業內盼望已久的油氣體制改革總體方案概要，終於以新華社通稿的形式在5月21日確認發佈了。在此三天前(5月18日)，《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱“消息”)下發的消息，以國家發改委項目招標的形式低調發出(重磅 | 油氣改革方案主體文件已正式印發)。
不過，印發消息正式放出後，迄今尚未見到方案全文。據記者瞭解，由主管部門牽頭的相關配套措施、課題研究都在進行中。有見過方案早期版本的相關人士表示，對《意見》透露的改革力度略感失望，也有接近方案的人士表示，“中間曲折頗多，能出臺已屬不易”。雖然諸多改革舉措事實上先於《意見》下發就已啟動，有了《意見》，各方做事“有了依據”，意味著持續兩三年的改革待定狀態終於告一段落。
儘管未能看到全文，相關配套也未出臺，記者還是根據業內所關心和疑問的部分，試著劃個重點。
《意見》提出了六大堅持：堅持問題導向和市場化方向，堅持底線思維，堅持嚴格管理，堅持惠民利用，堅持科學管理，堅持節能環保。
“底線思維”在幾大原則當中排序靠前，從八大任務較為謹慎的提法來看，記者認為本次改革更為強調確保國家油氣供應安全，並通過釋放競爭性環節市場活力和骨幹油氣企業活力，來提升資源的接續保障能力。而基本實現第三方公平接入，將增加國內應對國際市場異變的應對能力。
“節能環保”原則也納入六大堅持原則當中。據eo瞭解，當前的油氣價格體系難以反映出資源開採對地方環境造成的損害成本。如何建立對上游資源地的補償機制，也在業內的期待當中。曾有資源地省份相關人士告訴eo，現有門站價格未考慮到勘探開發對當地環境的破壞成本，希望未來可以在價格當中有所體現。
上
上游礦權有序放開
據瞭解，國家有意向通過油氣體制改革將上游的口子撕得更大，將更多的市場主體吸引進入上游，最終形成“以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開採體系。”
據新華社通稿，此次深化油氣的勘查開採將“允許符合准入要求並獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開採”。 而完善勘查開採體制的主要目標為“提升資源持續保障能力”。
目前國內僅有中石油、中石化、中海油、延長等少數國有石油公司具有該資質，其他資本進入油氣領域存在法律障礙。記者判斷，下一步上游礦權的相應配套文件將發佈，明晰准入企業在資本額度、裝備力量、技術實力、業績經驗等方面的標準要求。符合准入條件的企業將獲得國土資源部授予相關的勘探開發許可證和採礦許可證。此為打破上游壟斷的最關鍵的一步。
值得注意的是，新華社通稿提出明確提出，“實行勘察區塊競爭性出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制”。在整個通稿中並未提礦權的流轉問題。業內人士分析認為，應該允許油氣企業之間以市場化方式進行礦業權轉讓。這無疑是礦權市場化的重要一步。
業內人士表示，本次油氣體制改革啟動後，國家應制定油氣勘查出讓辦法，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關礦業權。
同時，方案要求，“實行更加嚴格的區塊退出機制”，以此作為出發點，更加科學合理的區塊退出管理辦法的制定也勢在必行，以避免頁岩氣礦權招標後出現的圈而不採情況，進一步明確並嚴格執行違約責任。
有了進入機制，就一定要有合理的退出機制，才能形成良性的循環，既然《意見》已經明確提出退出機制，下一步相關配套文件裡包括探查區塊退出管理辦法或可期待。
《意見》梗概發出後，有業內人士表示，礦權准入和退出機制的基礎性第一步，是地質資料的公開和共享，“政府應加強對地質資料的統一管理，強化成果、原始和實物地質資料的公開利用和共享。”
中
管網：集約輸送、公平服務能力
在備受關注的“管住中間”環節，《意見》總體上強調“集約輸送”和“公平服務能力”。
“集約輸送”側重於強調管道規劃建設的統籌性以及發揮輸送的規模經濟效應。
“公平服務能力”則體現為準入的無歧視性，以及基礎設施逐漸剝離於銷售的服務功能。
油氣管道獨立
此次《意見》提出要“分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立”。然而此處的“獨立”到底屬於“法律獨立”還是“財務獨立”?“分步推進”又是否有具體步驟和時間表?從目前已公佈的意見中還無法看出。不過據eo瞭解，針對幹線管道究竟以何種模式實現獨立，相關部門正在組織課題進行研究。
除此之外，由於目前國有大型油氣公司往往存在天然氣管道、原油管道和成品油管道並行以及共用設施的情況，相關人士對於這幾類管道設施未來會如何分攤核算，原油和成品油管道又是否會實現獨立運營同樣表示關心。eo綜合分析認為，配套方案有可能會對原油管道和成品油管道的運行和成本核算規則，給出進一步的規定。
另一個問題是，管道獨立的說法僅針對幹線和“國有大型油氣企業”，這似乎意味著對非國有天然氣企業和地方能源企業的管道是否獨立不做要求。
值得注意的是，有業內人士表示，正在考慮推動實現“動態”完善管網布局和建設的控制性規劃，以幫助主管部門根據市場形勢做出調整，而不再是過去僵化的規劃方法。
省級主體建設管線
在公平開放的問題上，除幹線管道外，省內和省際管線同樣被納入其中。據eo瞭解，《天然氣基礎設施公平開放的實施辦法》正在徵求意見階段，屆時將出臺公平接入規則，未來有望看到更多開放的操作實例。
