歐盟是世界上最大的發達國家聯合體，中歐關係是中國外交的重點和優先方向。金融危機後歐盟受困於內外多重危機，中歐關係也面臨許多新情況新變化。客觀分析當前歐盟基本形勢、內外政策調整、未來發展態勢，把握中歐關係所具有的獨特歷史進路和時代特徵，對於推動中歐關係穩步發展乃至全球經濟繁榮、和平進步都具有重要意義。
比利時布魯塞爾的歐盟委員會總部所在地——貝雷蒙大樓。（新華社記者 鄭煥鬆 攝）
習近平總書記在今年3月首訪歐洲時指出：“歐洲是多極化世界的重要一極，也是中國最重要的合作伙伴之一。” 足見在新時代中國外交格局中，歐洲地位之重。
2008年全球金融危機爆發後，在歐債危機、英國脫歐、難民危機、歐美關係生變等內外危機影響下，歐盟發展陷入低潮期。為了更好地凝聚歐洲力量，歐盟圍繞機制改革與能力建設，進行了一系列內外政策調整。儘管目前歐盟仍然面臨許多危機和困難，但不能掩蓋歐盟在探索地區經濟一體化過程中所取得的成就與產生的示範作用。
中國始終視歐盟為重要戰略合作伙伴，將中歐關係始終放在對外關係的重要和優先方向，而歐盟也將發展歐中關係作為其佈局調整內外政策、提升自身國際影響力的重點方向與合理途徑。良好的中歐關係將會為充滿不確定性的世界注入更多的穩定性與建設性。
內外危機影響下的歐盟
早在西羅馬帝國時期，歐洲一體化的思想便開始萌發，但“相較於世界其他地區，歐洲秩序的最大特徵就是多元化”。 特別是經歷了兩次世界大戰的傷痛之後，歐洲曾經固守的權力均勢思想才逐漸被生死與共的共同體精神所取代，歐洲一體化迎來了新的歷史契機。
經過半個多世紀的探索與發展，截至目前，歐盟已擁有28個成員國，成為歐洲地區占主導地位的經濟和政治力量，併成為世界範圍內一體化程度最深、發展最為順利的地區經濟一體化的典範。
近十幾年來，尤其是2009年希臘、意大利等國的債務危機似乎宣告著歐盟發展高峰期的結束，進入21世紀第二個10年，歐盟似乎正處於一個“各種矛盾危機集中爆發並將長期持續的困難時期”。
這是2018年3月28日在英國倫敦英國議會大樓前拍攝的英國國旗和歐盟旗幟。 新華社/法新
歐債危機、英國脫歐相繼重創歐盟經濟。進入21世紀前，歐盟經濟發展過程中的低增長、高失業的“歐洲僵硬症”便已經存在。雖然歐盟積極探索歐元區、歐盟單一市場等建設，使2001—2007年歐盟經濟的平均增速保持在2%以上，但相繼發生的國際金融危機與債務危機，歐盟在成為全球受打擊最嚴重的經濟體的同時，財政、貨幣政策二元結構這一歐洲經濟一體化過程中的突出制度性缺陷集中暴露。
相比之下，美國在2011年經濟總量便已經恢復到經濟危機前的水平，而歐盟在2009年、2011年又經歷了兩次嚴重的經濟衰退，2017年歐盟經濟才出現復甦勢頭，但2018年歐盟18.77萬億美元的經濟總量，仍略低於危機前19.02萬億美元的水平。
同時，歐盟在失業率、勞動生產率和研發創新投入等主要經濟指標均遠遠落後於美、日等發達經濟體，地區經濟發展疲態盡顯。加之，英國“脫歐”大有演變為英國“拖歐”之勢，成為歐盟發展過程中的重大危機性事件。據測算，英國本身作為全球第五大經濟體，其脫歐將給歐盟經濟增長率帶來0.28%的降幅，且歐盟在經濟規模上的顯著萎縮態勢也在所難免，將很難重回世界第一大經濟體地位。
民粹主義興起凸顯歐盟治理困境。在全球化、一體化的發展過程中，歐盟國家內部低收入階層對精英階層、城市主體居民對少數外來族裔的不滿、怨恨情緒早有累積。近年來，在金融、債務危機的持續衝擊下，歐盟經濟增長放緩、失業率居高不下，加之2015年來自西亞北非的難民潮逐漸以難民危機的形成呈現出來，歐盟共同避難政策未能發揮效用，德國一度奉行的積極難民政策也導致歐盟成員國間圍繞地區治理問題齟齬不斷。
在這種背景之下，法國“國民陣線”、德國“另類選擇黨”、奧地利“自由黨”、荷蘭“自由黨”等，排斥外來移民與多元文化，批判歐元體制、質疑歐洲一體化的極右翼性質政黨在歐洲範圍內興起，並在本國大選中取得“顯著的成功”，民粹主義思潮被賦予了真實的政策影響力。
正如美國布魯金斯學會高級研究員高爾斯頓所說，民粹主義崛起是21世紀歐洲最重要的政治現象。事實的確如此，受制於民粹主義興起，疑歐政治力量迅速發展，如何在差異性與一體化間求平衡，如何走出“不可治理性”困境，對歐洲將是一個持續的考驗。
