公元227年，魏文帝曹丕去世，諸葛亮覺得北伐的機會已經來到，一篇《出師表》洋洋灑灑，感動了後來無數立志恢復故土的中國人，但顯然沒有打動蜀漢集團內部的另一個大佬——李嚴。

奇怪的李嚴

李嚴這個人是一個奇怪的存在，說他奇怪首先是因為他的政治定位奇怪。劉備夷陵戰敗，白帝託孤的故事可謂是家喻戶曉，對著諸葛亮的一句：“如其不才，君可自取。”看似盡顯了君臣信任，卻還是留了一個後手。因為這個故事裡還有第三者的存在，劉備臨終前託孤於丞相亮，尚書令李嚴為副。

李嚴雖然也是託孤重臣，卻顯然沒有相匹配的政治地位，我們知道蜀國國小民寡，所有的家底無非益州一地，諸葛亮作為丞相不僅人在中樞，開府治事，同時兼領益州牧，可以說在內治官，在外治民，所以史書上才說政事無鉅細，鹹決於亮。

反過來看李嚴雖然也封侯領軍，看似政治地位很高，實際權力卻很小。他一直奉命駐守永安（奉節）、江州（重慶），長期駐外也就使得他遠離政治中心，名義上是託孤重臣，卻幾乎沒在劉禪的成長過程中插上話。雖然領軍不管江州還是永安，要考慮的都是東邊的孫權，孫劉聯盟的定位又決定了這一防區的戰事幾乎沒有，在軍事地位上難以和漢中相提並論，建立軍功是也沒他的份。

李嚴的奇怪還在於他的派系成分的奇怪，蜀漢的政治派系大致可以分為三類，其中劉焉父子統治之前就出仕的本地精英是益州本地勢力，而跟隨劉焉、劉璋入蜀的老部下是第二大派系東州勢力，至於劉備一直以來的核心團隊，我們稱之為荊州勢力。這三者之間的矛盾開頭以外來者東州勢力和本地勢力為主，隨著劉備入蜀，荊州勢力凌駕在兩派之上成為統治集團，也隨之成為了本地勢力最為仇視的力量，為了鞏固政權，拉攏本地勢力的老對手東州勢力自然迫在眉睫。而李嚴本來出仕荊州，曹操南下後投奔了劉璋，既是東州勢力的代表，又和荊州有著天然的親近，這種派系成分上的特異促使他被劉備看重，成為託孤的選擇之一。

李嚴要當刺史

可惜我們之前已經說了蜀漢政事不論大小，都需要諸葛亮決斷，這是典型的強人政治，就像張居正的內閣裡需要的是聽指揮的呂調陽、張四維一般，諸葛亮要的也只是一個作為東州偶像，安分呆在江州搞好後勤的李嚴。

但李嚴不這麼認為，他覺得自己和諸葛亮都是顧命大臣，怎麼諸葛亮把著實權位置，而自己橫豎都是吉祥物，有點差別認了，畢竟你們是創始人，我李嚴只是後來入股的的投資人，但是每次股東會議上我都沒有話語權那可受不了。

所以李嚴就藉著諸葛亮要北伐曹魏的機會，故意緩調江州軍北上漢中，同時給諸葛亮去信要求劃出五郡作為巴州，並由自己出任刺史。在這個節骨眼提出這個要求，李嚴無異於以國家軍政事務為籌碼敲詐換取自己的政治利益。

當然大權獨攬的諸葛亮並不會允許臥榻之側出現一個獨立王國，荊州勢力的統治地位自然也不能動搖。

我們回過頭來分析為何雙方這一次的政治角力會著眼於是否增設巴州刺史這一職位呢？當然是因為這是個下馬管民，上馬管軍的實權職位了。

漢承秦制，郡縣是王道

其實漢承秦制，實行的是郡縣制，但是劉邦又覺得強秦二世而亡就是忽視了分封宗室的力量，因此在郡縣以外增設了諸侯封國的制度，也就是所謂的郡國制。

郡長官稱為太守，主管行政工作，下面的屬官還有：郡丞，協助太守處理內政；都尉，主管境內的軍事治安；監御史，監察境內各級官員，這些重要的僚屬在西漢時都需中央直接任命，使得地方能夠有效的被朝廷約束。但是到了東漢，各郡不再設置都尉，太守也就隨之成為了各郡的軍政一把手。

