摘 要：土地制度是城鄉的基礎制度。新中國成立70年來, 由於土地資源本底約束變化, 城鄉土地制度不斷演進, 形成效率與公平價值目標轉變, 城鄉二元土地制度邊際改進, 法律限制與合約自由結合, 以及規則與實踐的法治保障改善等內在發展理路, 奠定了制度發展的邏輯基礎。城鄉土地制度的成功實踐, 得益於貫徹正確的土地制度建設指導思想, 立足於社會主義初級階段的基本國情, 尊重人民群眾的主體地位和根本利益, 以市場配置土地資源並更好地發揮政府作用, 堅持走中國特色的土地制度法治化道路等寶貴經驗。隨著中國特色社會主義進入新時代, 城鄉土地制度需要立足中國國情, 堅持和發揚成功經驗, 通過土地產權制度、國土空間用途管制制度、土地市場交易制度、土地節約集約利用制度、土地收益分配製度以及土地法治建設等的完善, 為滿足人們日益增長的美好生活需要提供可靠的土地資源保障。
一、引言
土地問題是涉及城市和鄉村居民的全局性問題, 土地制度是國家的基礎制度。新中國成立以來, 城鄉土地制度經歷多次變革, 有力地解放和發展了生產力, 促進了社會主義農業、工業和社會發展, 在新中國歷史上發揮著重要作用[1]。並且經過長期的實踐探索, “逐步形成以公有制為基礎, 以保護耕地和節約用地為主線, 以產權保護、用途管制和市場配置為主要內容的中國特色土地制度”, “與我國社會主義初級階段基本國情和中國特色社會主義經濟體制基本適應的中國特色土地制度框架已經形成”[2]。不過, 由於中國城市和鄉村發展的巨大鴻溝, 土地制度長期處於城鄉二元分割狀態, 是影響城鄉平等發展最重要的制度安排[3]。因此, 在新中國城鄉發展的不同時期, 新中國成立以來的土地制度[4,5,6], 以及改革開放以來的土地制度變遷[7,8,9], 一直是學術界關注的焦點。
當前, 中國特色社會主義進入新時代, 社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從現實情況看, 中國社會發展的最大不平衡是城鄉發展不平衡, 發展的最大不充分是農村發展不充分。土地資源作為城鄉融合發展進程中重要的資源要素, 土地制度作為聯結城市和鄉村的重要紐帶, 必然是新時代中國特色社會主義建設進程中城鄉融合需要高度重視的課題。但現行土地管理制度存在土地權利不平等、收益分配機制不健全、土地要素利用效率較低下等問題 (1) , 不利於實現城鄉融合發展目標, 一系列土地制度需要改革。因此, 本研究試圖通過闡釋新中國成立70年來城鄉土地制度演進的邏輯, 總結70年制度演進的基本經驗, 提出新時代城鄉土地制度改革的建議, 為促進城鄉土地制度發展和土地資源持續利用提供參考和借鑑。
二、新中國70年城鄉土地制度的演進邏輯
城鄉土地制度是針對土地資源利用的現實狀況和未來趨勢作出的規則安排。基於制度演進需與資源約束相適應的認知, 本部分從制度基礎、制度響應和制度保障等三個方面, 構建新中國成立70年來城鄉土地制度演進的邏輯解釋框架。這一邏輯框架主要回答如下問題:一是土地制度賴以建立的土地資源基礎如何?二是土地制度因響應土地資源本底變化而如何變化?三是土地制度演進形成哪些內在發展理路, 從而保障城鄉土地制度建設取得成效?
