彭延敏 武紅
武陵山連片特困地區包括湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區的11個地（市、州）、71個縣（市、區），集革命老區、民族地區和貧困地區於一體，是全國14個集中連片貧困地區之一。其中的湘西土家族苗族自治州（以下簡稱“湘西州”）地處湘鄂渝黔四省市交界處、武陵山區中心腹地，是典型“老、少、邊、山、窮”地區，貧困狀況與特殊困難在武陵山片區甚至在全國所有集中連片特困地區具有代表性，是習近平總書記精準扶貧重要論述的提出地、湖南省唯一的少數民族自治州和脫貧攻堅主戰場。2013年11月3日，習近平總書記親臨湘西州視察，在花垣縣十八洞村與村幹部、村民座談時，作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，引領全國脫貧攻堅進入了新時代。這幾年，湘西州把打好打贏精準脫貧攻堅戰作為頭等大事和第一民生，精準扶貧的推進力度、減貧規模、脫貧質量前所未有，成為全國脫貧攻堅的聚焦點。
湘西州精準扶貧成效顯著
經過五年多努力，湘西州基本實現“兩不愁三保障”脫貧目標，成效可以概括為“一個全面提升、兩個創新突破、三個顯著改善”。
一個全面提升，即農村居民生活水平全面提升。湘西州8個縣市中1個市脫貧摘帽，1110個貧困村出列874個，66萬貧困人口脫貧55.4萬人，貧困發生率從31.93%下降至4.39%，農民人均可支配收入從5260元增加到9183元。
兩個創新突破，即脫貧內生動力和扶貧資源配置取得創新突破。脫貧內生動力方面，通過宣傳引導、示範引領、利益聯結機制完善，貧困群眾逐步摒棄“等靠要”思想，脫貧的積極性、創造性得到充分激發；通過實施供給側結構性改革，提升產業扶貧質量，脫貧致富的產品正逐步實現“既產得出、產得優，又賣得出、賣得好”。扶貧資源配置方面，“六個精準”有效落實：對象識別方面，加強動態管理，實現應進則進、應退盡退；項目安排方面，既盡力而為又量力而行，既滿足群眾當前需要又利於區域長遠發展，項目落地快、能見效；資金使用方面，聚焦重點人群、重點區域、重點項目，防止撒胡椒麵，扶貧資金用到急需的地方；措施到戶方面，每月進村入戶，完善工作推進、難題破解的具體方案，為貧困村和貧困群眾排憂解難；因村派人方面，強化貧困村“第一書記”和駐村工作隊的選派管理，組織農業、醫療、教育等技術人員聯村服務；脫貧成效方面，既注重各項指標落實，又統籌考慮實際困難，注意其與鄉村振興、全面小康的銜接。
三個顯著改善，即農村基礎設施建設、社會事業建設和生態環境建設顯著改善。農村基礎設施建設方面，群眾出行難運輸難、電價高電質差等問題基本解決，特別是安全飲水問題全面解決。社會事業建設方面，覆蓋城鄉的社會保障制度基本建立，醫療、教育、文化公共服務覆蓋到村，設施設備條件提檔升級，群眾可就近就醫就學，義務教育階段沒有因貧困輟學現象，每個貧困人口常見病、多發病都能看得起、大病後基本生活過得去，群眾住房安全得到保障。生態環境建設方面，森林覆蓋率提高到70.24%，累計創建“中國世界文化遺產預備名錄”“中國傳統村落名錄”等“國字號”生態文化品牌236個，群眾保護生態意識增強。探索了更多“綠水青山”向“金山銀山”轉化的路徑，發展全域旅遊，接待遊客、旅遊收入均年均增長25%左右，生態文化旅遊業成為群眾脫貧致富的主要產業；打造綠色、生態、有機、富硒農產品品牌，發展觀光、休閒、創意農業，既實現了農業面源汙染防治“一控兩減三基本”目標，又打造了農業增收新的增長點，農民人均可支配收入年均增長12%左右，高於全國平均水平。
湘西州精準扶貧面臨的主要挑戰
