文/謝逸楓
城鎮化沒有完成時，房地產是一座城市的縮影，房地產業是一座城市基礎、主導、先鋒產業的縮影。一座城市有沒有投資潛力、GDP有沒有前進的動力，必須看基建投資、房地產，土地收入，房價。老謝一直強調，分稅制的財稅制度之下，土地財政是地方經濟發展與建設的重要資金來源，是地方財政收入的重要渠道，是地方債務創新高的保障，是地方金融穩定的。沒有土地收入的城市，其財政收入肯定是日子過得艱難，城市建設緩慢，基礎設施落後，教育水利保障房等支出困難。
考慮到今年土地政策與調控及融制限制、地方基金預算收入下降影響，當前全國賣地收入減少不可避免，地方財政收入下降勢在必行。相反，即使賣地收入減少，不影響到土地財政佔財政收入比例的上升。一方面是全國稅費減，影響到地方財稅收入，況且地方債務高企。另一方面是城市基建投資、保障房與水利及其他城市建設投資擴大，需要大量的資金。按照前4月土地收入來看，各地的土地收入增速穩定上升，佔到地方財比例高。因此，賣地收入下降的背景之下，究竟哪些城市土地依賴度依然高位上升。
土地財政：起源分稅制
土地是一座城市的財富之母。土地財政幫助城市完成原始資本積累，是特殊環境下地方的理性選擇。而對土地財政的定義，學術界並沒有形成統一的標準，可概括為地方依託其對土地的壟斷供給，通過出讓土地使用權的方式來獲得土地出讓金以增加財政收入。土地財政的起源，目前普遍認識是1994年的分稅制改革壓縮地方稅收分成比例，地方事權與財權不匹配，地方財力不足，而土地收益劃歸地方奠定了地方走向依賴“土地財政”的基礎。
土地財政的模式使地方通過出讓土地使用權完成了城市的原始資本積累，以此推動城市的工業化與城鎮化發展，正向作用十分顯著。土地財政的負面效應主要在於其已經逐漸成為導致房價過快上漲的重要因素之一，同時也是地方債務的潛在風險來源。高房價推高人力成本上升的同時也推動了投機行為，對實體產業產生擠出效應，並損害社會公平、固化貧富差距。而高庫存和高債務則暗含系統性金融風險，以上都有可能成為經濟發展的潛在隱患。
1987年以來過去42年，作為土地的唯一賣方，地方通過出讓土地獲得收入，這部分收入除徵地拆遷補償等支出外，淨收益部分主要投向了城市基礎設施建設，從而推動城市化進程。正常情況下，城市通過發展產業並完善基礎設施帶動資產升值，同時吸引人口流入，進而產生新的購房需求，帶動房地產實現平穩增長。但在實際市場運行中，ZF與其他市場主體一樣，有明顯的順週期市場行為，且地方政府作為土地唯一供應方，對市場節奏的影響力更為突出，因而對市場週期的影響也超過其他主體。
土地財政：佔基金高
根據中新經緯的梳理2018年31省、市、自治區ZF性基金預算收入發現，至少有25個省份的ZF性基金預算收入(絕大多數都是國有土地使用權出讓收入)呈現正增長，增速達到或超過30%的省份至少有15個。浙江省以8736.56億元的收入高居榜首，江蘇省超過8000億元。若將ZF性基金預算收入與一般公共預算收入進行對比可以看到，浙江、江西、湖北、河南、重慶5省份的比值大於1，即ZF性基金預算收入超過了一般公共預算收入，地方ZF對賣地收入的依賴度較大。
按照數據顯示，今年1~4月累計全國ZF性基金預算收入19563億元，同比下降4.8%。其中地方ZF性基金預算本級收入18302億元，同比下降5.4%，其中國有土地使用權出讓收入下降7.6%。如果根據國有土地使用權出讓收入佔地方ZF性基金預算本級收入18302億元的90%-91%計算，今年1~4月累計全國國有土地使用權出讓收入為16471.80億元，即土地出入金收入為1.64萬億元。
2018年全國ZF性基金收入75404.5億元，其中地方ZF性基金本級收入71371.85億元。在地方ZF性基金收入中，國有土地使用權出讓收入65095.85億元，增長了25%。國有土地使用權出讓收入佔到了地方ZF性基金收入的約91.2%，在各省份中，這一比例也大致相同。浙江、江蘇、山東三省份的ZF性基金預算收入領先全國，浙江以8736.56億元位居第一，其國有土地使用權出讓收入7748.92億元，也佔據各省份首位。江蘇、山東分別以8222.81億元、6000.62億元的收入排在第二、第三位。
