近年來,得益於信訪制度改革的深入推進,信訪制度的理論研究也日益活躍,湧現出一批很有分量的論著,信訪制度理論與實踐呈現出相輔相成、相得益彰的局面。最近,十分欣喜地看到,舒曉琴任主編的《中國信訪制度研究》一書已由中國法制出版社出版,這部由國家信訪局組織編寫的著作,不但完整地展現了信訪工作的運行機制,更難能可貴的是,本書對理論研究中的重大問題敢於鮮明地展現自己的立場和觀點,使得本書不但具有很強的實踐指導意義,也具有相當的學術深度,以下幾個方面的論述尤為深刻。
一是將信訪權納入信訪制度基本理論體系,確立了信訪制度的權利保障觀。本書不但提出並證成了“信訪權”這一概念,對其構成、性質等作了闡述,還明確了信訪權作為基本權利的價值屬性。在學術研究上,信訪是否屬於一項權利,或者是否屬於基本權利,尚有一定的爭議,爭議的根源很大程度上即在於研究者認為信訪權這一概念尚沒有得到公權力的確認。本書對信訪權及其性質的界定,有助於在這一爭議中發揮一錘定音的作用,而其背後所體現的理念以及問題意識則更為重要,確認信訪權的權利屬性尤其是基本權利屬性,從權利保障的角度有力地明確了保障群眾正常信訪活動的重要意義,非法限制、打擊正常信訪活動的現象是對公民基本權利的侵害。同時,以權利保障作為未來信訪立法的基礎,相比於《信訪條例》的行政管理型立法模式,顯然實現了立法理念上的飛躍。
二是完整闡釋信訪制度的政治定位和法律定位,體現了信訪制度的雙重定位觀。信訪制度既具有政治屬性,也具有法律屬性,相應產生了信訪制度在國家政治體系和糾紛解決體系中的定位問題。以往的論述,多是從單一維度對信訪制度的政治屬性或法律屬性進行闡述,本書堅持雙重定位的理念,對作為政治制度和法律制度的信訪制度作了系統分析,對這一制度的雙重定位作了全面刻畫。特別是在法律定位中,對信訪制度在糾紛解決體系中的地位問題作了深入論證,有力迴應了理論研究中關於信訪制度權利救濟功能的問題,明確提出“需要客觀準確地評價信訪制度在多元化糾紛解決機制中的地位和作用”這一鮮明的問題,認為“認識和評價信訪的救濟功能,既需要對訴訟等法定程序的功能和侷限有客觀的認識,也需要對我國公民的糾紛解決需求和傳統文化有深刻的理解”。相對於籠統地提出限縮或者擴張信訪制度的救濟功能的觀點,本書從人民群眾的現實需求、信訪制度在糾紛化解方面的獨特優勢、相關法定救濟渠道的侷限性等不同角度對信訪制度救濟功能作了論述,這意味著,信訪制度救濟功能的發揮,不單純是制度設計的結果,而是多方面因素綜合作用的結果。這種判斷,有助於更科學地認識信訪制度的定位。
三是將信訪制度納入世界公民申訴制度體系中觀察,拓展了信訪制度的國際觀。一般的理解往往認為,信訪制度是中國所特有的制度。本書跳出了這一認識上的窠臼,不但系統地介紹了世界範圍內具有不同特點的公民申訴制度,而且在同一緯度下,對中國信訪制度與國外公民申訴制度進行了比較。通過這種比較,我們可以發現,信訪制度與國外公民申訴制度在很多方面是具有共通性的,不但具有相互借鑑交流的基礎,而且在諸多方面還具有類似制度所不具有的優勢。實際上,在世界範圍內,作為彌補司法救濟程序不足而產生的公民申訴制度,在任何國家都是具有本國特色的,信訪制度正是這一各具特色的公民申訴制度的組成部分。在此基礎上,本書最終落腳於“信訪制度是符合中國國情的制度設計”,通過在不同制度的相互比較中確立制度自信,進而提出“為國際公民申訴制度的發展提供中國方案”,從而有力呼應了為全球治理提供中國方案這一時代命題。
作者胡建淼 系中央黨校(國家行政學院)政法教研部教授
（來源：法制日報）