是否依法提供了改建地段或者就近地段的安置房供被徵收人選擇則是這類案件應當查明的重要事實。這裡需要廣大被徵收人明晰的一點就是：
棚戶區改造項目不一定支持原址回遷安置，尤其是在有客觀條件限制的情形下。且“原址回遷”與“就近地段安置”也存在字面上和現實中的差異，不可簡單混同。
在明律師最後想提示大家的是，棚戶區改造項目徵收決定、補償決定的救濟目前看來有日趨困難的趨勢。在“實質性化解行政爭議”裁判原則的指引下，行政行為的合法與否與行政行為是否侵害被徵收人的合法權益被分開看待，裁判中的此類“模糊表述”似乎有增多跡象。這無疑為廣大被徵收人的依法維權提出了新的課題和挑戰，也是專業徵收維權律師不斷學習、適應、調整所必須關注的方向。