'城市更新：從多重利益的博弈中兼顧公共利益'

在2009年底出臺的《深圳市城市更新辦法》中，保證公共利益成為一大重點——所有城市更新項目必須拿出15%、不少於3000平方米的土地面積用於建設公共設施。公共利益、社會價值，自此與深圳的城市更新項目一路緊密相隨。

深圳建市40年，城市發展邁入了新的階段，對標全球一流城市，提高城市規劃科學化、建設現代化和服務品質化水平，加快智慧城市建設成為了這一時期的核心詞彙。

在此背景下，城市更新工作的目標也從追求速度向追求質量轉變，除了要提高空間利用效率、完善城市功能，還要在城市綠色發展、歷史文脈延續、品質提升及智慧城市等建設方面發揮更大的作用。

自2019年以來，深圳將城市更新作為存量土地二次開發的一個重要途徑，遵循政府引導、市場運作的原則，充分利用市場力量，大力推進更新改造。

今年6月，深圳市政府審定通過《關於深入推進城市更新工作 促進城市高質量發展的若干措施》，文件從加大片區統籌的力度、提升城市設計和建造設計水平、傳承城市歷史文脈、鼓勵有機更新等方面，提出了24條具體措施。

在人們渴望創新、發展，不斷拆除或改造那些歷史建築和遺蹟的同時，保留、活化傳統文化，是如今的特區在城市更新中必須正視和解決的問題。

有業內人士在接受採訪時對南都記者說，“有城市文脈，讓我們知曉來處；有更新改造的新城市，讓我們明白去處”。

A

舊改範例

城市更新並非簡單拆舊建新

截至今年6月底，深圳全市已批的城市更新規劃落實了中小學校131所、幼兒園272所、醫院3所、社區健康服務中心260處，公交首末站203處。配建保障性住房約873萬平方米。在這組數據背後，是深圳並非簡單的拆掉舊樓建新樓的城市更新。作為城市重塑、發展的主要手段之一，城市更新肩負了提升城市生活品質的重要責任。如何從多重利益的博弈中，兼顧到公共利益？這不僅對於保留特區歷史文脈而言至關重要，其彼此的平衡也將決定了“城市更新項目”是否能走得更遠、對於城市是否更有價值。

舊改中進行工業文化遺存保護首例：從金威啤酒廠到粵海城

在改革開放初期，深圳產業發展主要依靠“三來一補”加工製造業，這也決定了深圳歷史遺留下來的舊工業區、舊廠房不在少數，但是在很多老深圳人眼裡，羅湖布心的金威啤酒廠城市更新單元對城市的意義尤為特殊。

深圳市檔案局的資料顯示，過去深圳幾乎每個區都有一個甚至數個以該啤酒品牌冠名的大型啤酒美食廣場，這些廣場在當時是深圳人地標式的聚會地點。換句話說，這個啤酒品牌已經成為和深圳人日常生活息息相關的重要元素之一。

2012年12月12日，金威啤酒廠城市更新單元規劃項目被列入《2012年深圳市城市更新單元計劃第四批計劃》。四年後，項目建設正式破土動工，項目開發商——粵海置地將如何在項目打造中第一次實現城市更新的工業遺存活化和改造探索成為了多方關注的焦點。

如今，定位於珠寶主題的多元商業綜合體的粵海城已見雛形，約300米的粵海置地中心將成為新的區域地標；約180米的深圳鑽石交易大廈(暫定名)，攜手國務院批准成立的國家級要素市場——上海鑽石交易所，打造服務華南區域的延伸服務平臺；項目配套約11.5萬平體驗式購物中心將打破片區無優質購物體驗格局；空中連廊為項目實現了與圍嶺山的無縫連接……曾經的城市生活地標在城市更新中迎來新生，變身為約65萬平的多元商業綜合體。

值得一提的是，為了更好地傳承城市精神與記憶，完成“蝶變”的粵海城還打造工業遺存公園，將原啤酒廠遺址場地活化與藝術事件釀造，為深圳城市打造一張載地文化新名片。

南都記者瞭解到，未來項目或將打造“啤酒廠藝術節”這一文化品牌，嘗試以全世界範圍內工業遺存更新與活化案例展示(文獻展)和城市裝置展覽作為核心內容，積極介入高速城市化進程中的城市生活。讓人期盼的是，這一工業遺存公園還在對接2021年第九屆深港城市/建築雙城雙年展，有可能作為深圳主展場或分展場，參與到製造全球性的城市話題以及文化事件中。