(一) 城鄉土地制度演進的資源本底認識
新中國成立70年來, 由於人口快速增長, 經濟社會迅速發展, 土地資源被大規模開發利用, 情勢日趨嚴峻。隨著土地資源本底約束加強, 城鄉土地制度演進的資源基礎發生改變。70年來, 土地資源本底的總體變化態勢可歸納如下:
1. 土地資源稀缺不斷加劇。
我國人多地少的基本國情, 決定了土地供需難以實現持久、穩定的平衡, 稀缺是土地資源利用不可迴避的問題。尤其是新中國成立70年來, 人口和經濟增長對土地資源具有強烈的剛性需求。具體表現為:一是人口數量成倍增長, 人民生活水平大幅改善, 導致對食物和居住用地的需求大增;二是經濟總量持續增長, 規模空前, 導致建設用地迅速擴張, 農業用地、生態用地急劇減少;三是鄉村人口向城鎮大量轉移, 城市集聚度大為提高, 城鄉土地供需嚴重失衡。隨著土地資源被大量開發, 生物承載力用地和以空間承載為主的建設用地之間的矛盾日益突出, 不論是農村還是城市, 土地後備資源不足, 適合進一步開發的土地變得極為有限。由此帶來的土地資源稀缺加劇, 成為70年來土地資源本底變化的根本性特徵和長期趨勢。
2. 土地利用強度不斷提高。
新中國成立70年來各產業的發展, 鑄就了土地利用強度提高的基礎。從新中國成立初期的傳統農業社會, 發展到當前工業化、城鎮化社會中後期, 土地利用強度已在70年間發生根本改變。從單一土地類型看, 單位土地面積上的資本、技術、勞動等的投入強度在增加, 例如現代農業的資金和技術投入強度, 顯然高於傳統農耕社會;建設用地投資強度總體上高於農業用地。從區域土地利用看, 利用強度普遍較高的建設用地面積不斷擴張, 佔區域土地面積的比例上升, 也是土地利用強度不斷提高的直接佐證。土地利用強度的提高, 意味著土地所承載的生產要素逐步增加, 土地利用效率得到普遍改善。不過, 由於土地報酬遞減規律的原因, 土地投入的增加不會持續增加土地產出, 人們對土地資源的過度消耗反而會損害土地生產能力。因此, 土地利用強度提高在改善土地利用效率的同時, 也會增加土地資源承受的壓力, 單純依賴土地投入並不能達成持久提升效率的目標。
3. 土地利用功能日益多樣。
新中國初期人們對擁有土地的強烈願望, 純粹是為了解決溫飽和居住等基本需求。隨著新中國成立70年來經濟社會從初級階段進入高級階段, 土地利用功能也從以滿足人們生存需求的生產和居住功能為主, 轉向以滿足人們對美好生活嚮往的多樣化功能為主。當前, 土地利用功能已發展出產品供給、居住承載、經濟產出、生態淨化、旅遊休閒、文化教育等多樣化功能[10], 同一土地利用類型和方式所體現的土地利用功能存在差異甚至完全不同。土地利用多功能的發展, 深刻體現了土地利用中提高經濟效率、維護社會公平性和保護生態環境的要求[11], 促進了土地價值內涵從資源收益的經濟價值拓展到社會價值、生態價值等廣泛領域。人們對土地資源的佔有和使用, 從土地物質需求轉向土地多元化價值需求, 這在改革開放後的土地利用中表現得極為明顯, 並需要城鄉土地制度安排在日益多元的價值目標中做出選擇。
4. 土地生態環境日益退化。
人類活動對環境的擾動導致土地生態環境變化。新中國成立70年來, 農業和工業生產活動快速發展, 給土地生態環境帶來巨大壓力。改革開放之前, 由於物質匱乏, 需要大量開發土地獲取產品, “征服自然”的生態環境觀帶來自然資源的大規模開發利用, 生態環境問題主要體現為生態破壞型。改革開放以後, 城市化工業化迅速發展, 農業和生態空間被非農建設大量佔用, 環境汙染和生態功能退化成為主要問題。儘管不同時期的生態環境問題有所差別, 但70年來總體表現為, 城市和鄉村建設空間持續增加, 生態空間持續衰減, 土地生態系統日益退化。特別是隨著優質生態系統服務用地諸如溼地、沿海灘塗、耕地和林地等被佔用, 綠色生態空間銳減, 耕地肥力下降, 土壤汙染日趨嚴重, 嚴重影響土地生態系統可持續。因此, 城鄉土地制度不但要解決促進生物產品生產的土地利用問題, 還要解決促進自然生態環境改善的土地生態環境保護問題。
(二) 城鄉土地制度框架的演進軌跡特徵
新中國成立70年來土地資源本底發生的變化, 得到城鄉土地制度有效響應。縱觀產權、配置工具、管制和利用等城鄉土地制度框架的構成核心要件的演進軌跡, 具有如下特徵。
1. 土地產權由重視歸屬向重視利用演進。
