行政訴訟中被告的理解問題
行政訴訟中的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權益和與之發生行政爭議，而由人民法院通知應訴的行政主體。
適格行政訴訟被告必須具備兩個條件：
第一、原告提起行政訴訟的對象是法律規範確定的行政主體。根據1989年行政訴訟法的規定，一般情況下作出被訴行政行為的行政機關是被告。經複議的案件，複議機關維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告，改變原行政行為的複議機關作被告。由法律、法規授權的組織所作的行政行為，該組織是被告。行政訴訟法未對行政機關不作為案件的被告問題作出明確的規定。行政訴訟法第二十六條規定：“複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。”但此條僅僅解決了複議機關不作為的問題，未解決其他不作為案件的適格被告問題。行政相對人提出申請，行政機關不作為的，應以接受申請的行政機關為被告；行政機關依職權應當作為而未作為的，應當以具有此項職權的行政機關為被告。2014年行政訴訟法將有關規定作出了幾點修改：一是該法第二十六第二款規定，經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；二是該法第二條第二款規定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”該款規定承認規章可能授權行政機關以外的組織實施行政行為，而且承諾規章授權的組織可以成為行政訴訟的 。三是該法第二十六第六款明確規定：“行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。”
這裡需要注意的是，《若干解釋》第七條規定：“複議決定有下列情況之一的，屬於行政訴訟法規定的” （一）改變原具體行政行為所認定的主要事實和證據的；（二）改變原具體行政行為所適用的規範依據且對定性產生影響的；（三）撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結果的。“《行政訴訟法解釋》第六條規定：” 行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關決定維持原行政行為”，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。 行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關改變原行政行為”，是指複議機關改變原行政行為的處理結果。“行政訴訟法第二十六條第二款規定的”複議機關改變原行政行為的“是指複議機關改變原行政行為的範圍。《若干解釋》第七條的規定在2014年行政訴訟法實施後不再適用。
第二，被告必須是能為其行為承擔法律責任的行政機關。換言之，被告一般情況下應當具有行政主體的法律地位。隨著市場經濟的不斷髮展，地方政府及其部門不斷擴大行政管理領域，原有的政府機構無法適應新的行政管理需要，於是很多地方政府組建了新的行政機構，並賦予其相應的管理職能。在地方政府組建的機構中，有些獲得法律、法規或者規章的授權，具有獨立承擔法律責任的能力，有些則沒有法律、法規及規章的授權，不具有承擔法律責任的能力。因行政訴訟法中對此問題沒有作具體規定，為了解決這一問題，《若干解釋》第二十條規定：“行政機關組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權範圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。“第二十一條規定：”行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委託。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。“