按照中新經緯統計顯示，除安徽省外，30省份中增速達到或超過30%的省份至少有15個，超50%達7個。雲南2018年ZF性基金預算收入增速為75.9%，增速在31個省份中最高。各省份的ZF性基金預算收入差別較大，在31個省、市、自治區中，浙江、江蘇達到了8000億級，廣東為5000億級，河南、四川、湖北超過3000億元，河北、福建等7省份為2000億級，陝西、廣西等5地為1000億級。西藏ZF性基金預算收入最低，為89.14億元。安徽省未公佈2018年ZF性基金預算收入。
一般公共預算收入是財政收入重要的組成部分，也是一個區域硬實力的體現。而將國有土地使用權出讓收入與一般公共預算收入進行對比，可以一定程度上體現一個區域對土地財政的依賴度。由於各省份的國有土地使用權出讓收入數據不全面，姑且將ZF性基金預算收入與一般公共預算收入進行對比。全國地方ZF性基金預算收入/全國一般公共預算收入約為0.40。但從地方數據上看，多數省份政府性基金預算收入/一般公共預算收入的比值都較高，也就是對土地的依賴度較高。
土地財政：預算下降
按照中新經緯的統計，2018年31省、市、自治區ZF性基金預算收入發現，全國至少有25個省份的ZF性基金預算收入(絕大多數都是國有土地使用權出讓收入)呈現正增長，增速達到或超過30%的省份至少有15個。浙江省以8736.56億元的收入高居榜首，江蘇省也超過8000億元。伴隨著樓市被嚴厲調控、土地市場受到限價政策影響，多個省份都預計，在國有土地出讓收入減少的情況下，今年的政府性基金預算收入將呈現負增長。
中新經緯根據各省份2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告統計，至少20個省份預計2019年政府性基金預算收入將較2018年有所下降，其中，降幅超20%的省份有5個，降幅在10%~20%的有6個。預計zf性基金預算收入降幅最大的省份是四川省，將從2018年的3821.9億元降至2350億元，降幅達-38.5%。重慶市的收入預計從2316億元降至1550億元，下降-33.1%。江西從2568.6億元降至1760.3億元，降幅為-31.5%。
老謝當時就指出，在“穩地價”的調控政策影響下，今年將加大共有產權房、公租房等保障性住房的供地比例，純商品住宅土地供應下降，加上金融政策收緊，今年的國有土地使用權出讓收入會有所下降，基金收入也隨之走低。預計2019年國有土地使用權出讓收入將下降1萬億元，降至5萬多億元。按照數據顯示，今年1~4月累計，全國ZF性基金預算收入19563億元，同比下降4.8%。其中地方政府性基金預算本級收入18302億元，同比下降5.4%，其中國有土地使用權出讓收入下降7.6%。
土地財政：佔財政高
按照數據顯示，2018年全國土地出讓金收入為6.5萬億元，較2017年增長25.0%。2002年以來，全國土地出讓金收入在大多數年份都保持正增長，僅出現4次負增長，這4次負增長主要是受到經濟及房地產市場階段性調整的影響。總體上來看，2002年以來全國土地出讓金收入增速呈現震盪下行的趨勢，2018年全國土地出讓金收入保持正增長，但增幅較2017年明顯回落。2018年土地出讓金佔地方財政總收入的39.9%，比2017年上升3.6個百分點，僅比2010年最高增幅減少0.1個百分點。
以“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2018年，土地財政收入佔地方財政收入的51.0%，較2017年上升3.3個百分點，創下歷史新高，貢獻了超過一半的地方財政總收入。2018年，我國房地產“五稅”總收入17968億元，較2017年增長9.3%，自2015年增幅近15年以來首次轉負後，連續三年保持正增長，與2017年同比增幅大致持平。2018年房地產“五稅”收入創造了歷史新高。如果以“七稅”口徑計算，這一比值還會更高，說明土地財政收入仍是地方財政收入的重要組成部分。