土地產權制度作為城鄉土地制度的基礎, 70年演進歷程大致可劃分為兩個階段。第一個階段從新中國成立至改革開放, 儘管早期實行農民的土地所有制, 但通過一系列社會主義改造後, 很快建立土地的社會主義公有制, 土地產權制度發生根本性改變。這一時期土地產權制度以調整土地權利歸屬關係為主, 著重強調對國家和集體土地所有權的保護, “公有共用”是其最典型特徵, 體現了新中國成立初期對生產資料所有制轉變的迫切需要。第二個階段從改革開放至今, 土地產權仍以公有制為基礎, 但已突破“人手一份”的公有觀念, 從土地所有權派生出用益物權促進土地利用的權利, 進一步發展出農地和宅基地“三權”分置等新的權利形式, 土地權利更為細分, 權能更加完善。這一階段的土地產權體現在土地所有權公有下, 全體社會成員對土地權利衍生之收益的共享, 而非土地資源的全民共用[12]。土地產權制度演進軌跡, 充分表明土地產權體系和內容因土地資源本底變化而進行的調整和完善。
2. 土地配置由政府主導向市場主導演進。
新中國成立後很長時間內, 土地資源主要由政府行政命令進行配置, 土地要素不能自由流動。這一制度框架下, 政府通過土地徵收增加可支配的土地資源, 通過劃撥 (及審批) 方式將土地資源無償交給用地單位使用, 土地配置完全與當初實行的計劃經濟體制相適應。不過, 政府主導的土地無償配置方式難以實現土地公共資源的效益最大化, 不利於土地利用效率的改善。隨著可利用土地資源的供應緊張, 政府機制越來越難以決定如何在用地者之間有效地分配資源, 需要建立新的資源配置機制, 市場機制便逐步發揮作用。改革開放後, 土地有償使用開始推行, 並於20世紀80年代在《憲法》《土地管理法》等法律中得到確認。1987年在深圳拉開序幕的土地出讓制度, 則是運用市場機制配置土地資源的標誌性事件。此後, 隨著農村土地承包經營權流轉, 城鄉統一的建設用地市場, 以及集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點的推進, 以市場機制配置城鄉土地資源得到快速發展。土地配置由政府主導向市場主導的轉變, 反映了城鄉土地制度在資源配置工具選擇上的重大變革, 為土地資源優化配置奠定了堅實基礎。
3. 土地管制由土地用途向國土空間用途演進。
作為嚴格控制土地由農業用途向非農建設用途轉變意義上的土地用途管制制度, 並非新中國成立後就立即實施。土地用途管制制度的確立, 實際上源於20世紀80年代開始的耕地銳減, 建設用地猛增, 以及傳統農地轉用審批制度失效等客觀原因[13]。直到1998年, 《土地管理法》才明確規定實施土地用途管制制度, 這一制度的實施確實取得一定成效。不過, 傳統的土地用途管制制度重點關注生產空間和生活空間, 並未實現國土空間、管制領域和機制全域覆蓋[14], 無法全面有效地避免城鎮空間、農業空間邊界擴張向生態空間、其他空間滲透的趨勢[15]。土地資源本底的變化, 特別是生態空間保護面臨的嚴峻形勢, 需要實施全域範圍的國土空間用途管制制度。為適應新時代國土保護需要, 黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》以及十九大報告都對“國土空間用途管制”提出明確要求, 並在自然資源部機構改革中得到及時落實, 標誌著土地用途管制制度向國土空間用途管制制度的全面轉型。
4. 土地利用由規模控制向開發強度控制演進。
土地利用的最終目標是為了滿足人們自身生存和生活的需要, 這也是新中國70年來城鄉土地利用制度演進的核心要義。新中國成立初期, 全國貧窮落後, 城鄉民生凋敝, 土地利用制度的重點是大力開發利用土地, 增加工農業產出, 解決城鄉人口基本生計問題。從20世紀80年代開始, 經歷了第一次大規模的耕地減少和建設用地擴張之後, 保護耕地、節約集約用地和控制建設用地增長, 成為城鄉土地利用制度的重要任務。這一時期開始實施的耕地總量動態平衡、土地利用年度計劃指標、農地轉用審批等制度, 都明確指向土地利用規模控制, 即儘量保有耕地, 嚴格控制城市用地規模。不過, 重視規模控制的土地利用制度安排, 並未完全緩解耕地減少和城市蔓延趨勢, 反而面臨土地功能退化、環境惡化等問題。為使土地利用適應自然資源開發的新形勢, 以規模控制為目標的城鄉土地利用制度, 逐步向控制土地開發強度轉變。當前, 城市低效用地再開發、生態紅線劃定、休耕制度的推廣等等, 體現了城鄉土地利用制度對各類土地功能保護的重視, 即不再以獲取最大化的土地產出為目標, 而是保護土地功能的可持續。
(三) 城鄉土地制度演進的內在發展理路
城鄉土地制度因土地資源本底變化而進行改變, 需要建立規範、有效的制度改革保障機制, 才能維護土地制度建設的有序進行。新中國成立70年來, 城鄉土地制度演進形成一系列有利於制度建設取得成效的內在發展理路, 奠定了這一制度規範發展的邏輯基礎。
