——談古論今話管理之四十八
中國歷史源遠流長，中國古代封建社會持續的時間很長，而且大部分時間是屬於大一統的集權政體，英國曆史學家湯因比稱中國為“唯一延續至今的社會”，根據他的統計，人類歷史上出現過21個文明社會，其中，中國社會是文明特徵保留得最為完整的樣本。不得不說中國古代大一統政體之所以能長期保留並發展得比較系統、成熟，自然是有其政治管理上的優勢的，在中國早期，雖然也出現過氏族民主制，但並沒有能發展和延續，跨入文明門檻以後，中國便形成了不發達的貴族制和發達的君主制兩種政體，而從戰國開始，便出現專制主義集權政體的初步形態，進入秦代後，專制主義君主集權政體逐漸成型，之後，在中國歷史上這一專制政體延續長達兩千多年之久。
所以，在中國古代政治體制上，皇權專制政體成為主體，成為最典型的政治管理體制，而皇權專制政體有一個顯著特點，那就是把決策權、監察權和行政權都集中於帝王一身。在這種體制之下，帝王的權力是至高無上的，超越了法律，變成了至上而下的單向控制管理體制，但是，這種專制的單向管理體制在國家宏觀戰略的制定和實施方面都很難避免出現傾斜或失誤，而為了彌補因帝王獨斷所可能造成的對王朝根本利益的損害，即對統治系統的根本目的偏離，歷朝歷代都會採取一些控制措施，而監察制度的設置便是非常重要的措施之一，古代的監察制度成了皇權專制政體的有效的糾錯機制。古代中國監察制度主要包括兩方面的機構，一是御史體系，負責彈劾糾察；二是諫官體系，負責諫諍封駁。監察制度提供了彈劾非違、維持綱紀、整肅百僚、糾正官邪的監察功能，通過“彰善癉惡，激濁揚清”的方式，上勸帝王，中督權臣，下察官吏，促進中央政府管理職能的積極運轉，保證政治權力的順暢運行，對於皇權專制政體發揮了積極的“糾錯”作用。監察制度，包括御史和諫官的設置也是帝王管理謀略的一項制度化措施，在古代國家制度中佔有重要地位，是很值得深入探討的課題。
歷史的發展證明，凡是開明的王朝，能容許御史進行糾劾和諫官進行諫諍的，政治管理便會比較順暢，因而常也能造就國泰民安的局面；反之，凡是助長阿諛逢迎之風，抑制糾劾、不納良諫的帝王，則會破壞“糾錯”機制，加劇專制體制的危機，導致王朝衰落甚至滅亡。下面，探討中國古代監察體制的幾個重要問題，希望能引起重視。
第一，古代御史與諫官的設置與職能
商周時已有“御史”，不過，當時的“御史”是屬於史官、祕書官，負責記錄發生的事，比如，外國使臣獻國書，常由御史接受；而兩位國君相會，常由御史在旁記錄等。從秦代開始，御史開始兼掌監察，司監察之職，這便是監察制度的開端，當時設御史大夫一職，從一品，負責監察朝廷和諸侯官吏的失職和不法行為，並負責保管朝廷的檔案文件。御史大夫下面，設御史中丞、侍御史、監御史等，史書曰：“御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。”（參看《漢書·百官公卿表》）當時御史大夫與丞相、太尉並稱“三公”，職位是比較高的。不過，當時的御史府並非獨立機構，而是設在皇帝的宮內機構少府之內，直到東漢時期，御史臺才逐漸從宮內的少府中脫離，而至曹魏時，御史臺才正式脫離少府，成為獨立的中央監察機構，直屬於皇帝，而相應的，御史臺長官御史中丞也脫離少府的管轄，由皇帝任命，成為獨立的監察官，至此，御史臺才具有獨立的監察權，御史中丞也成了專司監察的中央最高官吏，領導監察政府的機構。
御史大夫晁錯劇照