2018年，地方本級財政收入同比增長7.0%，增幅小於房地產“五稅”收入增幅。在房地產“五稅”收入增幅自2009年明確開始下降之後，地方本級財政收入增幅仍保持震盪上行至2011年，隨後便與房地產“五稅”收入一起進入下行通道，逐步回落且趨於平穩，預計未來將震盪前行。在“五稅”中，2018年，房產稅所佔比重16.1%，較2017年上升0.3個百分點，達到了近九年來的新高。契稅和土地增值稅的佔比均有所上升，它們分別達到31.9%和31.4%，是佔比最多的兩種稅種。耕地佔用稅佔比下降至7.3%，城鎮土地使用稅佔比則較為穩定。
關於房地產稅收對地方財政的貢獻率，2018年，五類房地產稅收總和佔地方財政收入的比重為18.4%，比2017年上升0.4個百分點，比重創造了歷史新高。雖然房地產稅收收入從2015年以來有所反彈，但其佔地方財政收入的比重已經趨於平穩，隨著經濟轉型和經濟結構的不斷優化，地方經濟對房地產的依賴度將降低，預計2019年房地產稅收對地方財政的貢獻率將略有下降。
目前我國的房地產稅收體系中有專門針對不動產而設置的稅種，即房地產“五稅”，分別為房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、耕地佔用稅、土地增值稅。這五個稅種涵蓋了房地產開發交易的所有環節，是房地產稅收體系中的主體稅種。另外，企業所得稅和增值稅中也兼顧房地產類稅收，因此與房地產相關的共有“七稅”。數據顯示，今年1-4月累計全國一般公共預算收入72651億元，土地收入佔全國財政的23%。地方一般公共預算本級收入37984億元，土地收入佔全國地方財政的43%。
土地財政：哪省最高
2018年全國地級市土地流拍數量達到創記錄的1808宗，且下半年以來成交土地多以低價和底價成交。從土地使用權收入與地方一般公共預算收入比值可以明顯看到地方zf對土地財政的依賴程度一直較高，地方zf寄希望於賣地來彌補和維持地方財政收支缺口。2012年以來土地使用權出讓金與地方公共預算的比值基本保持在0.4以上，近兩年來隨著土地出讓金的攀升，與地方一般公共預算收入的比值也越來越大，2017年、2018年的比值升為0.57、0.66，超過地方一般公共預算收入的的一半以上。
從各省公佈的財政收入來看，廣東、北京、江蘇、天津、浙江等省市土地財政收入規模領先，對當地持續加大的基礎設施建設及經濟投入發揮了重要作用。從土地出讓總收入來看，浙江、江蘇、山東土地出讓收入領先全國，保持在5000億以上，其中2018年浙江省土地出讓金收入7378.81億元，排在榜首。青海、海南、寧夏受區域及供地節奏影響，土地出讓金排名較為靠後。
從土地依賴度排名來看，中西部省份以及近兩年地價、房價漲幅較快的浙江、江蘇兩省對土地財政的依賴度較高。以2018年各省份土地出讓金收入與一般公共預算收入的比值來看，依賴程度最高的是浙江，比值達到了1.12，這意味著浙江省的土地出讓金是地方財政收入的1倍有餘。
其次是江西省，比值為0.96、安徽省比值為0.90，幾乎與地方一般公共預算收入持平。其次是安徽、河南、四川、山東等省份，得益於大規模的棚改貨幣化安置，土地出讓金大幅提升。如北京、上海、海南這些發達的省市，土地財政收入與一般預算收入比值在0.3以下，城市經濟發達，產業豐富，稅收佔比高，對土地財政的依賴程度較低，而內蒙古、黑龍江、寧夏由於經濟發展較為落後，房地產市場熱度不足，土地出讓收入較低，相對應的是當地經濟發展缺乏資金持續投入，在全國整體排名中較為落後。
若將2018年各省市地區的土地出讓收入與一般公共預算收入的比值作為土地財政的依賴程度的重要參考標準，則2018年土地財政依賴程度最高的是浙江，比值達到了1.12;其次是江西與安徽，該比值分別達到了0.96和0.9，幾乎與地方一般公共預算的收入持平。這基本源於近幾年大規模的棚改貨幣化安置行動。以浙江省杭州市為例，自2016年下半年制定拆遷10萬戶的棚改攻堅計劃後，2017年杭州迎來拆遷高峰，從而間接推動2018年上半年，杭州土地出讓金攀升至1345.1億元，遠超歷史同期水平。