1. 效率與公平價值目標的轉變。
效率和公平是城鄉土地資源配置的兩大核心價值目標, 也是土地制度安排的重要價值追求。新中國成立70年來, 城鄉土地制度安排的效率和公平價值目標不斷髮生變化。在效率維度上, 城鄉土地制度經歷由單一效率觀向綜合效率觀的轉變, 即提高農業和工業產品等的產出總量, 向提高單位土地的物質與生態產品產出量的轉變。在公平維度上, 隨著土地公共資源的全民共用理念在經歷資源快速耗竭之後被摒棄, 城鄉土地制度由形式上的“人人有份”的公平觀念, 向全體社會成員共享公共資源收益的實質公平的轉變。效率和公平價值的轉變, 一是發展了效率和公平內涵及實現方式, 以適應土地資源本底約束對資源利用效率和公平價值的要求;二是有助於在資源利用效率改善和收益分配公平相區分的基礎上, 實現城鄉土地資源有效率配置和公平配置的統一。效率與公平價值目標的轉變與發展, 構成城鄉土地制度演進價值選擇的邏輯基礎。
2. 城鄉二元土地制度邊際改進。
雖然城鄉二元、政府壟斷、土地資本化的土地制度有效推動了經濟增長和工業化城鎮化, 但保障單向城市化的土地制度安排並不能適應現代化中國發展的需要[16]。因此, 城鄉二元的土地制度安排, 在長期演進過程中不斷髮生邊際改進, 使這一制度安排在不發生根本性改變的前提下得以延續。一方面, 通過不斷完善土地徵收制度, 減少城市建設對農村土地的佔用, 緩解農村集體所有土地的國有化趨勢, 避免農村集體土地規模的快速減少;另一方面, 不斷創新農村土地權利體系, 土地增值收益分配也逐漸向鄉村傾斜, 同時推動農村土地要素的市場化流動, 使農民享有的土地收益不斷增加。儘管城鄉二元土地制度的邊際改進並未也不可能實現土地制度的城鄉一體化, 但這一特殊的制度演進路徑, 一定程度上強化了對農村土地權利的保護, 緩解了二元土地制度框架內的城鄉土地利益衝突, 為土地制度的延續發展提供潛在空間。
3. 法律限制與合約自由的結合。
土地權利保護與用途管制的客觀需求, 決定了城鄉土地資源利用過程中不會存在毫無自由的限制或者毫無限制的自由。新中國成立70年來, 為達到土地資源利用限制與自由的一致, 城鄉土地制度逐步建立限制與自由的權衡法則。首先, 在城鄉土地利用限制上, 基於法律規則的穩定性和權威性, 逐步制定符合土地資源本底約束的管制規則, 減少土地利用限制性規則的不確定性。其次, 在土地權利保護上, 充分利用合約具有的自由度, 運用自願簽訂土地利用或者交易合約等手段, 使土地權利人享有土地要素權利和收益, 並確保其在法律框架內按照合約利用和行使權利, 合法權利不受干涉。新中國土地制度在法律限制與合約自由結合上的發展, 有助於建立促進城鄉土地資源可持續利用的長遠制度安排, 實現土地權利行使的自由意志表達和收益最大化, 構成城鄉土地制度演進中公共利益與私人利益的平衡邏輯。
4. 規則與實踐的法治保障改善。
新中國70年城鄉土地制度建設的成效, 與制度規則和實踐探索的發展是分不開的。不過, 改革開放之前, 城鄉土地制度發展緩慢, 城鄉土地資源利用缺乏有效的法律制度約束, 土地資源利用的相關方略沒有成為法律規則。改革開放後, 由於自下而上的農村土地制度改革的推動, 逐步建立以《土地管理法》為主體的城鄉土地管理制度框架, 促進了城鄉土地資源的規範管理。自此開始, 城鄉土地制度建設進入法律規制階段, 任何新的土地管理制度都需要履行法定程序才能得到確立和實施。同時, 長期以來以自下而上為特徵的土地制度改革的地方實踐探索, 也被逐步納入法律框架, 即早期具有自發特徵、不符合法律規定的土地制度改革試點, 逐步發展成為需要得到法律授權才能進行試點的正式制度安排。因此, 城鄉土地制度規則和地方實踐探索的演進特徵, 表現為規則與實踐的法治保障改善, 即城鄉土地制度建設必須遵守法治原則, 按照法律要求進行改革創新, 不能突破法律規定, 體現了城鄉土地制度規則和實踐演進的法治邏輯。
三、新中國70年城鄉土地制度演進的基本經驗
新中國70年城鄉土地制度的變遷, 雖然不乏困難和曲折, 但也取得了土地制度建設和資源利用的突出成就。城鄉土地制度建設的成功實踐, 為新時代中國特色土地制度的完善提供了寶貴經驗, 必須長期堅持和發揚。
(一) 必須貫徹正確的土地制度建設指導思想