大沖村城市更新：一面是祠堂，一面是商業打卡地

位於深圳市南山區高新技術產業園區中區東部的大沖村舊改作是深圳南山科技園片區的重點項目，也是當時廣東省最大的城中村改造項目。改造前，基礎設施不完善、片區配套不足、土地綜合利用價值低、環境髒亂差。

2011年12月20日，項目舉行了整體改造奠基典禮，正式動工。項目以建設成為深圳及至全國舊城改造項目的標杆和典範為目標。如今的大沖村城市更新單元圍繞文化景觀節點的高層建築佈置群流，整體打造出了國際化、現代化、特色化的標誌性景觀，還將提供1000套保障性住房，為高新區高素質人才提供的就近住房。

更為難能可貴的是，大沖推倒重建工程項目很好地實現了保護與發展的有機結合。在項目實施階段，最先挖地施工的是大沖村居民的回遷物業，這裡建設的住宅區包含小高層、高層、超高層等多種類型的住宅。整個項目的更新過程中，大沖村內的大王古廟、鄭氏宗祠、兩口古井都得到了很好保護，五株古榕樹、一個水塘也都被原地、原貌保留了下來，其餘樹木則在村內妥善移植。

如今的大沖村，一面是高樓林立的都市商業體，另一面則是古色古香的傳統歷史建築，承載了傳統村落文化的城市記憶得以保留，這段歷史文脈得以在這座飛速發展的國際一線都市繼續傳承。

深圳村集體經濟轉型發展的典範：從皇崗村到卓越世紀中心

卓越世紀中心由福田城市更新而來，是卓越集團旗下的一個具有代表性的舊商業區升級改造案例。該項目整體包含商業、寫字樓、公寓、酒店，帶動片區的形象和功能提升。其中的280米寫字樓曾刷新了片區內的建築新高度，返還的皇崗商務中心也成為深圳村集體中淨資產最高，持續高收益的物業，使皇崗村一舉成為深圳村集體經濟轉型發展的典範。

位於龍崗區阪雪崗科技城的佳兆業城市廣場也是一個從居住大盤轉變為全業態綜合體的典型案例。該項目的土地此前為一家名為寶吉的製造業工廠，2008年破產後被佳兆業集團收購併啟動更新改造工程，2011年1月獲得專項規劃批覆。2011年9月佳兆業已完成項目範圍內的搬遷和拆遷談判並全部簽約，2012年底已完成所有回遷戶的選房。

據悉，該項目拆遷面積約為33.6萬平方米，總建築面積約180萬平方米，整體分為6期開發，其中1-3期都是純住宅和沿街商業，4期為保障房，5-6期則包括住宅、商務公寓、購物中心、學校、酒店、寫字樓等。不僅為項目所處的深圳高新技術產業帶的產業發展及人群生活需求提供了主要的配套，提升了片區功能，且能與周邊其他項目業態產生集群效應，片區交通也在不斷的改造中得到極大改善，獲得了更多的發展利好。

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他山之石

他城經驗為深圳未來舊改道路提供參考

城市更新是每個城市發展迭代過程中都會面臨的共性問題。因此，多個經濟發展重點城市都曾有過不同的應對之策，探討這些城市各自或成功或失敗的經驗，可為深圳未來的城市更新道路提供更多的建設參考。

新加坡：精細化佈局

來自新加坡市區重建局的中央規劃區主管符之文，談到新加坡城市更新經驗時總結出的關鍵詞是“精細化”。“因為真的沒有土地了，每一寸土地都非常珍貴，所以能用到的都儘量充分利用。”

符之文介紹道，新加坡最早提出了公共住屋計劃作為解決城市住房短缺的對策，彼時國家80%的人口居住在此類經濟適用房中，隨後在70年代工業化時期制定了更長遠的計劃，通過規劃立項等手段做好基礎設施的建設，將貧民區從市中心轉移出去。經濟發展承受競爭壓力的80年代則開始做核心區、中央商務區的更新，用高素質住屋和設施吸引人才、保住人才。

