這個問題的實質就是政府的徵地行為是否屬於司法管轄範圍;農民在徵地過程中受到不公平對待,是否可以尋求司法救濟。長期以來,人民法院對涉及農村集體土地徵收的糾紛一直持消極迴避的態度,當事人立案非常困難。這也是因徵地糾紛而集體上訪的案件一直居高不下的主要原因。農民在被強制徵收土地的過程中受到不公平對待,但又不能通過司法程序討回公道,便只剩下費時、費力又難見效果的層層上訪途徑了。更有甚者,有的不惜以暴力、自焚等極端方法維權。另外,政府的行為失去了司法的制約,也間接鼓勵和縱容了政府行政行為的恣意任性,使得違法徵地、野蠻強拆行為屢禁不止。
2011年,最高人民法院出臺《關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》),明確將政府徵地行為納入行政案件受案範圍。該《規定》第1條規定:“農村集體土地的權利人或者利害關係人(以下簡稱土地權利人)認為行政機關作出的涉及農村集體土地的行政行為侵犯其合法權益,提起訴訟的,屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。”同時還對多數村民以及土地使用權人或者實際使用人個人的訴權作出明確規定。《規定》第3條規定:“村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的,過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。農村集體經濟組織成員全部轉為城鎮居民後,對涉及農用地的行政行為不服的,過半數的原集體經濟組織成員可以提起訴訟。“《規定》第4條:“土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的,可以以自己的名義提起訴訟。”《規定》第10條:“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議,直接向人民法院提起訴訟的,人民法院不予受理,但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。”依據以上規定,如果農村集體經濟組織或者多數村民認為徵地行為違法,如徵地項目建設不符合公共利益需要,補償安置方案不公,徵地程序違法或者土地使用權人(實際使用人)認為政府徵地行為侵害其合法權益的,他們均可向人民法院提起訴訟(對土地補償有異議的,應先申請行政機關裁決之後,方可向人民法院起訴)。
不過,《規定》出臺後,各地人民法院受理此類案件仍很消極,“立案難”的問題並無根本改觀。一些法院不予立案受理的理由是,根據《土地管理法實施條例》第25條規定,徵地補償爭議屬於人民政府最終裁決的事項,因此按照《行政訴訟法》第12條規定,此類爭議不屬人民法院受理範圍。這樣的理解顯然是錯誤的。一是法律並未賦予政府處理該類糾紛的最終裁決權。(土地管理法實施條例》是行政法規面非法律。對此最高人民法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》第5條規定行政訴訟法第十二條第(四)項規定的法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為中的法律,是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規範性文件。二是2011年最高人民法院的《規定》已經作出明確的司法解釋,基層人民法院不子立案的解釋明顯與之相悖