寵物主要指貓和犬,國際通稱為伴侶動物。貓和犬經過漫長的進化演變,已經脫離了自然界的生物鏈,而是融入了人們的生活和工作。一直以來,不文明養犬、狗咬人和狂犬病問題深深困擾著國人。而且,遺棄虐待貓犬、無序繁殖,尤其是偷盜、毒殺、誘捕家養或流浪犬貓進行的非法貓狗肉交易日益猖獗,嚴重影響了中國的國際形象。政府的捕殺行為亦然。例如,從1993年北京申辦奧運會到杭州即將舉辦的亞運會,都因為打狗而受到國際社會的質疑。我國寵物問題已經超越了生活環境的範圍,是我國特定歷史階段形成的社會治理問題。
寵物立法的必要性
第一,寵物問題涉及全體國民,影響了社會安全和穩定。例如,狗咬人事件、養犬群體和不養犬群體的對峙以及偷盜毒殺形成的貓狗肉產業鏈引發的治安問題和安全隱患等。因此,寵物的特殊性要求得到更多的法律規範。動物立法的世界史已有兩百餘年,其中包括基於寵物的特殊性而制定的規則。一般國家對貓狗的飼養有嚴格的要求,目的在於防止咬人和擾民。例如,1951年英國制定了《寵物法案》;2002年日本出臺了《關於家庭動物飼養和保管基準》。同時,寵物是分享我們的家園和生命的動物,比其他動物得到更多的法律保護,禁止遺棄和虐待,甚至禁止食用。我國港、澳、臺地區,越南、泰國、馬來西亞等周邊國家均出臺了有關禁止食用貓狗肉的法令。日本人不吃狗肉,韓國法院也判決以食用為目的屠宰犬類違法。再如,美國國會2018年通過了一項禁食貓狗肉的法令,俄羅斯總統普京2018年簽署了“負責任對待動物”法令,禁止殺害街頭的流浪貓和流浪狗。
第二,缺失寵物立法危及學校的育人使命。所有學校都存在流浪貓和流浪狗。迄今,絕大多數學校沒有科學管理校園流浪動物,兼顧校園安全和人文教育,慣性採取驅趕、捕殺甚至虐殺的措施。各類學校尤其是高校裡的虐待貓狗很可能會傷害學子們的感情,侵蝕他們的公益心和人性。
第三,寵物立法是完善我國動物立法體系和反暴力法律體系的需要。我國動物立法體系由分類立法組成,缺少一部統領性的動物保護基本法。在分類立法中,野生動物、經濟(農場)動物、實驗動物、娛樂動物或多或少都有國家立法,唯獨寵物只有地方層面的限制法或管理法。為此,應當儘快制定寵物法,完善我國的動物立法體系,併為地方立法提供統一原則和基本規範。同樣,虐待的本質是暴力,反虐待動物法是反暴力法律體系的構成部分。
法治精神與現實需要的
雙重推動
第一,符合憲法精神,是社會治理法治化的應然構成。《憲法》第二十四條要求加強社會主義精神文明的建設。衡量一個社會的文明,很大程度上在於對待生命的態度。當我們無法實現對所有動物進行人道主義對待的時候,起碼先文明對待身邊的貓狗。特別是,黨的十八大以來,黨中央提出了社會治理法治化新思想和新論斷,十九大報告為推動社會治理法治化作了系列部署。寵物問題激化社會矛盾,造成社會分裂,危害公共安全,國內外輿論越來越強烈,但目前仍然遊離在社會治理法治化的軌道之外。
第二,立法保護寵物對經濟和社會有百利而無一害。我們國家是農業大國,相關部門擔心反虐待所有動物會影響到農業經濟。如果這樣的擔心有依據,那麼寵物保護有百利而無一害,既不實質影響農業經濟,又能繁榮寵物經濟,而且彰顯社會治理成效,緩和社會矛盾。