而且自西漢以來太守就承擔了選送孝廉向中央舉薦人才的人事權，以至於太守到了地方上一邊舉薦自己中意的人入仕，一邊藉助先斬後奏的司法權打壓豪強，例如漢武帝時河內太守王溫舒就在郡中捕殺豪強，大則滅族，小則斬首。壟斷了軍事、司法、人事權力的太守也有機會在東漢末年成為割據一方的諸侯。

封國在漢代以七國之亂為分界點，前後有著顯著的不同，之前的封國，諸侯王大權獨攬，徵稅、練兵、任免官吏都無需經過中央同意。漢景帝平定七國之亂後，繼續推恩削藩，諸侯王不再親自打理軍務、政務，而是交由朝廷任命的國相來打理。國相和太守地位相當，均為兩千石品秩的官員。

七國之亂前封國領土甚至大於郡縣制的範圍

郡和國下面設置若干縣，萬戶以上的大縣長官稱為縣令，秩祿在六百石到一千石之間，萬戶以下的小縣的長官叫做縣長，秩祿在三百石到五百石之間。縣令和主要的屬官與郡的情況類似，均由中央直接任命，然而隨著政治動盪，東漢末年地方自行其是的狀況反而從特例稱為了慣例。

漢武創新，刺史是霸道

這種政治轉變的開始於地方區劃上正式出現了凌駕在郡之上的州（部）。州最早出現在漢武帝時期，渴望強化君權的他不僅在中央重用尚書削弱相權，在地方上更是派出使者代替君主監察各級官吏。這些人的職位就是上文中李嚴想要當的刺史。

漢武帝將天下一百多個郡劃分成十三州（部），每州設置一個刺史。最初的刺史僅僅是一個低品秩的監察官，並沒有地方長官的行政權，他的監察權也有六條詔書明文規定，大體的範圍框定在監察地方豪強、諸侯的不法行為和郡守的政務工作上。

雖然刺史的品秩很低僅為六百石，剛剛摸到了大縣縣令的門檻，但是秩卑而權重，擁有直接面君議事的權力。由於這份權力還關係著郡守的政治生涯，自然一到地方就被郡守們當做祖宗供著。漢宣帝時冀州刺史張敞發現廣川王與群盜有關聯，立即發兵包圍了王府，搜出賊贓後，將堂堂王爺當場斬殺，刺史的監察權對付諸侯王都這麼利索，更不用說尋常太守了。

天子使臣，巡按地方，監察官吏，位卑權重，是不是很容易聯想到另一個職位，沒錯，明朝的巡撫最初的定位作用與刺史何其相似。一如巡撫最後成為了地方大員，刺史也在東漢時期逐漸染指地方行政，成為實際意義上的行政長官。公元188年，漢靈帝正式將州作為郡國之上的新一級行政單位，刺史也就成了名副其實的地方首長。伴隨著東漢末年黃巾起義，中央軍忙於應付，只好放權給各州刺史、太守，讓他們組織地方防務，他們有些是地方豪強如曹操、孫堅，有些是世家大族如袁紹、袁術，有些是宗室之後，如劉焉、劉表，當然也有草根的像我們的劉皇叔。這些地方勢力藉著漢末動盪的機會，有糧有兵，成為了割據一方的軍閥，正式開啟了你方唱罷我登場的三國時代。

刺史和州牧，誰是領導

既然刺史是州的行政長官，那麼諸葛亮為何出任的不是益州刺史而是益州牧呢，這得從州牧和刺史的區別說起，刺史和州牧其實一開始是作為監察官吏的名字來回切換使用的，武帝時稱為刺史，而在兩漢交替的時候州牧有過兩段使用歷史，一次是在漢成帝時出現了兩年，另一次則出現在漢哀帝時期並沿用了四十多年直到東漢光武帝時期改回刺史，當州牧再次回到歷史舞臺已經是漢末劉焉提議恢復的時候。

從刺史到州牧的變化其實正是其職權從監察到實務的變化，西漢末年州牧兩次出現的時機恰恰與王莽的當政、下野、再當政處於相同的時間點上，我們可以大膽的認為州牧的出現與當時的朝班之首喜愛復古的王莽有不可推脫的關係。

