作為財力不足與城鎮化建設需求高漲的紐帶，城投公司曾為地方政府獲取了大量的基礎設施建設資金。（視覺中國/圖）
（本文首發於2017年6月8日《南方週末》）
新預算法實施和43號文出臺兩年多來，中央政府正通過政策“補丁”與問責，圍堵隱性地方債，其中包括堵住土地融資這條老路的“後門”，劃清融資渠道邊界等。由此也引發了新一輪“地方政府陣痛”。
2017年5月的最後一天，江蘇省財政廳聯合多個部門下達“特急文件”，要求各地全面規範舉債融資行為。很快，這一新聞出現在了長期被娛樂話題霸屏的新浪微博熱搜上。
江蘇省的“特急文件”呼應的是，財政部、發改委、司法部及“一行三會”六部委5月3日聯合發佈的《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（50號文）。50號文重拳砸向隱性地方債，用大量篇幅重申，地方政府不得與金融機構聯合違法違規舉債融資。同時要求各省級政府組織一次融資擔保行為摸底排查，全面改正地方政府不規範的融資擔保行為，並在2017年7月31日前清理整改到位。
不斷加大的問責壓力對地方投融資及金融市場產生了震懾。“融資平臺5月都沒發多少債，被50號文嚇怕了。”一位投行人士在朋友圈感嘆。
不僅如此，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》、《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》等政策的相繼出臺，亦開始為地方債劃出一個清晰的邊界。
新預算法和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）實施以來，儘管各級地方政府加快建立健全規範的融資機制，但也仍在通過政府購買服務、政府與社會資本合作（PPP）、政府引導基金等方式隱性舉債。
不走土地融資的老路
“地方政府與城投公司，到了必須合久必分的時候了。”
很長時間以來，除了地方土地儲備中心，不少以城投公司為代表的地方融資平臺也事實上享有土地儲備的職能。城投公司吸收了地方政府注入的土地資產，就可以從銀行獲取土地儲備貸款。
所謂土地儲備貸款，是銀行向土地儲備機構發放的用於收購、整治土地，提升土地出讓價值的短期週轉貸款，其用途主要包括徵地、拆遷補償、繳納土地出讓金等，往往數額巨大。
但是許多城投公司隨後將土地儲備貸款騰挪用於當地其他基礎設施投資建設等，這幫許多地方“辦了事”，但這種運作方式也造成了一部分隱形地方債務。
1980年代後期，全國首家真正意義的城投公司——上海久事公司應運而生。針對地方政府財力不足與城鎮化基礎設施建設需求高漲的問題，城投公司為政府獲取了大量的基礎設施建設資金，在市場經濟中體現政府意志。
後來，一些優質的城投公司用政府的優質資源，通過市場化運作，形成有效的資產，通過證券化後轉化為經營資本。但隨著這條祕徑被越來越多地方發現，這個市場也變得魚龍混雜，不少城投公司還都是政企不分或者有名無實，靠政府給飯吃，自然也幫政府融來資。
2014年頒佈的43號文明確，城投公司不能繼續充當政府的融資平臺。今年出臺的50號文則要求“各金融機構應當依法合規支持融資平臺公司市場化融資”，為城投公司轉型奠定了資金基礎。
“地方政府與城投公司，到了必須合久必分的時候了。”一位地方城投監管人士高來雲對南方週末記者說。
2016年初，財綜4號文將土地儲備職能從城投公司剝離。要求每個縣級（含）以上行政區域原則上只設置一個土地儲備機構，並從屬於當地國土資源部門管轄。
更為重要的是，土地儲備貸款也被叫停，即使是土地儲備中心也不得再向銀行業金融機構舉債。土地儲備項目所需資金被納入了財政的政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分可以在國家核定的債務限額內，通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。