輸入型危機的負面影響不容小覷。歐美關係即跨大西洋夥伴關係曾被認為是當今世界最持久最緊密的同盟關係。隨著特朗普就任美國總統，奉行“美國優先”原則，在經貿領域，指責歐盟國家進行不公平貿易，對歐盟鋼鋁等產品加徵鉅額關稅；在安全防務領域，質疑北約的價值，要求歐洲盟友分擔更多的責任；在全球與地區熱點問題領域，先後宣佈退出《巴黎協定》《伊核協議》，使歐盟多年來在全球氣候治理、核不擴散領域的努力化為泡影。這不僅動搖了歐美互信的根基，也極大地影響了歐盟對於其所面對的國際環境的基本判斷。
與此同時，2014年烏克蘭危機爆發，歐盟與美國對俄羅斯實施全面制裁，歐俄關係降至冷戰後最低點；2015年敘利亞內戰加劇、“伊斯蘭國”極端組織興起，歐洲出現了第二次世界大戰以來最大規模的難民潮，這也間接導致巴黎、布魯塞爾等地接連發生恐怖襲擊。歐盟困局呈現出長期化、複雜化的趨勢。
比利時布魯塞爾的歐洲議會大廈
歐盟應對危機的系列政策調整
歐洲地區一體化理論中有一種獨特的“危機推動說”。雖然目前歐盟發展面臨內外多重危機的影響與衝擊，但歐洲在探索與實踐地區經濟一體化過程中所取得的成就與產生的示範作用依然很大，而且近年來歐盟也在積極對內外政策進行調整，旨在通過危機倒逼效應，反思多重危機根源，進而鞏固歐盟成員國間的基本團結，推進歐盟機制改革與對外關係向前發展。
對內啟動“多速歐洲”計劃，凝聚成員國共識，推進歐盟功能性建設。2017年3月，歐盟各國首腦簽署《羅馬宣言》強調，“歐盟各成員國相互團結的同時，在必要時要如同過去一樣，以不同速度與強度朝著同一方向前進”。這標誌著探索歐盟機制吸引力與成員國“意願聯盟”的“多速歐洲”計劃將成為歐盟未來發展的主要趨勢。由於“多速歐洲”計劃，無論是在理念設計還是實踐操作過程中，都留給成員國在不同領域接受不同程度的一體化機制的權力，歐盟全面一體化的步伐將不可避免地放緩。
但具體到安全防務等功能性領域，“多速歐洲”計劃的積極意義卻在逐漸顯現。2017年12月，歐盟激活《里斯本條約》提出的“軍事能力達到較高標準，在共同安全與防務政策機制下作出更具約束力承諾”的“永久結構性合作”關係建設。受“多速歐洲”計劃影響，目前歐盟防務一體化進程中，不再尋求通過強制手段推進區域防務安全合作，而是強調由德法等歐盟領導國在防務一體化方面制定相應計劃、政策，吸引其他成員國參與。
這一變化收效良好，歐盟永久結構性合作框架已吸引除英國、丹麥、馬耳他三國外的其他25個成員國。2017年北約年度報告顯示，2017年歐洲防務支出增加5%。歐盟正朝著“將命運掌握在自己手中”的方向前進。
對外積極調整外交政策佈局。一方面，力圖“以鬥爭求合作”，維護歐美、歐俄關係的穩定與回暖。鑑於特朗普政府“美國優先”的政策轉向，以及歐美間在經貿、安全、外交等領域的摩擦增多，歐盟對特朗普政府的一系列有違歐美關係傳統的政策立場頗為不滿，雙方在涉及經貿、伊核、氣候變化等議題上的分歧增多、博弈增強。
但歐盟政策界、學界依然普遍認同跨大西洋聯盟仍將作為歐盟發展對外關係的基礎，突出表現是近兩年歐美安全紐帶似有不斷增強的態勢。歐盟在加強防務合作建設，更多分擔美國防務支出上已取得基本共識。德國《2016年安全政策與聯邦國防軍未來白皮書》提出“歐洲承擔共同防務中的比例越大，跨大西洋安全夥伴關係就會越緊密越有成效”。2018年、2019年美國《國防授權法案》中對“歐洲安全保證倡議”的資金支持進一步增加，歐盟方面也承諾擴大在伊拉克等中東地區的反恐訓練任務。
對俄關係方面，基於歷史、地緣政治等原因，歐盟成員國中主張對俄友好的國家佔少數，特別是受2014年烏克蘭危機影響，歐盟對俄羅斯的經濟制裁尚未解除。儘管如此，2018年以來，冰凍已久的歐俄關係出現回暖，高層互訪增多。歐俄關係改善，很大程度上是由於歐俄在維護伊核協議、敘利亞問題上基本持相同相近立場，以及雙方在經貿、能源方面所擁有的互補性合作需求。更重要的是歐盟通過緩和與俄羅斯關係，進而平衡美國重啟對伊朗經濟制裁所帶來的安全壓力。
另一方面，進一步加大對非洲、拉美等地區的關注與投入力度，重塑歐盟在全球治理領域的領導地位。近年來，受困於內外多重危機，無論是在地區經濟一體化還是全球治理領域，“歐洲模式”的示範作用都有所下降。但歐盟在內顧的同時，對非洲、拉美等地區的政治、外交關注與投入並未減少，而且在不斷提高歐盟國際影響力與全球治理領域領導力的目標指引下，積極提升非洲、拉美在歐盟整體外交格局中的地位。隨著2007年《非洲—歐盟聯合戰略》出臺，以及2013年第一屆歐盟—拉共體首腦會議召開，歐非、歐拉關係已愈發超越雙邊的範疇，更加聚焦以能源、氣候變化治理、移民與科學技術等更廣泛的全球性問題。
