編輯 | 七月
作者 | 槐城 江蕊
政府和企業簽訂合同後，往往有這樣的情況出現，履行的過程中，政府以合同違反當地或上級政府頒佈的管理規定或文件精神為由，要求解除合同，終止履行。此時企業該怎麼辦呢？合同真的輕易就能被解除嗎？
這個問題對部分政府機關來說習以為常，屢屢發生，訟爭不斷。為此，最高院確定了一則典型案例進行了評析和規範。
1
履行協議過程中
政府發函解除合同
2008年，某區政府通過公開招商，與甲公司訂立一系列土地整理項目投資協議，約定由甲公司對該區兩塊土地實施土地整理。協議訂立後，甲公司陸續投入大量資金用於該項目。
2014年，區政府向甲公司發出《關於終止履行﹤土地整理項目招商投資協議書﹥等事宜的函》，稱上述協議主要條款內容違反國務院辦公廳《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號）、四川省國土資源廳、省財政廳、省監察廳、省審計廳聯合下發的《關於進一步加強國有土地使用權出讓收支管理的通知》（川國土資發[2011]36號）文件精神，違背國家強制性規定，不能繼續履行。
經協商，雙方未能達成終止履行協議的一致意見。現根據《合同法》相關規定，終止履行協議相關事項函告如下：“1.協議終止履行。約定權利義務立即全部終止履行。雙方在履行協議過程中所發生的往來函件、通知等法律文書、文件的效力終止，不再履行…”
嗣後，甲公司將區政府起訴至法院，請求法院確認區政府通知解除協議的函無效，並要求區政府繼續履行協議。
2
違反省政府文件規定
並不導致合同無效
該案的爭議焦點為政府發出的函件是否產生解除合同的效力。庭審中，政府稱該函是解除合同的通知，但雙方簽訂的相關協議中並沒有關於解除協議的約定，故該函是否產生解除合同的效力，應當依據《合同法》第94條規定的法定解除條件予以審查。
政府稱解除協議是因為協議違反國務院辦公廳和四川省政府的文件精神，但這些文件並非法律、行政法規，且其也不能證明有關文件對本案所涉協議明令禁止。
雖然區政府認為因政策變化，協議已不能履行，但其舉示的證據不足以證明相關協議履行存在事實和法律上的障礙，故以政策變化解除協議的理由不能成立。因此，區政府發出的終止履行協議的函件不產生解除合同的效力，相關協議應繼續履行。
最高院將此案作為典型案例，是因為實踐中，個別地方政府與企業簽訂合同後，以各種藉口否認合同效力或者解除合同，達到不履行合同的目的，影響正常市場交易秩序，侵害了企業的合法權益。最高院通過該案，針對此類案件確定瞭如下裁判規則：
1、認定合同是否解除，首先看合同中是否對解除事宜有約定，如果有則按照合同約定，如果沒有則適用《合同法》第94條的法定解除條件；
2、《合同法》第52條規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效。此處的法律是指全國人大及其常委會頒佈的法律，如刑法、民法總則等；行政法規是指由國務院頒佈的法規，如我國稅收徵管、外匯管理的法規，不能任意擴大範圍，地方政府頒佈的文件不在此列。
3、如果協議簽訂後，國家或政府出臺新政策或者政策發生變化，但並沒有導致履行協議面臨事實障礙或者法律障礙，那麼以此為由主張解除協議的，法院不予支持。
3
槐城律師建議
為了更好地解決企業與政府履行協議過程中出現的問題，槐城律師結合實務經驗，提供以下建議供大家參考。
編輯 | 七月
作者 | 槐城 江蕊
政府和企業簽訂合同後，往往有這樣的情況出現，履行的過程中，政府以合同違反當地或上級政府頒佈的管理規定或文件精神為由，要求解除合同，終止履行。此時企業該怎麼辦呢？合同真的輕易就能被解除嗎？
這個問題對部分政府機關來說習以為常，屢屢發生，訟爭不斷。為此，最高院確定了一則典型案例進行了評析和規範。
1
履行協議過程中
政府發函解除合同
2008年，某區政府通過公開招商，與甲公司訂立一系列土地整理項目投資協議，約定由甲公司對該區兩塊土地實施土地整理。協議訂立後，甲公司陸續投入大量資金用於該項目。
2014年，區政府向甲公司發出《關於終止履行﹤土地整理項目招商投資協議書﹥等事宜的函》，稱上述協議主要條款內容違反國務院辦公廳《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號）、四川省國土資源廳、省財政廳、省監察廳、省審計廳聯合下發的《關於進一步加強國有土地使用權出讓收支管理的通知》（川國土資發[2011]36號）文件精神，違背國家強制性規定，不能繼續履行。
經協商，雙方未能達成終止履行協議的一致意見。現根據《合同法》相關規定，終止履行協議相關事項函告如下：“1.協議終止履行。約定權利義務立即全部終止履行。雙方在履行協議過程中所發生的往來函件、通知等法律文書、文件的效力終止，不再履行…”
嗣後，甲公司將區政府起訴至法院，請求法院確認區政府通知解除協議的函無效，並要求區政府繼續履行協議。
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違反省政府文件規定
並不導致合同無效
該案的爭議焦點為政府發出的函件是否產生解除合同的效力。庭審中，政府稱該函是解除合同的通知，但雙方簽訂的相關協議中並沒有關於解除協議的約定，故該函是否產生解除合同的效力，應當依據《合同法》第94條規定的法定解除條件予以審查。
政府稱解除協議是因為協議違反國務院辦公廳和四川省政府的文件精神，但這些文件並非法律、行政法規，且其也不能證明有關文件對本案所涉協議明令禁止。