諫官也始於周代，但諫官職位得到真正確立是在秦代。“諫”字有多種含義，而主要含義為“直言以勸正”，這從古字典的解釋可以看出來，《廣雅·釋詁一》曰：“諫，正也。”《字彙》曰：“諫，直言以悟人也。”“諫”即是以正直之言啟悟他人。而這啟悟的對象，不是一般的人，而是帝王，是“諫朝政之得失”，是“廷諍”，所以有“犯言直諫”的說法，而“上封書”（書面向君主提意見）亦是諫官的職責。
“諫官”亦稱“諫臣”，職責在於勸諫天子，諫諍君之過。《白虎通.諫諍》論朝廷職官時說到諫官稱：“設輔弼，置諫官”，把設置諫官視為與設左丞右相一樣重要，諫官與丞相成了皇帝身邊不可缺少的高官。
春秋戰國時，直接以“諫”命官，稱為諫官，比如，齊桓公便設有“大諫”之職，這便是諫官設立的開始。當時在各國類似於諫官還有，晉國的中大夫，趙國的左右司過，楚國的左徒等。秦漢時期，朝廷除了設御史之外，還設有諫官，包括給事中、諫議大夫和史，給事中可對朝廷決策提出看法；諫議大夫可以參與朝會並發表議論，匡正君主過失；史官則通過記錄君主日常起居言行，提醒君主應對歷史負責。
魏徵劇照
如果說御史主要是對朝廷的大臣和地方官吏進行糾劾的話，那麼，諫官卻主要是對帝王進行勸諫。御史和諫官雖然同屬於監察體系，但一個是負責對下面，監察的對象是百官；另一個卻是對上面，勸諫的是帝王，兩套監察體系所針對的方向不一樣。諫官經常離皇帝比較近，在皇帝身邊隨時勸諫，以匡正王之過失；而御史經常四處偵查，各處都有他們的監察活動。諫官監督政府，勸糾皇帝；御史監督官吏，糾彈大臣。諫官司“言”，御史司“察”。諫官掌規諫諷諭，獻可替否；御史掌糾察官邪，肅正綱紀。此外，御史經常有比較固定的定員，但諫官雖一定有人員設置，但沒有固定的定員，少則幾人，多則數十人。
第二，古代監察制度的發展和變化
秦代御史開始兼掌監察之後，設御史大夫，便開始有了監察機制，而漢承秦制，監察制度得到進一步發展，主要體現在：其一，西漢時，中央設御史大夫為主官，御史中丞為副官，兼掌皇帝機要祕書和中央監察之職。其二，漢武帝時，中央政府加強對地方的控制，將全國分為十三個監察區（州部），每個區設刺史一人，作為專職監察官，對州部內各郡進行監督，而郡設督郵代表太守督察縣鄉。其三，在中央政府，丞相府設司直，掌佐丞相舉不法；朝官如諫大夫加官給事中，皆有監察劾舉之權。其四，西漢末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史臺，由御史中丞主管監察事務。其五，東漢時，御史臺稱憲臺，仍以御史中丞為長官，此時御史臺又轉屬少府，但仍是最高的監察機關，權力不但沒有變小，反而更大了，它與尚書檯、謁者臺（掌管宮廷傳達）同稱“三臺”；東漢還設有一個掌管司隸（中央直轄區）監察的司隸校尉，其權力很大，他負責監察除“三公”以外的朝廷百官和京師近郡的官員，朝會時，他與尚書、御史中丞一樣平起平坐，號曰“三獨坐”。其六，東漢派至地方上任的州刺史，原本是負責監察地方政情，受理案件和考核官吏的，後來，權力太大了，演變成凌駕於郡之上的地方行政長官，失去監察職能，改稱為“州牧”，州也由監察區變為行政區。值得注意的是，漢朝的監察制度尚屬於初步確立之後的嘗試，處在變化中，當時朝廷試圖在中央和地方都設監察機關，而中央御史中丞一直是專職的監察官，而且地位不低，保持著權力，但地方的監察區即州部後來轉化為行政區，監察機制便消失了，或許是對地方監察官（刺史）的監督不到位，使其權力膨脹，最後獨攬了權力，成了居於郡之上的行政長官，監察不管了，倒是攬權去搞行政事務了。