第三,寵物保護和管理的基本共識已經達成。制定《寵物保護和管理法》的時機已經成熟。調查問卷、社區座談、網絡輿論和日常觀察均顯示,國民對寵物在管理和保護方面都已經達成基本共識。管理方面,都要求嚴懲不文明養犬行為、減少流浪動物數量、消滅狂犬病、規範寵物經營行為、禁止非法貓狗肉交易等。保護方面,都認同禁止遺棄、虐待貓狗等。越來越多的媒體在為動物保護髮聲。此外,寵物需要保護的官方理念也基本確立,在2018年兩會期間,全國人大法工委確認對寵物的法律調整不夠,並且認為任何遺棄、虐待動物的行為都應當為社會所不齒。2018年10月農業農村部在《關於政協十三屆全國委員會第一次會議第4499號(農業水利類356號)提案的答覆》中表示,將積極配合相關部門加強動物保護法律政策宣傳,共同營造愛護動物、保護動物的社會氛圍。
第四,地方立法提供了寶貴的經驗和教訓。港澳臺地區的寵物立法堪稱表率,大陸各級地方犬類立法中“保護”色彩日益濃厚,比如蘇州規定任何人不得遺棄和虐待;上海要求各級人民政府和相關部門開展“人與動物和諧相處”的宣傳教育;拉薩規定在捕捉和運輸流浪犬過程中,對流浪犬應當給予人道主義關懷。杭州、北京、深圳等地的流浪貓政府公益項目也為貓的立法保護打下了良好的基礎。然而,地方立法理念仍然囿於“管理”和“限制”,聚焦文明養犬。因為缺失“保護”理念,沒有一個地方能有效地解決不文明養犬和流浪動物問題,反而愈演愈烈。試圖僅以“管理”促文明養犬,以“打狗”預防狂犬病,必然適得其反,故而才會出現大規模縱犬咬人、投毒殺狗行為受到各界熱捧、人用狂犬病疫苗濫用、巨大的非法貓狗肉產業鏈危及公共安全之類的荒誕現象。
“管理”和“保護”並重
第一, 吸取各地犬類立法的經驗和教訓,在管理中保護,在保護中管理。立法宗旨為:推動社會主義精神文明建設,人道對待寵物動物,維護善良風俗、公共安全和市容環境。第二,嚴懲不文明養犬行為,放鬆對準養犬類品種的限制。要求寵物主人負責任對待貓犬,不文明養犬情節嚴重者入刑。養犬許可證制度和強制免疫制度全國實行;養貓許可因地而異,鼓勵植入電子芯片。目前只准養小型觀賞犬的地方規定已經遠遠落後於社會發展,不文明養犬和隨意遺棄現象主要是由於不能辦證或辦證費用太高而導致。應當禁養國際公認的烈性犬,為大型犬解禁,特別是作為國犬的中華田園犬,應當納入準養目錄。第三,禁止所有人虐待貓狗,禁止非法貓狗肉交易。對於虐待和遺棄行為,根據情節輕重設置經濟責任、行政責任和刑事責任等責任形式。禁止非法貓狗肉交易,旨在留存國人的惻隱之心,保護動物所有人的財產安全,維護動物防疫法和食品安全法的尊嚴。第四,從源頭上控制流浪動物的產生,建立救助體系。源頭控制依賴於嚴禁遺棄、嚴禁私自繁殖和買賣。對於既有流浪動物,政府與民間合作共治,鼓勵公益組織參與,補助民間救助行為,要求村委會、居委會、街道和高校等社區或組織履行配合救助和管理流浪動物的義務。
衛生部在2009年發佈的《中國狂犬病防治現狀》中已經認識到,通過滅犬等措施只能使狂犬病疫情得到暫時的一定程度的控制,我國缺乏狂犬病防治長效機制。這要求我們借鑑國際先進經驗,世界上很多國家和地區都已經消滅了狂犬病。世界衛生組織提出在2020年前實現全球基本消滅狂犬病的目標(目前實現這個目標的時間又推遲到2030年)。拉美國家在2010年已宣佈基本實現目標。我們一方面要嚴格執行強制免疫制度,另一方面對流浪犬不再直接捕殺,而是通過收容制度和絕育、防疫、領養、放歸(TNR)計劃進行有效防治。
(作者系浙江理工大學法學院教授)
- 原標題：社會治理視野下的寵物立法
- 來源：中國社會科學網-中國社會科學報
- 作者：錢葉芳
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