新中國是中國共產黨領導的社會主義國家, 土地制度作為國家基礎制度, 必須始終全面貫徹落實黨的基本思想和精神。過去70年中, 正是在中國共產黨的正確領導下, 堅持正確指導思想, 完成新民主主義革命, 建立中華人民共和國, 廢除封建剝削土地所有制, 實行農民的土地所有制, 使廣大人民獲得最基本的生產資料;通過社會主義改造, 確立土地的社會主義公有制, 奠定社會主義現代化建設的基礎;順應改革開放的時代潮流, 確立家庭聯產承包責任制, 實施城市國有土地有償使用制度, 極大地釋放城鄉土地生產力, 顯化土地價值和效能, 為中國社會主義事業發展提供強勁動力;貫徹新時代中國特色社會主義思想, 建立生態文明制度, 健全國土空間開發利用機制體制, 促進人與自然和諧共生。新中國成立70年來, 黨和國家都極為重視土地問題, 重視保護人民土地權利, 不斷髮展和豐富土地資源保護及土地改革理論, 為土地改革提供正確的指導思想。實踐表明, 只有堅持黨的基本路線和方針, 堅持馬克思主義的指導地位, 堅持社會主義基本原則不動搖, 緊密結合時代特徵和實踐要求, 建立符合中國特色社會主義的土地資源治理體系, 才能始終確保城鄉國土事業沿著正確的方向發展。因此, 堅持中國共產黨的領導, 始終貫徹落實正確的土地制度建設指導思想, 是70年土地制度演進的最基本經驗。
(二) 必須立足於社會主義初級階段的基本國情
中國處於並且仍將長期處於社會主義初級階段, 是我國最基本的國情。這一時期的主要特徵是, 生產力水平落後, 商品經濟不發達, 農業人口比重大, 人民生活水平還比較低, 區域發展極不平衡等等。這決定了城鄉土地制度必須立足我國長期處於社會主義初級階段這個實際, 才能取得成功。新中國70年的實踐表明, 正視社會主義初級階段農村生產落後的現實, 賦予農民土地承包經營權, 極大地激發農民生產積極性, 提高農業生產效率;正視土地的商品屬性, 穩妥推進土地配置的市場化改革, 充分發揮市場在土地資源配置的積極作用, 為土地資源公平配置和價值實現創造了條件;正視人多地少、資源稀缺的現實, 堅持節約資源和保護耕地的基本國策, 推進土地節約集約利用制度和生態文明建設, 保護社會發展的資源基礎。歷史經驗也表明, 不正視社會主義初級階段這一基本國情, 違背社會主義商品經濟規律, 不切實際地颳起“共產風”, 大搞“一大二公”, 侵害農民土地權利, 嚴重破壞農村經濟發展, 帶來了災難性後果;部分地區否定土地對廣大農民群眾的保障功能, 不切實際地強迫農民上樓、進城, 危害社會穩定, 必須引以為戒。因此, 尊重中國實際, 立足中國社會主義初級階段的基本國情, 是新中國70年城鄉土地制度演進的又一寶貴經驗。
(三) 必須尊重人民群眾的主體地位和根本利益
“人民是歷史的創造者, 是我們的力量源泉”, “沒有人民支持和參與, 任何改革都不過是空中樓閣, 都不可能取得成功”。新中國70年城鄉土地制度演進中的每一次突破與成功, 都與人民群眾的支持和參與分不開的。新中國建立初期, 土地改革呼應農民對土地的迫切需求, 將土地無償分給農民, 使農民成為土地的主人, 獲得人民支持;改革開放初期, 實行家庭聯產承包責任制, 分田到戶, 農民享有剩餘索取權並通過自主經營, 極大地改善了農村生產和生活狀況, 獲得人民支持;20世紀90年代以來, 兩次延長土地承包期穩定農村土地承包關係, 實行宅基地和農地“三權”分置, 確實保護農民土地財產權利主體地位, 增加農民收入;新時代保護自然資源, 建設生態文明, 改善城鄉人居環境等等, 無一不是通過土地制度改革, 改善民生福祉, 得到人民擁護的體現。
相反, 土地制度改革不顧人民群眾利益, 侵害土地權利, 降低人民生活水平, 人民群眾就會反對, 制度就難以存續。例如, “一大二公”使農民失去土地這一最重要的生產資料, 過度徵收土地產生大量失地農民, 強迫農民流轉土地和退出宅基地使其失去生活保障和安身立命之所, 單純以土地出讓“價高者得”確定國有建設用地使用權人導致房價畸高等等, 因損害民生福祉而廣受詬病。歷史無數次告訴我們, 城鄉土地制度必須尊重最廣大人民的根本利益, 始終以增進人民生活福祉為根本目的, 吸引廣大人民群眾廣泛參與, 讓全體人民共享更多土地發展成果, 為人民創造更美好生活, 才能確保土地制度改革成功。堅持以人為本, 尊重人民主體地位, 發揮群眾首創精神, 這些改革開放成功實踐的經驗, 也完全適用於城鄉土地制度實踐探索。
(四) 必須以市場配置土地資源並更好地發揮政府的作用