不過，不少融資平臺仍延續了土地融資的老路。財政部近日建議江蘇省問責高郵市和洪澤縣，兩地均將政府大樓等公益性資產變更使用性質，隨後以商業用地、居住用地的性質出讓給地方融資平臺，融資平臺最終將土地使用權用於抵押擔保，發行債券。
對於這種違規行為，50號文重申，地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。
不僅如此，最新試行的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》（下稱《辦法》），還從機制上堵住了城投公司以儲備土地進行抵押擔保融資的“後門”。今後土地儲備上市的流程應為，各地土地儲備中心通過發行土地儲備專項債券獲取土地儲備資金，然後通過公開招標購買徵地拆遷服務。出賣淨地之後的收益，用於償還債券，若有留存，上繳財政。
之所以專門設立了土地儲備專項債券，而不再通過省級政府發債獲取土地儲備資金，高來雲向南方週末記者解釋，主要因為土地儲備專項債券的特點，是通過土地項目的收益去償還的，也就是說項目與收入相對應，不能通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。而之前則有可能發生串用行為，最終有可能是用一般公共財政預算收入去償還了專項債務（地方政府債務限額分為一般債務限額和專項債務限額）。
並且，政府發債主要解決的是公益性項目的資金缺口。而土地儲備，實際上是通過徵地拆遷，將一些可以變為產業、商業、住宅用地的土地整理上市，更強調商業性，跟正常的政府債務目的不一樣，所以應該用土地的相關收益去償還，而不是用政府的一般公共預算財政收入去償還。
對於因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金的，《辦法》也規定，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券週轉償還，項目收入實現後予以歸還。
“特別需要強調的是，土地儲備專項債券的發行額度，不得突破地方政府專項債務限額的‘天花板’。”財政部有關負責人接受人民日報採訪時表示，2017年地方政府專項債券總限額約為7.27萬億元，各省應當在國務院批准的分地區專項債務限額內安排。
城投公司歷史債務與政府剝離的一大難點，是如何處理存量債務對應形成的資產。（高育文/圖）
明確融資渠道邊界
從2016年初開始，財力有限的地方政府開始將政府購買服務、產業基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之勢。
從2014年10月國務院下發43號文，結束了地方政府傳統的融資平臺和融資模式之後，地方政府要籌集用於基建投資的資金，只能藉助於兩條途徑：一是發行地方債；二是引入社會資本搞PPP（政府與社會資本合作）。
但是從2016年初開始，財力有限的地方政府出於“穩增長”的動機，開始將政府購買服務、產業基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之勢。
比如2017年3月末，農業銀行相關負責人在業績發佈會上給出了一組數據：2016年農行政府購買服務貸款餘額1123億，產業基金貸款餘額538億，PPP貸款餘額128億。128億PPP貸款餘額只佔2016年農行新增信貸（8049億）的百分之一，貸款餘額（9.71萬億）的萬分之一。
其中，政府購買服務與PPP的邊界，實際上在於是否可以參與建設有形的公共設施。從政府採購法角度看，政府採購的對象明確分為貨物、工程和服務三類，其中對“服務”的定義是“除貨物和工程以外的其他政府採購對象”，政府購買服務是不包含工程的。
然而，這個概念在之後的單項文件中逐漸被突破了。比如在棚戶區改造、海綿城市建設以及土地儲備拆遷安置補償等文件中，都允許政府購買服務的存在。這之後，政府購買服務的概念就被地方政府大量使用。