魏晉南北朝的割據分裂使監察制度變得有些混亂，機構名稱不一，責權也有區別。其基本體制與漢代相比，有一些變化，魏晉時，有四個變化：一是御史臺不再隸屬於宮內少府，而變成了由皇帝直接掌握的中央監察機構，在多個王朝，比如南樑、後魏、北齊、後周等，仍以御史中丞為主官，而北魏卻稱御史中尉。二是為防止監察長官濫用權力，對監察官員犯法瀆職有明確規定，若御史中丞糾察失誤，將被罷官；同時，明確規定大士族不得為御史中丞，以防止監察機關徇私舞弊。三是在晉之後，御史中丞下設分工管理的御史，如殿中御史、檢校御史、督運御史等，分掌內外監察之權。四是地方上不再設置固定的監察機構，由朝廷不定期派出巡御史去監察地方官員，御史可以不憑根據而“聞風奏事”。魏晉以來監察職能的最值得重視的變化就是加強監察機構的獨立性和系統性，監察機構獨立行使監察權，直接向皇帝負責，這對於排除同級或上級行政長官的干擾意義重大。
隋朝時期，在名稱上，中央監察機構仍為御史臺，其負責之長官由御史中丞改為御史大夫，下設兩位副手稱治書御史；而將檢校御史改為監察御史，配製十二人，專門執掌外出巡察。唐朝對監察制度有所發展，唐初，中央設御史臺，主官為御史大夫，正三品；輔佐官為兩名御史中丞，正四品。中宗之後，設左右御史臺，下設三院：一是臺院，由侍御史為主官的，“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”；二是殿院，由殿中侍御史為主官，“掌殿廷供奉之儀式”；三是察院，由監察御史為主官，“掌分察百僚，巡按州郡，糾視刑獄，肅整朝儀”。在地方上，唐初全國分為十個監察區，稱十道（後增為十五道），每道設監察御史一人，專門巡迴按察所屬州縣。此外，御史臺有權監督大理寺和刑部審判案件。
御史臺
唐代諫官系統也得到比較大的發展，秦漢已有諫官，魏晉南北朝有所發展，而到了唐代，中央正式設立“三省”（中書省、門下省、尚書省），而其門下省的主要職責便是以諫諍為主，主司匡正得失。門下省置散騎常侍、諫議大夫、給事中等，中書省也設補闕、拾遺司監察。其中給事中權力相對大些，主掌封駁詔制，擁有政策審核權。
御史中丞
宋朝時期，中央監察制度基本沿襲唐制，御史臺仍設“三院”（臺院、殿院、察院），但宋代有也出現了一些變化：其一，地方上設通判，號稱監州，有權直接向皇帝報奏。其二，宋朝加強對監察官員的資格審核，明確規定未履職兩任縣令者不得任御史之職。其三，宋朝明確規定御史有“聞風奏事”之權，每月須上奏一次，稱“月課”；更有甚者，規定御史上任後百日必須“彈人”，否則將被罷黜為外官或受罰俸處分，名為“辱臺錢”，這很荒唐，硬攤派指標，便是鼓勵御史濫用職權。其四，御史權力極大，可直接彈劾宰相，並有勸諫之責。其五，御史臺有權分派御史參與重大刑事案件的審理。
宋代也重視諫官的設置，專門從“三省”中的門下省分出一個諫院，與“三省”並行，以左右諫議大夫為長官，加上門下省的“給事中”，合稱為“給諫”，這大大加強了諫官的職權。
元代中央政府仍設御史臺，但有兩個特點與宋不同，其一，御史大夫品職高，從一品，而且，“非國姓（蒙古貴族）不以授”（參看《元史·太平傳》）；其二，在江南和陝西特設“行御史臺”，其組織結構與中央御史臺同，系中央御史臺的派出機關。