回顧新中國70年城鄉土地配置發展歷程, 土地制度的每一次突破和成功, 都離不開土地市場或者政府機制的重要作用。自改革開放以來, 城市土地相繼由無償供應向有償使用的轉變, 土地出讓由協議方式向“招拍掛”方式的轉變, 工業用地出讓也必須實行“招拍掛”等等, 都是市場配置資源的重要體現。與計劃體制下的土地無償使用制度相比, 通過市場配置城市土地, 極大地顯化土地價值, 提高土地利用效率, 實現國有土地資產的保值增值[17]。同時, 農戶土地承包經營權流轉, 農村集體經營性建設用地流轉, 宅基地和承包地“三權”分置的實施等等, 意味著農村土地市場配置的興起。相應地, 土地用途管制制度、土地督察制度、國土空間規劃與空間用途管制制度等的推行與改進, 充分體現了通過政府管制避免土地資源無序配置的優勢, 為城鄉土地資源的合理利用提供有力的制度保障。過去幾十年的經驗也表明, 單純依靠市場機制或者政府機制, 難以實現城鄉土地資源的優化配置。歷史經驗表明, 土地的市場出讓供應並不能保障民生用地供給, 土地的無償劃撥供應無法實現土地的價值, 城鄉土地制度中市場或者政府的任何偏頗都可能帶來土地利用的不利後果。因此, 正如黨的十八屆三中全會所指出的那樣, “使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”, 無疑也是城鄉土地制度演進必須長期堅持的重要實踐經驗。
(五) 必須堅持走中國特色的土地制度法治化道路
新中國成立70年城鄉土地制度的演進, 是土地法治不斷完善的過程。自1950年《土地改革法》施行, 到1982年《憲法》規定土地公有制的權利結構, 再到1986年頒佈第一部《土地管理法》, 以及此後城鄉土地管理法律的全面制定, 形成了中國特色的土地管理法律體系, 法治化在城鄉土地制度演進中發揮了重要作用。實踐證明, 將人民群眾實踐創造的成功經驗以法律的形式固定下來, 是推動土地制度改革創新的重要途徑。改革開放之初家庭聯產承包責任制的建立, 土地承包經營權和宅基地使用權流轉的推行, 無疑遵循了農民創新、地方試點、法律確認的法治完善路徑。與此相反, 不尊重法治, 突破法律規定進行所謂土地制度改革試點, 打政策的“擦邊球”, 就極其容易導致土地管理的混亂。近些年來, 打著農地規模經營的旗號強迫農民流轉承包地, 打著新農村建設旗號強迫農民退出宅基地等等改革試點, 因有違法治原則, 也就沒有被相關立法所採納。
儘管歷史經驗表明, 自下而上的改革路徑在我國法治建設中發揮重要作用, 但隨著法治的完善, 無法律依據的土地制度改革試點不符合法治原則, 法律授權才是必由之路。近年來農村土地制度改革三項試點的法律授權, 無疑很好地反映了這一時代要求。因此, 立足中國國情, 貫徹中國法治理念, 依據法定程序和授權, 將改革實踐的成功經驗上升為法律, 是中國特色土地制度法治化道路的重要特徵, 也是70年來城鄉土地制度創新的重要經驗。
四、新時代城鄉土地制度改革的建議
隨著中國特色社會主義進入新時代, 社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾, 土地資源本底約束越來越明顯。特別是當前城鄉二元的土地制度安排, 難以解決城鄉發展不平衡不充分的問題, 難以為人民日益增長的美好生活需要提供有效資源保障。基於新中國70年來城鄉土地制度的演進邏輯和經驗, 以及城鄉融合和鄉村振興等國家戰略, 未來必然要全面貫徹新時代中國特色社會主義思想, 堅持保障和改善民生, 堅持人與自然和諧共生, 建設以滿足人民對美好生活的嚮往為核心目標的城鄉土地制度。結合中國現階段基本國情和城鄉土地制度現狀, 提出土地制度未來改革的相關建議。
(一) 完善土地產權制度, 賦予城鄉居民更多土地財產權利
我國實行土地的社會主義公有制, 土地公有制性質不改變是土地產權制度改革的基本前提。當前, 以用益物權為核心的土地財產權利制度已經建立, 但集體土地產權權能還不夠充分, 自然資源資產產權出現新情勢, 土地權利行使還缺乏保障。因此, 土地產權制度改革的關鍵在於豐富土地產權權能, 健全自然資源資產產權制度, 保障土地權利行使。
首先, 以用益物權為根據, 補充宅基地使用權的收益權能, 創設處分權能[18], 充實集體經營性建設用地使用權權能, 為促進宅基地和集體經營性建設用地使用權流轉提供產權依據和保障;其次, 根據中央統一部署, 按照歸屬清晰、權責明確、監管有效的要求, 明晰自然資源資產產權的所有者和管理者, 界定自然資源管理部門作為自然資源所有權主體和資源管理權主體行使權利的各自邊界, 為全民共享自然資源權利創造條件;再次, 完善城市國有建設用地使用權續期制度, 制定“三權”分置下土地經營權、宅基地資格權和使用權行使的具體規則, 探索土地公有制下國家和集體土地所有權的具體實現形式, 切實保障城鄉居民對土地財產權利的充分行使。除行使用益物權創造物質財富之外, 有必要在法律上明確以土地利用所產生的生態系統服務為對象的新型財產權利或者環境權, 這是為實現黨的十九大報告提出的“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”的重要保障。