此外，相比PPP，政府購買服務，既實現了基礎設施項目的融資目的，又規避了PPP項目複雜繁瑣的操作和審批流程，還不受一般公共預算支出10%的限制，甚至不作為政府債務納入地方債務限額管理。
南方週末也曾報道過產業基金的祕密（詳見2016年9月22日《產業投資基金如何以小撬大》），通過產業基金的槓桿效應，地方政府可以以極少的財政資金撬動鉅額的銀行信貸，但這種股權投資的方式，在許多地方被變成政府債務。
同樣突破了融資渠道邊界的還有“明股實債”的PPP。PPP本應由項目收益去償還，但許多地方政府為提供資金的金融機構提供了財政“承諾函”，甚至通過人大決議，納入財政預算。
PPP領域專家、清華大學建設管理系教授王守清曾在一次財政部研討會上發言，“要控制地方債，就要清理，如果是為了經濟增長，那就怎麼簡單怎麼來。”會上大家基本上認同，地方政府和銀行聯手這麼幹，中央的清理便會大受影響。
眼下，這些變相舉債方式已成為財政部和審計署責令整改最多的領域。2017年3月份，財政部首開問責到個人的先河——黔江區人民政府2015年批覆黔江區城市建設投資（集團）有限公司向貴州中黔金融資產交易中心融資，後獲得0.55億元融資款，區財政局因出具支付融資本息的“承諾函”等，相關責任人被給予黨內警告、行政撤職等處分。
最新下發的《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（87號文）明確了政府購買服務與PPP的邊界，嚴禁各地將建設工程作為政府購買服務項目。不過，仍然為棚改、異地扶貧搬遷、徵地拆遷等政策性較強的領域留下了窗口。
此外，政府購買服務仍然不受一般公共預算支出10%的限制，亦不作為政府債務納入地方債務限額管理。高來雲告訴南方週末記者，購買服務的主管部門是財政部綜合司，而這次的87號文是預算司提出來的，預算司主要是從化解債務的角度出發，擔心地方做了很多異化的政府購買服務，或者政府購買服務進入工程領域，擠壓了PPP的實施空間，可能會引發相應的債務問題。
產業基金也仍然遊走在灰色地帶。儘管產業基金的實踐應用以及地方版管理辦法相繼出臺，但其法律框架和監管體系尚未完全建立。早在1995年，國家就開始著手產業基金的立法工作並授權發改委起草相應管理辦法，但歷經20年仍未出臺。主要的爭議之一在於，政府應該多大程度介入產業基金。
政府不會兜底
地方政府已經開始收回財政“承諾函”以及提前還款等。
實際上，新預算法和43號文出臺後，主要通過城投公司融資的歷史債務曾一度被清理。高來雲對南方週末記者說，城投公司債務應該分為幾個層次，如果是金融債務，通過頭幾輪的債務甄別，大多都已經納入地方政府債務了。還有就是與政府間往來形成的工程欠款，應該也清理得差不多了。
城投公司歷史債務與政府剝離的一大難點，是如何處理存量債務對應形成的資產。城投公司在充當政府融資平臺時，以自身名義立項實施了一批基礎設施項目，或以自身名義對政府擬收儲的土地進行整理。由於市場化不充分，很多項目沒有與所在政府簽訂相關協議，導致城投公司資產賬面普遍為在建工程或存貨，資產質量不高。這部分資產不能發債，靠財政回購又受制於地方財力。
從江蘇的“特急文件”中可以看到，整改工作要求在7月31日之前全部到位，對逾期不改正或改正不到位的相關地區，省級政府性債務管理領導小組將提請省政府依法依規追究相關責任人的責任。
政策重拳之下，各地政府及金融機構都開始針對違規舉債進行整改。據多家媒體報道，地方政府已經收回財政“承諾函”以及提前還款等。
不過，提前還款的錢從哪來備受關注。
近期業內討論中，也有聲音認為，財政部一定會為地方政府打補丁。最簡單的辦法比如，財政部已經在做隱性地方債摸底，會根據已經形成的支出責任，對應銀行貸款的數據，給地方發一筆新增地方債，還掉隱性地方債。然後再把項目拿出來，重新給回社會資本去操作，走PPP的流程。當然這些說法都是猜測。
無論如何，“地方政府陣痛”已經成為業內共識。社會保障基金理事會理事長樓繼偉2017年4月21日在財政學年會上表示，部分地方政府債已經違約是好事，說明中央政府不會兜底。
（應受訪者要求，高來云為化名）