明朝時期，監察制度得到大大強化，這與皇權專制中央集權的強化是相應的，主要表現是：其一，中央將御史臺改為都察院，“主糾察內外百官之司”，都察院設左右都御史、副都御史和僉都御史。其二，都察院除執行監察權之外，還握有對重大案件的司法審判權，戰時，御史可以隨同出征，行監軍之職。其三，都察院下設十三道監察御史，共110人，負責地方監察事務。其四，監察御史雖為都御史之下屬，但直接受命於皇帝，擁有獨立行糾舉彈劾之權。其五，設立御史出使巡按地方的制度，出巡官員受皇帝之命，可兼管地方非監察的其他事務，如擔任總督和巡撫，其權力比一般巡按御史權力更大，即所謂的“便宜從事”之權。其六，明代將地方分區監察和中央按系統監察相結合，專設六科給事中，稽察六部百司之事，旨在加強皇帝對六部的控制。六部各設都給事中一人，左右都給事中各一人，給事中若干人。凡六部的上奏均須交給事中審查，若有不妥，即行駁回；皇帝交給六部的任務也由給事中監督按期完成。
清朝都察院
清朝時期，監察機構基本沿襲明代，中央仍設都察院，各級官吏均置於都察院監督之下。清代都察院以都御史為主事官，有權與六部尚書、通政使、大理寺卿等重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設十五道監察御史，專司糾察之事。雍正年間，專察六部的六科給事中併入都察院。六科給事中和各道監察御史共同負責對京內外官吏的監察和彈劾。顯然，監察權的集中是清代監察制度的一大特點。清代，一方面允許監察官“風聞言事”，直言不諱，雍正朝為了更有效地控制群臣而設立的“密摺”制度便是一種權力很大的監察方式；另一方面為了防止監察官權力過大，規定御史對百官彈劾要經皇帝裁決，這是設立了制約監察官員的另一手，皇帝必須能制約監察官員。
第三，古代監察制度的重要特點和糾錯功能
（一）以皇權為中心的監察體制是單向垂直的獨立監察制度，具有獨立性和單向性。所謂的獨立性即是其監察主官直接向皇帝負責，監察機構與行政機構（不管是中央還地方的）分離開來，具有獨立的權力，其監察權力不受地方掌控，這保證了監察權的獨立運作。人事方面，中央監察官由皇帝直接任命，地方監察官直接由中央監察機構統領，由中央任免。所謂的垂直性，主要是指自上而下的垂直管理，單線管理，下屬官員直接向上級負責，橫向的官員無權干涉，而且，監察系統外，即便是級別比較高的官員也無權干預監察官員的事務。監察機構上下一體，監察官員能高效地行使權力。兩漢之後，監察機構從行政系統中獨立出來，從中央到地方都有專門機構和職官，監官具有相對的獨立性，監察制度逐漸得到完善，監察效能逐步提高。這種獨立、單向的監察管理體制對於糾劾違法違規的官員其了非常大的作用，通過監察機制的糾錯，為政府管理機制的順暢運轉起積極的促進作用。
（二）古代監察機制的獨立性支持了監察的普遍性，宋明時期，御史監察制度幾乎是全覆蓋的，作為與行政管理機制相獨立的監察機構，人們注意到的主要是對官僚系統的監察，其實，所監察的幾乎包括所有行政事物的方方面面，比如，對官員的考核、獎罰、提拔機制的監察；對司法方面的偵查、審判等的監察；對行政方面政策執行狀況的監察；對財政方面的收入和支出的監察；對軍事方面執行皇帝軍令情況的監察；還有對科舉考試、儀制執行、以及綱常倫理規範的遵守等的監察等等。監察在整個政務整體運作中，幾乎是無處不在的，這種監察的普遍性是非常厲害的，等於皇帝的耳目可遍佈各處，等於所有的官僚系統，誰違規了，都將被糾劾。這種監察的全覆蓋性質有效地對行政、司法體制進行有力糾錯，有利於保證管理的順暢，有利於保證政府機制健康運轉。
（三）古代監察機構受到皇帝的重視，監察系統的官員享有比較高的政治權力。在傳統政治體制裡，權力越大處事的能量也就越大，而為了保證監察機制能有效運轉，皇帝常常賦予監察官員有較高的權力和給予較高的地位，保證監察權力的運作不必依附於行政機制。監察官員一般地位都比較高，職務最高的監察官員，常常能與最高行政官員平起平坐。比如，漢代中央最高監察官御史中丞與京畿地區的監察官司隸校尉，在朝會中能與丞相一樣有專門的座位，時稱“三獨坐”。監察機構受最高統治者的重視，這給司監察的官員們以職權和膽識，讓他們著力發揮監察能力，保證統治機制的正常運轉，糾察官僚的腐敗，為政治機體注入健康活力。