(二) 落實國土空間用途管制制度, 優化國土開發保護格局
國土資源具有自然屬性和公共資源屬性, 其開發利用不可能毫無約束。國土空間用途管制作為土地用途管制的全面轉型, 首要任務是保護國土空間, 防止破壞行為, 實現“生產空間集約高效, 生活空間宜居適度, 生態空間山清水秀”的目標。目前, 全域範圍的國土空間用途管制已在我國確立, 但切實加以落實這一制度還有很多工作要做。因此, 國土空間用途管制除了此前已經實施的嚴格保護耕地, 嚴格限制非農建設佔用農地之外, 應針對國土空間生態功能進行特別保護, 建立以國土開發強度控制為核心的國土空間用途管制體系。
為此, 提出如下建議:一是適時出臺《國土空間用途管制法》, 進一步明確國土空間用途管制的法律地位和法權依據, 強化國土空間管制的剛性約束地位;二是科學編制國土空間規劃, 優化國土空間結構, 這一規劃作為城鄉規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃等的“多規合一”產物, 現有法律法規已不能適應新時期的規劃編制要求, 應出臺《國土空間規劃法》對國土空間規劃加以規範和制度化, 充分保障其作為國土空間用途管制依據的權威性;三是處理好國土空間用途管制中政府與市場、限制與自由、公平與效率、統一與分類等的關係[19], 建立政府與市場並舉、法律限制與合約自由統一、公平與效率並重、統一行使所有國土空間用途管制職責與因地制宜相結合的國土空間用途管制制度;四是運用懲罰和獎勵等多種手段, 建立管制與激勵相容的責任分配機制, 建立完善的國土空間用途管制治理體系, 提升國土空間治理能力, 盡最大能力保護有限的國土空間, 特別是保護生態空間。
(三) 健全土地市場交易制度, 促進城鄉土地要素自由流動
土地市場交易是新中國成立70年來城鄉土地資源配置的重大變革之一, 仍然是未來改革應當堅持的方向。當前, 我國已經建立了以市場配置為主要內容的城鄉土地制度, 但城鄉土地市場發展還存在很大的不平衡, 城鄉土地要素也沒有實現自由流動。因此, 健全土地市場交易制度, 一方面要規範現有城市和農村土地市場, 另一方面要建立城鄉統一的建設用地市場。
就城市土地市場而言, 重點是規範市場秩序, 按照土地用途類型, 建立公平與效率兼顧的土地市場, 避免純粹市場機制難以保障公益用地供應的缺陷。對於經營性用地, 必須以“價高者得”的方式配置;對於民生用地、國防用地等公益性用地, 應保留劃撥方式;對於兼具民生和競爭性的用地, 如普通住宅用地, 可在“招拍掛”基礎上進行綜合競爭。就農村土地市場而言, 重點是在“三權”分置基礎上, 將承包地經營權、宅基地使用權納入有形的土地市場, 建立規範的市場流轉機制, 使農民在自願、有償前提下處分土地權利, 實現承包地和宅基地的財產功能。
建立城鄉統一的建設用地市場, 關鍵是將農村集體經營性建設用地納入現有城市建設用地市場, 實現國有建設用地和農村集體經營性建設用地在交易主體、交易範圍、交易條件和交易方式等方面的完全一致, 真正做到“兩種權利、一個市場”。除了建設用地使用權市場交易之外, 集體建設用地指標交易也應納入統一市場。當前, 集體建設用地指標交易作為集體建設用地權利空間轉移和要素流動的重要方式, 將其納入有形市場統一管理, 促進指標交易的常態化、公開化和透明化[20], 有助於實現城鄉土地要素自由流動。
(四) 構建土地節約集約利用制度, 提升土地資源保障能力
我國土地資源稀缺的基本國情, 以及經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段, 決定了節約集約利用必然是當前和未來提升土地資源保障能力的唯一選擇。不過, 前文也指出, 過度提高土地利用效率也可能帶來生態功能上的負面效果, 土地節約集約利用需要根據土地資源特性進行分類規範。一方面, 應根據土地特性制定土地節約集約利用標準, 對於不具生態功能的建設項目用地, 制定嚴格建設項目用地控制標準, 提高建設用地利用強度, 嚴格控制用地規模增長;對於具有生態功能的土地, 應以保護性開發利用為主, 制定適度的開發強度指標, 儘可能減少生態用地被建設佔用;對於村莊用地, 可借鑑土地複合利用理念, 制定宅基地、公共服務用地、農業設施用地等的具體用地標準, 控制村莊用地規模。