及至90年代，就在原基礎上做融合的空間結構更新，同時基於產業轉型對城市發展戰略作出相應調整。而今，多元化發展、新舊共融是新加坡城市更新的新目標。新加坡知名度較高的一個旅遊街區烏節路，就是一個最好的案例。該項目在大的層面，保留歷史性特色場所，同時融入文化教育等更創新、更多樣化的功能；小的方面，則通過考慮道路下穿、建設遮陽擋雨的步行空間等優化公共環境和步行系統。

考慮到人們對居住環境的要求越來越高，新加坡早在90年代改造舊住宅區時就已考慮到提升小區內的公共空間，例如建設可連接到公交站、地鐵站的有蓋走廊；建多層停車場將節約出來的地面空間用於建設更強的社區配套甚至建新住房。生態環境領域，除了優化開放的空間和綠地空間，甚至考慮市政用地放到地下，騰出來的土地改善環境，建設公園，包括新的建設需求。

此外，即便是經適房、保障房也會考慮提供多層次多種戶型供不同的工薪階層作選擇。出於人口增長的需要，涉及城市更新的住宅小區也可以考慮讓新的開發商進駐，以更高的容積率來發展新的住宅建築。

“精細化佈局高效的基礎設施與交通規劃與管理，是串聯產業與產業，產業與居住，產業與城市各功能，促進產城融合的關鍵要素。”符之文強調，新加坡城市規劃體系是一個可持續的規劃體系和結構，在基礎上不斷地更新優化，而不是替代。每十年概念規劃就會調整，總體規劃每五年也會隨著發展規劃調整，概念也因此越做越細。

臺灣：點對點更新

相比於新加坡循序漸進式的城市更新，中國臺灣地區的都市更新改造發展過程就顯得“磕磕絆絆”了許多。臺灣房地產政策研究學會祕書長蔡為民介紹稱，20餘年來，臺灣的都市更新相關條例經歷過9次修改，去年才完成了第9次全文修訂，才從最初的粗暴拆除模式，到按百分比進行拆除重建、政府幹預進行各方利益平衡，甚至出現一度停止，逐漸規範到如今的微型改造、點對點更新。

蔡為民列舉的一組數據顯示，目前全臺灣30年以上的老舊建築物達到了410萬套，政府承認的數量約為380多萬套，按三口之家算，臺灣至少三分之一以上的家庭居住在這些危老建築物中。據悉，2012年臺灣的都市更新條例曾規定85%以上的住戶同意就可進行城市更新項目運作，其餘15%在協商後仍不同意的可申請強拆，但也因此導致某些項目出現問題引發社會關注。此後政府又要求100%住戶同意，且即便所有住戶簽約同意，在政府沒有審定之前都可以撤回，導致沒有開發商敢冒險，紛紛退出城市更新項目，整個都市更新幾乎陷入停滯當中。

迫切的需求下，政府近幾年提出了都市危險且老舊建築物加速重建條例。該條例被視為都市更新條例無法運作情況下的補救措施，當中提到，只要符合超過30年以上的建築、業主100%同意兩個條件，項目不論面積大小，哪怕只有100平方米，只要是一棟樓就可以拆除重。該條例也因此被稱為微型版的都市更新條例。

2018年政府再度修訂完善了相關政策法規。總結而言，此次全文調整主要有四個方面的變動，一是必須成立都市更新推動小組，由政府主導而非過去的民間主導；二是明確獎勵內容，開發商向業主明確各項簽約條款；三是基於真誠磋商的精神予以協調；四是在稅負上給予減免優惠，吸引更多人蔘與其中。得益於上述相關法規的促進，輔以都市更新條例，臺灣都市更新的速度得以加快。

“城市更新非常困難，導致政府不敢做太多的要求。”蔡為民總結表示，臺灣地區有都市計劃法，主要考慮項目整體的問題，另外還有都市更新條例，在項目實際推進中，配合都市計劃法進行必要的調整，這就猶如點對點的城市更新一般。

香港：高密度的城市更新

基於香港的城市更新經驗，來自香港城市大學教授、博士生導師、香港城市大學深圳研究院研究員的張曉玲提出了三個問題：第一，為什麼要推進城市更新，它是否意味著新的增長，舊有的老城區的死去？第二，城市更新的過程中動力與空間的分佈；第三，城市更新悖論中的理論反思——包容性和治理轉型。