（四）古代監察官員雖然官職不高，但職權很大，能“以小制大”，讓小官去監察大官，比如，巡按地方的監察御史，品級不過八品、七品，但卻可以彈劾地方長吏，甚至能小事立斷，大事奏裁，對於一些司法案件有權調集一干人犯進行審理，監察官員位卑但權重。朝廷對監官採用秩卑、權重、厚賞、重罰的政策，給予級別低的監察官員以監察級別高的官的權力，以保證監察的獨立性和公正性，避免監察部門權高位重而徇私舞弊，威脅中央；同時，也防止行政官員利用品級高職位高來干擾監察工作。從秦漢到明清，巡察御史基本上都沒有超過七品的，但這些低品級的監察官卻可以監察自皇太子以下的所有官員，並且能“聞風奏事”，執行監察時不受任何機構、官員的約束，直接對皇帝負責。“以小制大”，確實是高招，讓監察官員能起“槓桿式”的監察功能，遇到專司監察的小官，再大的官也沒轍，這種對高官的糾察方式，很妙！
（五）古代監察制度設置內部監督機制。監察官員官小而權重，作為治官之官，本身是否廉潔和正派是非常關鍵的，所以，官員要進入監察系統，都必須受到嚴格考核。此外，除了利用上面說的“以小制大”之外，還經常設置御史與諫官之間的互相制衡，讓雙方有相對獨立的職權，互相制約。同時，古代封建王朝還通過監察法規來約束監察官員濫用職權，比如漢代的《刺史六條》，宋代的《監司互監法》，元代的《憲臺格例》，明代的《憲綱條例》，特別是清代的《欽定臺規》等，這既有助於御史正確地行使職權，同時也對監察官起一定程度的約束作用，總之，嚴考核，互相牽制，法規明確，這是制約監察官員濫用職權的幾種重要方法。這種對於監察官員的“監察”措施，有利於保證糾錯機制的健康運轉，不至於因腐爛而失去監察能力。
第五，古代監察制度的重要缺陷
（一）古代監察制度是皇權專制體制的一個重要組成部分，最終是為鞏固皇權服務的，是為了維護和強化封建專制統治秩序，為了保證封建王朝政府機構的正常運轉而設立的，所以，它代表著皇家的根本利益，絕不可能代表廣大民眾的利益。所以，所謂的“監察”，其實只是帝王的耳目的擴展，是帝王治理手段的延伸，監察效果的優劣最終決定於帝王的開明與否，因為皇帝才是授予監察權力的那個最終掌權者，明智的皇帝能使監察機制健康運轉；反之，昏庸的皇帝，最終一定會破壞監察機制，讓監察制度爛掉，當昏庸的皇帝大權旁落之後，那麼，監察體系的職能便會成為外戚專政和宦官專權的始作俑者，走向監察原本目的的反面，起著紊亂朝綱，坑害無辜者的功用。最明顯的例子便是明朝監察制度的“異化性機構”——錦衣衛、東廠、西廠等，這些機構濫用監察權力，造成宦官大權獨攬，甚至架空皇帝，陷害百官，製造恐怖局面，形成晦暗、恐怖的社會風氣。
（二）古代監察制度與傳統的血緣族權關係密切，從根本上看是以倫理關係為基礎的“人治”管理措施，很難真正體現監察的法制原則。《管子·叢法》曰：“生法者，君也；守法者，臣也；治於法者，民也。”這指出了封建體制的“人治”特徵，君主是法律之源，而官員必須奉行君主所制定的法律，即“治官之法”，可見，代表皇權根本利益的監察制度，就是一種“人治”的手段，監察活動法律化的歷史侷限便在於傳統的“人治”政治本質。在皇權專制體制下，權力的運作方式是“人治”，最高權力不受沒有任何控制，不受制約，如此一來，制度與法律就處在了被權力所控制的狀態，所以，監察無法起根本性作用。當監察損害了皇帝的根本利益，監察便失效了，當御史和諫官傷到了皇帝的要害，失敗的一定是監察官。