一是深度貧困問題依然突出。湘西州還有7個深度貧困縣、236個貧困村、10.6萬貧困人口，基本集中在深度貧困地區，不僅貧困發生率高、貧困程度深，而且基礎條件薄弱、致貧原因複雜、發展嚴重滯後、公共服務不足，因學因殘因病致貧返貧現象多發，特殊困難人員增產增收壓力大、穩定難。
二是扶貧產業培育任重道遠。湘西州工業基礎薄弱，企業少、規模小，吸納就業能力有限；農業產業轉型升級初見成效，仍然處於成長階段，能否成為長久致富產業，有待時間和市場檢驗；受地理、資金、人才和技術等條件制約，個別產業質量不高、結構不優、效益不強，產業成長速度與脫貧質量特別是貧困群眾增產增收的穩定性有待提高。
三是基礎設施建設短板明顯。當前，農村公路建設基本解決了群眾出行難問題，但還未達到出行便捷的標準；水利建設基本鞏固了群眾飲水安全，但農村防洪抗旱減災、灌溉排水、水源開發利用、水土保持等基礎設施仍然比較薄弱；用電基本有了保障，但電價特別是工業用電仍然較貴，不利於“扶貧車間”降低成本、提高效益。
四是工作作風建設還需加強。有的地方、個別單位貫徹精準方略存在偏差，形式主義、官僚主義，急躁厭戰情緒、扶貧資金管理使用不規範、資產資源閒置浪費等問題在一定範圍內存在，有的幹部與群眾交流不夠，感情不深，在深入基層、深入群眾察民情、問民需、解民困上做得不細，在正確引導貧困戶自力更生、化解非貧困戶盲目攀比心理問題上不夠深入。
進一步促進湘西州精準扶貧的政策建議
一是繼續加強基礎設施投入。建議進一步加大貧困地區基礎設施投入，推進“鄉鄉通二級公路”“農村公路提質改造”工程，深化電力體制改革，實施農村電網改造鞏固提升行動，加強農村農田水利基礎設施建設，完善綜合防災減災體系，提升貧困地區基礎設施的網絡化程度、現代化水平和綜合服務能力。
二是統籌加大產業扶貧就業扶貧力度。發展高質量產業較為困難，需要更強的幫扶力量、更長的培育週期。建議結合各地扶貧產業發展實際，提高精準扶貧產業幫扶質量水平，繼續推行東西部扶貧協作，組織動員企業支持貧困地區建強產業鏈、完善創新鏈，加快貧困群眾致富。
三是培養和打造高素質的人才隊伍。重點圍繞人才“難引進”問題，提高對人才政策的傾斜，放寬人才引進條件，由省級組織部門為貧困地區有針對性地招錄高學歷、高層次公務員，擇優選派幹部到脫貧攻堅、鄉村振興一線鍛鍊；圍繞人才“難用好”的問題，加強東西部人才協作培養使用，牽線搭橋讓企業、高校、科研院所等與貧困地區產學研合作，開放共享科研創新資源，幫助貧困地區實現高層次人才、高科技成果“不求所有、但求所用”；圍繞人才“留不住”的問題，加大對各類人才特別是基層“田秀才”“土專家”的培養培訓力度，提高其政治、經濟待遇，設置激勵機制，實現“多勞多得、有為有位”。
四是打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉化途徑。深度貧困地區多是生態環境良好的重點生態功能區，構建脫貧攻堅和生態保護協同推進的長效機制，將這些區域納入重點生態功能區轉移支付範圍，提高生態補償標準和範圍。依託當地生態環境優勢，發展綠色產業（生態農業、旅遊等），將綠水青山轉化為金山銀山。構建市場化、多元化的生態補償機制，加大林業碳匯交易力度，鼓勵納入碳排放權交易市場的單位優先購買貧困地區林業碳匯，合理開發生態資產抵押貸款等金融產品，推進生態資產價值化，構建生態產品價值實現機制，使貧困地區在生態建設中得到更多實惠。
（彭延敏，國務院發展研究中心社會發展研究部副部長；武紅，國務院發展研究中心信息中心副研究員）
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