雖然區政府認為因政策變化，協議已不能履行，但其舉示的證據不足以證明相關協議履行存在事實和法律上的障礙，故以政策變化解除協議的理由不能成立。因此，區政府發出的終止履行協議的函件不產生解除合同的效力，相關協議應繼續履行。
最高院將此案作為典型案例，是因為實踐中，個別地方政府與企業簽訂合同後，以各種藉口否認合同效力或者解除合同，達到不履行合同的目的，影響正常市場交易秩序，侵害了企業的合法權益。最高院通過該案，針對此類案件確定瞭如下裁判規則：
1、認定合同是否解除，首先看合同中是否對解除事宜有約定，如果有則按照合同約定，如果沒有則適用《合同法》第94條的法定解除條件；
2、《合同法》第52條規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效。此處的法律是指全國人大及其常委會頒佈的法律，如刑法、民法總則等；行政法規是指由國務院頒佈的法規，如我國稅收徵管、外匯管理的法規，不能任意擴大範圍，地方政府頒佈的文件不在此列。
3、如果協議簽訂後，國家或政府出臺新政策或者政策發生變化，但並沒有導致履行協議面臨事實障礙或者法律障礙，那麼以此為由主張解除協議的，法院不予支持。
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槐城律師建議
為了更好地解決企業與政府履行協議過程中出現的問題，槐城律師結合實務經驗，提供以下建議供大家參考。
1、作為企業，與政府簽訂合同時應當進行事前論證，充分調研。簽訂合同前，需查明是否存在與協議內容相關的法律、行政法規或者政策性規定等。如果存在且與協議內容相沖突，或者有相應的強制性規定或禁止性規定，即使一方為政府，也需要嚴格遵守。
2、委託專業律師，進行風險評估。在簽訂合同前，委託專業律師，對合同履行過程中可能出現的風險進行評估，具體評估風險種類、風險值係數、出現風險的原因、相應的防範方案等，由律師出具風險評估報告。這樣即使履行合同過程中出現問題，也能有條不紊的解決。
3、發生意外情況，尋求司法救濟。如果政府因政府換屆、領導人員更替等原因違約、毀約的，可以起訴至法院要求繼續履行合同。如果因政府規劃調整、政策變化導致合同不能履行的，可以起訴請求解除合同，並返還已經支付投資款、租金或者承擔損害賠償責任。
4、作為政府，在簽訂經濟合同時，屬於與企業地位平等的民事主體，同樣需要遵守法律規定。如果合同履行過程中需解除或者變更合同，且合同未違反相應的強制性或禁止性規定，那麼可以與企業協商解決。
如果合同違反了法律法規的強制性或禁止性規定（這裡的法規是指國務院頒佈的行政法規，不包含國務院辦公廳頒發的行政規定），且未能與企業達成一致的，則不能擅自解除或變更合同，需要按合同約定的爭議解決方式，提起訴訟或申請仲裁，請法院或者仲裁機構認定合同效力，並予以撤銷。
一旦合同被認定無效，其後果如返還財產、賠償損失等，則需要按過錯原則各自承擔相應責任。所以，政府與企業簽訂合同前應當和企業一樣，請律師進行合同審查，出具法律意見書，以確保合同合法有效。
法律依據：
1、《中華人民共和國合同法》第52條有下列情形之一的，合同無效：
（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；
（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；
（三）以合法形式掩蓋非法目的；
（四）損害社會公共利益；
（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
第93條當事人協商一致，可以解除合同。當事人可以約定一方解除合同的條件。解除合同的條件成就時，解除權人可以解除合同。
第94條有下列情形之一的，當事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能實現合同目的；
（二）在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務；
（三）當事人一方遲延履行主要債務，經催告後在合理期限內仍未履行；
（四）當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的；
（五）法律規定的其他情形。
2、最高人民法院《關於充分發揮審判職能作用為企業家創新創業營造良好法治環境的通知》
三、依法保護誠實守信企業家的合法權益。妥善認定政府與企業簽訂的合同效力，對有關政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領導人員更替等原因違約、毀約的，依法支持企業的合理訴求。妥善審理因政府規劃調整、政策變化引發的民商事、行政糾紛案件，對於確因政府規劃調整、政策變化導致當事人簽訂的民商事合同不能履行的，依法支持當事人解除合同的請求。對於當事人請求返還已經支付的國有土體使用權出讓金、投資款、租金或者承擔損害賠償責任的，依法予以支持。對企業家財產被徵收徵用的，要綜合運用多種方式進行公平合理的補償。
案件來源：
重慶市高級人民法院 重慶融豪投資（集團）有限公司與瀘州市江陽區人民政府，瀘州市江陽區江南輕工業集中發展區管理委員會合同糾紛，（2014）渝高法民初字第00070號。
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