（三）古代監察制度的獨立性和單向性也存在者很大缺陷，存在著轉化成巨大破壞因素的漏洞。皇權專制加上皇帝對監察機制的重要，往往賦予監察機構和監察官員很大的權力，形成一種自上而下的、單向度的監察管理方式，但在與制度、法律的關係中，權力處於高位，專制權力是主動的，任意的，而制度、法律相對說是被動的。如此一來，一旦最上面的監察權力落入了奸佞之手，整個監察系統就變成了奸臣的工具，危害性極大。單向度控制的監察制度有可能會變成了與國家整個政體相對抗的特殊權力，從內部瓦解了國家政體，毀滅了王朝，坑害百姓。
第四，古代監察制度給現代管理的啟示
（一）古代監察制度的獨立性和垂直管理機制對於糾彈違法官吏，監督國家政務的實施，保證政策與法令的貫徹，維持國家機器正常運行等都起了積極的作用，很值得重視。國家政體要正常和順暢運行，沒有監察機制是不行的。古代御史和諫官的設置對於政體管理體制的有序化具有積極的意義。晚清的都察院設置尤其值得重視，比如，獨立糾舉彈劾之權的保證；於六部中設給事中；御史出使巡按地方制度的設立；地方分區監察和中央按系統監察相結合等，都是值得深入研究的，在當今，說不定很有值得借鑑的方式。
（二）嚴格監察官的選任，以及監察系統內部監管機制的設立，也是很重要的，管官之官必須廉潔正派，並有制度約束，這是貫徹實施監察制度的必要條件之一，沒有好的監察隊伍，一定無法履行監察職責，無法完成監察的使命。歷代選拔監察官的條件，首先是道德品質，要剛正廉潔、忠於職守、不徇私情，要敢於觸犯貴族高官，剛正不阿，甚至要敢於犯言直諫；其次，需科舉出身，以保證其文化素養，素質高，監察更得力；再者，監察官一定要有地方工作的經驗，有經驗才能勝任監察工作。這些方面，都值得現代優化監察制度時值得探討、揚棄和借鑑的。
（三）監察官員必須嚴格依法監察，古代制定了監察法律，對於監察官員實行重罰，這是很有必要的，比如有失監、漏監，尤其是貪贓枉法的，要加重處刑。如《大清律例》規定：科道官受人饋送、收人財物，以及買賣多取價利，較其他官員罪加二等處罰。重罰監察官員是保證監察隊伍廉潔和監察機制正常運轉的重要條件，知法犯法，該罪加一等。
（四）御史監察時，糾彈要有實據，那種“聞風奏事”的風氣和辦事風格要不得，其實，到清朝，已經開始糾正沒有憑據亂糾察的不正之風了，比如，康熙初年聖諭中強調“至於都察院科道官員，職司風紀，於國家應行要務，即應直陳，一切奸弊，即據實指參”，“據實指參”非常重要，捕風捉影者需予以嚴裁。當前，中國正在不斷完善監察體制，在這方面，也應該引古代經驗而為鑑。
（五）從反向經驗教訓來說，古代的“人治”監察管理方式，特別是專制皇權擴大到不被限制、不能控制、不受制約的高度，這就超越了監察，而由其授權的監察官員，其權力的獨立性和垂直性，如果沒有收到約束，那將也是非常危險的。所以，今天看來，監察權力應當是居於制度、法律之下的，監察權力也應該關進制度的籠子裡。雖然說監察權力是應該有相對獨立性和單向度管理權力，但是，與法律、制度相比，應當是被動和受控制的，如此一來，監察權力才不至於被掌握在某些階層、某些集團或某些個人之手，傳統的“人治”監察機制，應該受到法律的約束，才不會變得權力超限、為所欲為。如果管官的官變得有法不依，有章不循，只執行長官意志或憑自己的意志行事，那麼，有監察便會比沒有監察更槽糕。總之，權大於法的監察活動絕對必須遏制，這是古代監察制度給現代的最重要的啟示。