另一方面, 應建立土地節約集約利用的獎懲機制, 懲處土地閒置浪費行為, 鼓勵節約集約利用行為。對於不按照合同約定開發利用土地, 長期閒置浪費土地的行為, 應視情況予以警告、罰款直至無償收回土地等懲罰;同時要建立土地節約集約利用考核體系, 對於完成土地節約集約利用目標的地區, 可在新增建設用地指標方面予以獎勵, 這一制度已經初步建立, 今後需要加以完善和有效落實;同時鼓勵城市低效存量用地的再開發利用。但對於農村地區“一戶多宅”、超標準佔用宅基地的情況, 形成原因複雜多樣, 不宜採取“一刀切”的強制退出或者有償使用的辦法, 應鼓勵農戶通過有償退出或者市場交易方式退出多佔宅基地, 以時間換取治理空間, 不應操之過急。
(五) 完善土地收益分配製度, 促進全民共享公共資源收益
民生是最大的政治。黨的十九大報告指出, 增進民生福祉是發展的根本目的。城鄉土地收益分配領域存在的不公平問題, 已經在一定程度上影響社會穩定。歷史經驗已經表明, 凡是有利於增進人民生活福祉的土地制度安排, 人民群眾就會擁護, 制度就具有強大的生命力。因此, 城鄉土地制度必須解決好土地收益分配問題, 核心是促進全民共享土地公共資源收益。
第一, 國有土地出讓收益分配應向農村地區和公共服務領域傾斜。國有土地屬於全民共有, 收益理應歸全民共享, 但按人數平均分配既不現實也不科學。因此, 國有土地出讓收益分配最終應以支農支出和城鄉公共服務支出為主, 維護最廣大城鄉居民的利益, 改變長期以來土地出讓收益被用於城市建設, 忽視農村的局面。
第二, 歸屬於集體經濟組織的土地收益分配也應向農村公共服務領域傾斜。具體而言, 集體土地收益應用於農村社會保障、農村公共服務設施建設、農地開發、發展集體經濟以及其他公共領域, 確保集體經濟組織成員共享土地收益。
第三, 提取土地公共資源收益建立生態保護補償基金, 為全社會生產更多優質生態產品提供經濟激勵。豐富的優質生態產品有助於滿足人民日益增長的優美生態環境需要, 生態產品的公共物品屬性也決定了其能夠最大程度地滿足全民共享的要求。因此, 提取土地收益建立生態保護補償基金, 是一項具有長遠意義的做法。
(六) 完善土地法治建設, 有序推進城鄉土地管理制度改革
儘管法治國土已成為自然資源管理領域的核心理念, 但中國土地法治化建設起步較晚, 土地問題非常複雜, 未來還有很多工作要做。法治原則既是過去70年土地制度建設的重要經驗, 也是未來城鄉土地制度改革必須遵循的首要原則。今後一段時間內, 完善土地法治建設, 一是要依法進行土地制度改革試點, 二要尊重人民意願。
將土地制度改革試點的成功經驗上升為法律, 是我國土地立法的重要形式。隨著我國社會主義法治國家建設的推進, 擅自進行或者以規避法律規制為目的的土地制度改革已不符合法治要求。因此, 未來城鄉土地制度改革試點, 應按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的原則, 選擇有條件的地區進行, 在積累成功經驗基礎上, 通過法定程序制定城鄉土地管理法律, 這是中國特色城鄉土地制度的重要實現路徑。
尊重人民意願是社會主義法治建設的必然要求。在實質性要件上, 尊重人民意願需要在城鄉土地制度中體現人民意志, 滿足人民對美好生活的需求, 解決人民迫切需求, 體現社會主義制度的優勢;在程序性要件上, 城鄉土地制度改革應引導公眾廣泛參與, 廣泛徵求公眾意見, 凝聚改革共識, 只有符合人民利益、受廣大人民支持的制度安排, 才能上升為法律, 必須避免在條件尚不成熟、人民群眾利益得不到維護的情形下出臺土地管理法律法規。
總之, 未來城鄉土地制度改革, 既要吸納過去70年土地制度演進的成功經驗, 又要立足未來中國國情, 與時俱進, 推動城鄉土地制度發展和完善, 為滿足新時期人們日益增長的美好生活需要提供可靠的土地資源保障。
作者簡介： 陳利根, 男, 南京農業大學公共管理學院、中國土地問題研究中心二級教授, 博士生導師; 龍開勝, 男, 南京農業大學公共管理學院、中國土地問題研究中心教授, 博士生導師。;
基金： 研究闡釋黨的十九大精神國家社會科學基金專項課題“完善農村承包地‘三權'分置研究” (18VSJ060); 江蘇省重點智庫金善寶農業現代化發展研究院課題“穩慎推進農村宅基地制度改革研究”; 江蘇高校哲學社會科學重點項目“江蘇省農村宅基地管理制度改革實踐及其優化研究” (2017ZDIXM097);
來源：南京農業大學學報(社會科學版)2019年04期