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【最高法裁判】行政訴訟的起訴期限不同於民法上的訴訟時效
【裁判要旨】
行政訴訟實行的是起訴期限制度。所謂起訴期限，是指法律規定的當事人不服某項行政行為時向法院請求司法救濟、行使行政撤銷權的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟上的上訴期間進行設計和變造，在性質上屬於程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。設置起訴期限制度的目的和功能，在於維護行政行為的效力，以確保行政法律關係的儘早安定。而民法通則對於訴訟時效的規定有所不同。超過訴訟時效期間，當事人自願履行的，不受訴訟時效限制。而且，訴訟時效期間為可變期間。雖然對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，參照民事法律規範關於訴訟時效的規定，但這是基於行政協議的履行之訴與民法上的合同履行之訴有諸多相同點而做出的特別規定，起訴行政機關作出的單方行政行為，仍然要適用行政訴訟的起訴期限的規定。
民法上的時效不是權利消滅的原因，它只給予義務人一個抗辯權。如果義務人不作為，即不行使他的抗辯權，則請求權可以通過司法程序得到執行。在民事訴訟中，當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院也不應對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規定進行裁判。但在行政訴訟中，通常並不適用時效制度，而是適用起訴期限。是否遵守起訴期限屬於起訴條件的一種，對於起訴條件的審查，人民法院應當依職權進行，不用等待當事人的申請，也不用基於當事人的抗辯。對於“超過法定起訴期限且無正當理由的”，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2016）最高法行申2645號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳永利，男，1965年11月27日出生，漢族，住安徽省五河縣。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安徽省五河縣人民政府，住所地安徽省五河縣城南政務新區政府辦公樓。
法定代表人常言龍，該縣人民政府縣長。
再審申請人陳永利因訴安徽省五河縣人民政府（以下簡稱五河縣政府）行政徵收一案，不服安徽省高級人民法院（2016）皖行終385號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
原審法院查明：2012年10月16日，五河縣發展和改革委員會作出五發改[2012]204號《關於五河縣長途客運中心站項目的立項批覆》，建設地點在城關鎮規劃一路北側、規劃三路東側。五河縣國土資源局經五河縣交通運輸局的申請，於2013年10月9日作出了五國土資251號《關於同意104國道（五河縣境內）改線工程臨時用地的批覆》，同意五河縣交通運輸局使用位於五河縣城關鎮王窪社區和漴南村面積39583平方米（合59.37畝）的土地用於材料退房場、施工機械設備及車輛停放。其中本案所涉及的陳永利的土地就在城關鎮王窪社區（村）。2014年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地（增減掛鉤）[2014]203號《關於五河縣2014年第17批次（增減掛鉤）城鎮建設用地的批覆》，同意五河縣政府徵收五河縣城關鎮王窪社區的部分農民集體農用地。2015年1月6日，五河縣政府公告了五政[2015]3號《五河縣人民政府徵收土地公告》，土地徵收範圍包括城關鎮王窪社區（村）。2015年7月21日，陳永利向安徽省蚌埠市中級人民法院提起訴訟，請求確認五河縣政府在徵收車站用地中於2012年9月20日強徵其2.93畝菜地的行為違法。
安徽省蚌埠市中級人民法院一審認為：陳永利要求確認五河縣政府在徵收車站用地中於2012年9月20日強徵其2.93畝菜地的行為違法，無事實根據，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的提起訴訟應當有事實根據的起訴條件。據此作出（2015）蚌行初字第00035號行政裁定，駁回陳永利的起訴。陳永利不服，提起上訴。安徽省高級人民法院二審認為：陳永利的訴訟請求是確認五河縣政府在徵收車站用地中於2012年9月20日強徵其2.93畝菜地的行為違法，其在起訴狀中稱其土地在2012年9月被縣政府丈量佔用，其在一審中提供的土地補償協議證明其土地於2012年9月28日被徵用，也即，其自2012年9月底就知道自己的土地被徵用，而其於2015年7月21日才向人民法院提起行政訴訟，顯已超過《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規定的二年起訴期限。一審認定起訴無事實根據雖有不妥，但裁定駁回其起訴結果並無不當，故裁定駁回上訴，維持原裁定。
陳永利在向本院提出的再審申請中請求：1.依法撤銷安徽省高級人民法院（2016）皖行終385號行政裁定；2.依法確認五河縣政府2012年9月20日徵地行為違法；3.判決五河縣政府履行徵地補償義務，承擔一審、二審及再審訴訟費用。其申請再審的主要事實和理由為：1.二審法院法律適用錯誤。根據民事訴訟時效的規定，被告應訴，並未以訴訟時效抗辯的，視為放棄時效抗辯權利，本案中，五河縣政府並未以超過訴訟時效為由進行抗辯，應當視為放棄時效抗辯，故二審法院不得以超過訴訟時效為由，裁定駁回上訴，維持原駁回起訴裁定。2.二審法院認定證據錯誤。涉案土地補償協議雖落款日期為2012年9月28日，但簽訂時間為2015年。
本院認為：再審申請人陳永利主張本案應適用民事訴訟的時效規定，這一觀點缺乏法律依據，不能成立。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條的規定，行政訴訟實行的是起訴期限制度。所謂起訴期限，是指法律規定的當事人不服某項行政行為時向法院請求司法救濟、行使行政撤銷權的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟上的上訴期間進行設計和變造，在性質上屬於程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。設置起訴期限制度的目的和功能，在於維護行政行為的效力，以確保行政法律關係的儘早安定。而民法通則對於訴訟時效的規定有所不同。超過訴訟時效期間，當事人自願履行的，不受訴訟時效限制。而且，訴訟時效期間為可變期間。雖然《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規定，對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，參照民事法律規範關於訴訟時效的規定，但這是基於行政協議的履行之訴與民法上的合同履行之訴有諸多相同點而做出的特別規定，起訴行政機關作出的單方行政行為，仍然要適用行政訴訟的起訴期限的規定。本案中，陳永利請求人民法院確認五河縣政府徵收其土地的行為違法，就是針對行政機關單方作出的一個徵收土地行為提起的訴訟。根據原審法院查明的事實，陳永利於2012年9月底便已知道被訴土地徵收行為的內容，其於2015年7月21日才提起本案訴訟，顯然已經超過《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規定的二年起訴期限。二審法院裁定駁回陳永利上訴，維持一審駁回起訴的裁定，並無不當。
再審申請人陳永利還主張，五河縣政府並未以超過訴訟時效為由進行抗辯，應當視為放棄時效抗辯權利，故二審法院不得以超過訴訟時效為由裁定駁回上訴，維持原駁回起訴裁定。本院認為，固然，民法上的時效不是權利消滅的原因，它只給予義務人一個抗辯權。如果義務人不作為，即不行使他的抗辯權，則請求權可以通過司法程序得到執行。在民事訴訟中，當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院也不應對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規定進行裁判。但在行政訴訟中，通常並不適用時效制度，而是適用起訴期限，已如前述。而按照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條的規定，是否遵守起訴期限屬於起訴條件的一種，對於起訴條件的審查，人民法院應當依職權進行，不用等待當事人的申請，也不用基於當事人的抗辯。對於“超過法定起訴期限且無正當理由的”，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。因此，二審法院的處理符合相關法律規定。至於再審申請人陳永利認為涉案土地補償協議簽訂時間為2015年的主張，因缺乏相應證據支持，本院不予採信。
綜上，陳永利的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人陳永利的再審申請。
審 判 長 李廣宇
代理審判員 胡文利
代理審判員 李緯華
二〇一六年九月二十九日
書 記 員 孔冰冰
轉自魯法行談
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