考慮到省內和省際管線建設投入不足，eo認為省內和省際管網將堅持統籌規劃和互聯互通。該原則將繼續調動省級主體在管線建設中的能動性，通過省際聯絡線建設加快互聯互通，逐步實現天然氣市場區域聯網的同時，也將逐漸打破管道的省間壁壘。
配售分離、基礎設施公平準入
《意見》對於配售環節的監管較為謹慎，即“加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭”。此前下游市場擔心的配售分離問題，在通稿中並未有提及。據eo瞭解，在近期天然氣基礎設施公平開放實施辦法的徵求意見稿中，配網環節同樣未納入其中。
不過，市場化方向依舊給了下游市場潛在的改革預期，不少燃氣公司正在通過業務拓展和增值服務來提前應對配售分離的挑戰。據eo瞭解，也有地方正在積極爭取以改革試點的形式，對燃氣特許經營權制度進行新的探索。
下
完善居民用氣定價機制
天然氣價格市場化改革在2016年度，以“小步快走”的方式對自然壟斷環節和非居民氣價分步出臺了諸多監管政策。目前跨省輸氣管道的成本監審正在緊張進行當中。接下來批發環節和零售環節的價格如何放開，可能還需要等待競爭性市場結構的形成。
業在內十分關心的理順價格體系的居民氣價部分，《意見》提到進一步完善“定價機制”。從《意見》所堅持的惠民利民原則來看，民用氣價的推進將較為穩妥。
與此同時，《意見》還指出加快油氣平臺建設，鼓勵市場競爭形成價格。
日調峰責任由地方政府協調落實
此次油氣體制改革方案正式提出“日調峰”責任由地方政府協調落實，鼓勵供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶在天然氣購銷合同中協商確定日調峰供氣主體，季節調峰責任則繼續由供氣企業和管道企業承擔。與此同時，還將建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制。
相較於儲氣庫的季節性調峰功能、城市燃氣商承擔的小時調峰義務。過去，國內天然氣日調峰責任的劃分一直處於真空狀態。此前也有業內人士建議，有必要明晰日調峰的責任，以及地下儲氣庫和LNG接收站的調峰定位。此次《意見》提出由地方政府協調，儘管落實了責任主體，但依舊沒有直接鎖定企業主體。
不過記者認為，儲備體系的激勵將為天然氣的擴大利用以及下一步天然氣價格市場化探索打下基礎。
完善油氣加工環節准入和淘汰機制
一方面國內煉油產能過剩嚴重，另一方面，地方上新的煉化一體化大型項目的投資衝動此起彼伏。有業內專家認為，在此背景下，國家將通過各種手段化解產能過剩，因此將繼續嚴控新增產能。在油氣加工環節，新華社的通稿提出，油氣體制改革方案明確要求，“制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等方面技術標準，完善油氣加工環節准入和淘汰機制”。
而在結構方面，要“提高國內原油深加工水平，保護和培育先進產能，加快淘汰落後產能。”避免出現大量進口高端成品油、潤滑油同時出口低端的成品油，從而出現將汙染留在國內的問題。據悉，國家將推出新增產能實行與淘汰落後產能及產能退出的鉤掛辦法。在成品油的批發方面，未來也將口子開得更大。
記者判斷，各地規劃的上新的煉化一體化項目未來上馬的難度加大，關注後續走勢。
完善成品油價格形成機制
據通稿，油氣體制總體方案明確，“完善成品油價格形成機制，發揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調控權。”從其表述上可以看到，眾人期待的“放開成品油價格”並未被提及，可見成品油價格還不是說放就放的，另外政府還保留了調控權。因此，可以判斷，短期內成品油價格還受政府指導。
進出口
完善油氣進出口管理體制
新華社的通稿，並未表態是否繼續放寬油氣進口管理。
當前，國內煉油產能過剩，但原油對外依存度持續攀升。商務部自2015年以來不斷授予20餘家地煉企業原油非國營貿易進口資質和進口原油使用權，通過監管其淘汰落後產能並賦予大致相當的進口配額。通稿提出，要建立以規範的資質管理為主的原油進口動態管理制度。
當前原油油進口方面放鬆已經進行了1年半的時間，一直按照放寬限制與加強監管並重的方式推進。
商務部允許的原油非國營貿易進口量從2015年的3760萬噸增加到2016年、2017年的8760萬噸，是為堅持放寬限制。在加強監管方面，商務部已經開始監管各地煉的原油實際進口情況和原油流向，及交稅情況。
完善成品油加工貿易和一般貿易出口政策
通稿並未就成品油出口進一步表態。但據業內人士分析，隨著國內煉油產能的過剩愈發嚴重，中國的煉廠目前在積極謀劃擴大成品油出口。兩會期間，全國人大代表、山東省煉油化工協會會長李湘平就建議授予地方民營煉油企業成品油一般貿易一般出口資質，允許國內符合條件的地煉企業開展成品油出口業務，並進行自主貿易。
據瞭解，在政策層面，國家將堅持成品油嚴格管控原則，完善成品油進口總量調控。另外，關於來料加工貿易，國家也要求嚴格控制規模，嚴控新增加工貿易。
記者判斷，對於各企業希望獲得的成品油出口一般資質將比較難獲得政策的支持，未來獲得出口也將有可能以化解過剩產能為前提。
天然氣進口
為進口氣源提供保障，基礎設施的公平準入還將繼續落實推動。鼓勵進口，將有助於多元化氣源供應格局的實現。（來源：南方能源觀察 作者：周慧之 黃燕華）