值得注意的是，在統計的30個省、自治區與直轄市中，如以地方上的土地出讓收入佔一般公共預算收入的比值0.5作為劃分標準，則全國30個地區中有17個省市地區的比值超過這一標準，比例接近6成。這也說明，全國範圍內一半以上的省市地區皆存在著土地財政依賴度較高的現狀。在土地依賴度排名的尾端，北京、上海與海南這些發達省市的土地財政收入與一般預算收入比值僅不足0.3;同樣內蒙古、寧夏與黑龍江等地區的比值也低於0.3。
上述兩類地區雖土地財政依賴度皆比較低，具體構成的原因卻並不相同，一方面北京、上海、海南這些發達的省市，產業基礎豐富、稅收比例較高，土地財政的依賴程度相對也比較低。另一方面內蒙古、黑龍江與寧夏等地區則相反，限於經濟發展較為落後，房地產市場熱度不足，從而也直接地影響到當地土地出讓的市場成交情況。結合2018年公佈的各省市土地出讓金在一般公共預算收入中的比值與財政赤字情況，以20%的財政赤字率和土地出讓金佔一般公共預算收入比值0.5為劃分標準，可將現階段全國各省市的土地財政依賴情況分為四種類型。
其一是以浙江、江蘇為代表，財政赤字率雖低，但土地財政依賴度較高。其二是以北京、上海、吉林和遼寧為代表的地區，財政赤字率和土地依賴度均比較低。其三是財政赤字、土地依賴度均較高，以貴州和雲南兩省為代表。其四是財政赤字高，但土地依賴度低，以黑龍江和寧夏兩地為代表。儘管各地區的土地財政依賴程度有所區別，但財政赤字率一定程度上能夠反映出當地的經濟實力、產業基礎。在此基礎上，上述四類城市中，地區財政赤字率與土地依賴度雙高的省份，在財政收入來源本身就少的條件下，未來更需要警惕一旦土地市場下滑所帶來的衝擊與影響。
土地財政：哪個城市高
什麼是土地財政依賴度？公式在這兒：土地財政依賴度=城市土地出讓金收入/市級一般公共預算收入×100%。可以簡單理解成賣地收入佔地方ZF收入的比重，比重越大就是土地財政依賴度越高。出讓土地是實現社會基礎設施建設、公共服務以及城鎮化的重要手段，因此，對土地財政的依賴也與城市的發展階段有關，多數發達的二線城市因處於城市快速發展期，城市化需大量資金投入，土地資源相對充足，zf賣地意願較強。
從依賴度走勢來看，絕大多數城市近三年“土地財政”依賴度持續走高，並於2017年達到峰值，湖州、溫州、菏澤、嘉興、贛州等城市，2017年土地財政依賴度均大幅提升。2017年，二線城市中，重慶、杭州、蘇州、南京等土地出讓金均超過1500億元，武漢、天津、成都、合肥也超過1000億元。而一線城市，得益於城市優質的產業結構，稅收收入相對充足，土地出讓收益已經僅佔很小的部分，上海和深圳2017年土地出讓收入與一般公共預算收入比值僅為0.27。
譬如西安。2016年，西安的土地財政依賴度是38%。官方數據，2016年西安市一般公共預算收入641.07億元，按38%計，則當年土地出讓收入約243億。而2016年西安市的一般公共預算支出為942.52億元，收支相差300億。整個2017年，西安市的土地財政依賴度達到53%，比上一年增加15個百分點。
2017年西安市一般公共預算收入西安市654.5億，按53%計則土地出讓收入達到347億元，同比大增42%。該年地方財政一般公共預算支出1045.09億元，收支差額還是巨大，繼續賣地。
到2018年，全市一般公共預算收入684.71億元。99.4%的土地財政依賴度就是說2018年賣地收入約為680億，同比2017年近乎翻番。賣地收入的快速增長，除了土地出讓數量的增加，當然也少不了地價的上漲。從一畝地500萬到一畝地1000萬，即便面積不變，收入也會翻番。地價的上升與房價的上升當然是螺旋推動、相互扶持的，所以這兩年來西安的房價暴漲也就不奇怪了。國家中心城市、一帶一路起點城市、戶籍新政百萬人口引入，都的推動房價與地價上漲的好消息。
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