需要指出的是，自歐盟系列危機發生以來，中國始終堅持經濟全球化與歐洲一體化政策立場，並不斷加強同歐盟及其成員國在雙邊多邊經濟復甦發展與全球治理層面的合作。2019年3月，歐盟發表《歐中關係戰略展望》強調，“中國是與歐盟有著緊密一致目標的合作伙伴”。但歐盟對中國日益增長的政治影響力，不斷增加的對歐投資可能帶來的金融、安全風險也表現出一定擔憂。這也反映出歐盟處理歐中關係的複雜心態。
發展中歐戰略合作伙伴關係的意義
習近平總書記明確指出，中歐是維護世界和平的兩大力量，是促進共同發展的兩大市場，是推動人類進步的兩大文明。當今世界，這兩大力量、兩大市場與兩大文明，一個面臨著國際社會的擔憂與遏制加劇，國家改革發展的外部環境壓力增大；一個尚未完全走出內外危機困境，如何維護成員國團結、推進一體化機制改革、拓展對外關係還是需要持續破解的難題。特別是在國際大發展大變革大調整的背景下，處理好中歐關係顯得格外重要。
中歐經貿合作正為世界經濟發展注入新動力。中國與歐盟分處歐亞大陸兩端，一頭連接活躍的東亞經濟圈，一頭是世界範圍內最大的發達國家經濟聯合體。中歐經濟合作一直被認為是互補性合作的典範，長期作為中歐關係發展的重要基礎與紐帶。
當前，在國際形勢不穩定不確定風險增多，世界經濟受困於保護主義、單邊主義，中歐雙方在開展中歐投資協定談判、推進發展戰略對接，不斷補齊中歐經貿合作短板的同時，也在致力於創設創新制度平臺、合作模式，努力將中歐打造成為推動世界經濟增長的雙引擎。
2016年1月，中國正式加入歐洲復興開放銀行，同年亞洲基礎設施投資銀行成立，以英國、法國為代表的歐盟國家積極響應，併成為亞投行的創始成員國。與此同時，歐盟及其各成員國高度重視中國的“一帶一路”倡議，中歐間已就“一帶一路”建設與歐洲發展規劃對接達成重要共識，意大利等歐盟成員國相繼同中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄，加強同中國在“一帶一路”框架下的互聯互通合作。
可以說，中歐相互加入由對方發起成立的多邊金融開發機構，並積極探索以“一帶一路”為代表的中歐經貿合作模式創新，使中歐通過制度化的方式實現收益與風險的共擔共享，有力提升了全球範圍內基礎設施等領域的投融資水平，促成了中歐雙方在區域與全球發展領域的基本共識與有效合作。
全球治理領域合作正成為中歐關係新的增長點。自2008年國際金融危機以來，全球治理體系出現了一系列變化：一方面以打擊恐怖主義、應對氣候變化、防範跨國犯罪等為代表的全球治理議題複雜性凸顯，治理難度不斷增大；另一方面，受“美國優先”理念的影響，美國政府為全球治理提供公共產品的能力和意願都出現不同程度的降低，“全球治理真空”不斷出現。
面對變局中的全球治理，習近平總書記明確指出，中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。歐盟長期致力於支持以聯合國為核心的有效多邊主義，2016年相繼發佈《歐盟全球戰略》《歐盟對華新戰略的要素》，將歐盟定位為“全球治理行為體網絡中的議程設定者、聯繫者、協調者和促進者”，同時提出應將全球治理作為中歐合作的重要內容。
目前，“全球治理合作已成為中歐關係新的增長點”，中歐雙方積極協調立場，主張使用多邊主義機制方法，主張合作對話而不是衝突對抗，來解決全球治理領域存在的諸多問題。中歐在全球治理領域存在的廣泛共識，也成為雙方在國際維和行動、打擊恐怖主義、全球氣候治理等領域展開務實合作並取得實質性成果的重要基礎。近年來，中國與歐盟之間開展了一系列應對氣候變化的合作，建立部長對話和高官磋商等機制，進行應對氣候變化技術、項目合作等，取得不少實質性成效。特別是今年習近平總書記對歐洲的訪問，中歐關係再添新風景，再增新動力，邁向新時代。
作者：醜則靜，國際關係學院國際政治系教員
本文發表於《前線》雜誌2019年第5期，原標題“我們應當怎樣看歐盟”
責編：樑齊勇
排版：鄺巖
監製：李愛玲
圖片來源於新華社