以其中的第一個問題為例，從經濟學角度來看，城市更新中土地、資本、勞動力等要素的流動，目的是獲得更有效的資源配置，帶來GDP的增長，從而為參與其中的各方帶來收益。在人口和建築都處於高密度水平的香港，這樣的問題也更需要考量。

張曉玲介紹道，香港的城市更新主要分為三個階段，第一階段是1988年，市區重建是市場主導，政府絕對不介入；第二階段是1988-2001年，成立土地發展公司，強調以市場為主導，政府有限度介入；第三個階段是2001年後，成立市區重建局(URA)，再次強化了政府，將原有的城市更新框架進行了重新整理，實施戰略、財務機制、規劃程序、土地徵用、賠償安置、社區利益保障等方面做出了改進。

張曉玲提到，城市更新改造三種機制，體現了市場驅動、政府主導和社會網絡，其中社會因素是不可忽略的，且容易因為契約、運作邏輯等出現多方面的問題，社會網絡更多需要體現互惠、規範，建構認同感，建構集體信任以及自下而上的公信，在此過程中，社會因素也被形容為包容性的城市更新。

採寫：南都記者 孫雅茜

深圳舊改之路

2004年

10月，深圳市城中村改造工作辦公室設立，《深圳城中村(舊村)改造暫行規定》出臺，深圳舊村改造正式開始

2007年

3月，深圳市人民政府出臺《關於工業區升級改造的若干意見》推動舊工業區改造。

2008年

3月，深圳市人民政府辦公廳出臺《關於推進我市工業區升級改造試點項目的意見》，推進舊工業區改造試點項目實施。

2009年

10月，出臺《深圳市城市更新辦法》，成為國內首部關於城市更新的政府規章。深圳城市更新進入全面鋪開階段。

2011年

5月，深圳市榮獲廣東省2010年度“三舊”改造考核唯一的一等獎。

2012年

1月，市政府正式發佈《深圳市城市更新辦法實施細則》，與《深圳市城市更新辦法》共同構成政策核心。

8月，深圳市政府出臺第一版《關於加強和改進城市更新實施的暫行措施(試行)》。

2013年

6月，深圳市榮獲廣東省2012年度“三舊”改造單項獎一等獎第一名。

2014年

5月，市政府發佈《印發關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施的通知》。

9月，深圳市城市更新辦公室更名為深圳市城市更新局，為副局級建制。

2015年

8月，279號市政府令《關於在羅湖區開展城市更新工作改革試點的決定》頒佈。

“十二五”期間，通過梳理城市的發展現狀，正視遺留的歷史問題，梳理城市的發展目標，改變觀念、創新機制、改革方法，開創了城市更新的“深圳模式”。

2016年

10月，市政府印發《關於施行城市更新工作改革的決定》。

11月，修訂發佈《深圳市城市更新辦法》。

11月，《深圳城市更新“十三五”規劃》正式發佈。

“十三五”規劃發佈：制定了城市更新的目標、策略和各項指引等。積極鼓勵有機更新，有質量、有秩序、可持續的城市發展。各區據此編制轄區規劃。

2017年

4月，印發《關於規範城市更新實施工作若干問題的處理意見(一)》，指導各區職能部門規範有序推進更新各項工作。

6月，深圳市榮獲省“三舊”改造2016年度考核一等獎。

2018年

深圳城市更新制度迎來全面、系統的修訂，僅深圳市一級政府(含主管部門)關於城市更新的規範性文件(含徵求意見稿)就有數十項，加上各區出臺的相關政策，2018年度出臺的市、區兩級城市更新政策實際上已逾百項。政策內容既涉及規劃管控，也涉及土地管理；既包含外部申報要求，也包含內部審批約束，同時還有對第三方技術支持機構的技術規範。

2019年

1月，《深圳市城市規劃標準與準則》局部修訂(第4章密度分區與容積率)條文發佈，對城市各類用地密度指引、容積計算、的款修正係數等重要內容進行了一定的修訂，對正在進行申報及未來申報的城市更新、土地整備等存量土地開發項目產生重大影響。

3月，《深圳市城中村(舊村)綜合整治總體規劃(2019-2025)》出臺，明確劃定總規模約99平方公里的城中村居住用地中，56%將進行綜合整治，即55平方公里。

6月，《關於深入推進城市更新工作促進城市高質量發展的若干措施》發佈，提出分類推進城中村綜合整治，明確了片區統籌的重點，規劃統籌強調“剛、彈結合”。