刺史改州牧首先表現在品秩的提升，刺史原本是六百石的官吏，他的晉升方向是郡守這類地方兩千石的位置，而州牧的品秩則是兩千石，他的晉升方向則是中央的九卿。

其次州牧相比刺史有了實際的地方行政權，公元18年，費興出任揚州牧前，王莽特召問其方略。這裡的“方略”是指州的行政策略，假若州牧等同於刺史，只需要按六條辦事，根本不必過問方略，而費興對答道：應該勸說“亂民”迴歸耕作，借給百姓犁牛種食，輕徭薄賦度過危機。這是標準的封疆大吏職責，其所考慮的對象主要是州中百姓，而不只是州中的太守。

第三王莽代漢建立新朝以後需，各地起義不斷，為了更有效的鎮壓，王莽將統兵權賦予給了各州州牧統兵大權。漢書記載：莽見四方盜賊多，復欲厭之，於是置左、右、前、後、中大司馬之位，賜州牧號為將軍；郡卒正、連率、大尹為偏將軍；屬令長裨將軍；縣宰為校尉。在行政制度上王莽將州、郡、縣長官的兵權正式加以確認。

光武帝再造漢室後，雖然將州牧改回了刺史，但是王莽對於地方行政改造的影響卻難以根除，此時的刺史早已擁有治所和屬官，從定期的巡查改為常駐地方，他們的威權本就高於郡縣長官，而今在品秩上也高出一籌，插手地方行政是人對權力追求的必然結果。

而王莽時期益州牧率軍征戰告捷，困於後勤要求調用益州賦稅，地方官不從而被王莽罷免的先例也一直被此後東漢刺史所沿用，地方的財權也因此被刺史們牢牢拽在了手中。

加上前文所說刺史本來就被賦予上殺不法諸王，下察失職郡守的司法權，地方的三大權力均已歸在刺史門下，作為地方行政首腦的所有障礙都已經被排除。

泱泱大漢，也是我國國力高度發展的時期，東漢時期地方的人口和生產規模都已經遠遠超出了西漢前期，這時候郡縣之上的州也是為了緩解行政壓力而給出的回答。

封狼居胥的軍事神話（地圖引自地圖帝官網）

到了東漢明帝時期，本來被收回來的統兵作戰權力又下放給了刺史，這時候的刺史其實與新莽時期的州牧相差無幾，州成為一級行政機構已基本定型，而這一情況的出現則直接原因在於王莽的州牧制度，根本原因在於社會生產力的發展，權力體制的變遷。

當王朝再次遭遇到起義不斷的危機時，朝廷的大臣們所想到也是援引先例。公元188年，黃巾軍餘部再掀風浪，太常劉焉建議改刺史置牧伯，以重臣出任，放權地方鎮壓起義，這就是是對王莽州牧制度的重複，將早已是事實的潛規則徹底搬到了檯面上來。

在官制發生變化的初期我們可以從字面理解，刺吏的“刺”字，屬於刺探監察的意思；州牧的“牧”字，指的是牧民行政的意思。從刺史到州牧就是地方監察官升級成了地方行政長官。一般來說一個州有了刺史就不會有州牧，相應的有了州牧也就不會有刺史。

群雄逐鹿，太守、刺史、州牧誰說了算還不一定

但制度是死的，人是活的，在群雄逐鹿的時代，太守、刺史、州牧到底誰說了算還指不定，長沙太守孫堅在討伐董卓向洛陽進軍的過程中一言不合就殺了名義上的長官荊州刺史王睿，渤海太守袁紹也敢以郡犯州，襲佔冀州刺史韓馥的地盤。總的來說這就是一個誰拳頭硬誰說話的時代。

東漢末年，諸侯割據

但畢竟州牧仍然是一州首長，也是行使地方權力的一個助力，而且漢末烽煙四起，天子成為了權臣手中的傀儡，軍閥們只有擁有了地盤才有安身立命的本錢，這才會有曹操吞併河北後領冀州牧，劉焉關起門來在成都出任益州牧的故事發生。

從郡縣的兩級體制向州郡縣三級體制的轉變是中國地方行政制度的重大變遷，軍政一體的刺史州牧在魏晉南北朝繼續發揮著影響，地方軍閥一直是王朝去不掉的病灶。唐朝初期為了強化中央集權雖然恢復了州縣兩級體制，但是伴隨著中堂後道州縣三級體制的出現，地方軍政勢力再次強大，形成了割據一方的藩鎮，五代十國就是最為極致的體現，這種地方和中央的矛盾直到宋代才得到有效控制。

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