寫在前面：

溫馨提示：軌交基礎知識薄弱的請全文通讀，資深人士直接跳讀第四部分！

“長達十年！我國城際鐵路建設與運營探索之路”

隨著新型城鎮化的不斷推進，城際鐵路日益顯示出其發展優勢——

● 加速城市圈的形成，促進區域經濟社會快速發展；

● 改善城市圈關聯度，引導城市空間佈局合理化；

● 推動產業調整和集群發展，強化中心城市輻射帶動作用；

● 減少汙染物排放量，優化區域交通運輸結構；

● 充分利用既有設施設備，實現與國鐵、城市軌道交通資源共享。

本文圍繞城際鐵路的前世今生，全面覆盤“我國城際鐵路建設與運營10年探索之路”。

一、國內外典型都市圈軌道交通發展概況

1、東京都市圈軌道系統以服務功能層次為基礎，以設站間距和旅行速度為主要指標，將軌道系統劃分為新幹線、城際列車／快速列車、普速列車、地鐵列車、有軌電車／自動導軌列車(AGT)5個功能層次(見表1、圖1)。

2、倫敦軌道交通線網佈局(見圖2)為不同交通圈設計不同站點密度和站間距：

中心城區線網總長788 km，平均站間距2.5 km。

中心城以外，50 km交通圈線網總長923 km，平均站間距3.5 km；

50～100 km交通圈線網總長1360km，平均站間距7.5 km。

3、巴黎都市圈軌道交通包括兩部分：

RER快鐵在巴黎市區半徑40～50km的範圍內，以承擔通勤交通為主；

巴黎大區區域鐵路(Transilien)服務半徑80 km左右，平均站間距4．1 km。

巴黎都市圈軌道交通功能層次劃分見圖3。

綜上可見，典型都市圈軌道交通功能層次劃分如下：

中心城區內部主要構建以地鐵、輕軌為主的快速交通系統。由於人口密度高，因而軌道交通設置的站點多、密度高、站間距短。

郊區多修建快速、覆薷而廣的市郊鐵路及大站通勤鐵路，以減輕中心城區的道路交通壓力，保障大都市的運轉效率。相對中心城區來說，其軌道交通設置呈現站點密度低、站間距大的佈局特點。

城市間通勤則以城際軌道交通線和高速鐵路為骨幹，滿足城市間的旅客交流需求。其軌道交通設置呈運行密度高、站點少、站間距長等特點。

根據服務對象和功能定位不同，區域軌道交通網可劃分為高速鐵路、城際鐵路、市域鐵路三種層次構建網絡，普速鐵路也可作為區域軌道交通的必要補充（見圖4、表2）。

根據上述三類線路的層次劃分可以看出，決定一條線路功能的主要因素是其服務對象，服務對象的不同決定著其站點分佈密度和站間距的不同，由此決定其速度目標值的設定。

鑑於此，研究認為：人口稠密地區，可在同一通道內佈局不同功能的多條線路，形成不同速度、不同設站、不同服務等級的區域軌道客運系統；（珠三角地區軌道交通網的架構屬於此類）。

人口相對較少地區，可在同一線路上運行不同功能的列車，線路建設應同時兼顧高密度站點設置和高等級速度目標值，線路功能劃分由其重點服務對象決定。（湖北4條城際鐵路或將採取的運行模式，詳見下文湖北城際鐵路案例部分）

二、我國適合發展城際鐵路的23個城市群和2個地區指標分析

我國適合發展城際鐵路的23個城市群和2個地區：京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、山東半島城市群、遼中南半島城市群、中原城市群、海峽西岸城市群、長株潭城市群、武漢城市群、成渝城市群、環鄱陽湖城市群、哈長城市群、江淮城市群、關中城市群、天山北坡城市群、北部灣城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群、呼包鄂榆城市群、酒嘉玉城市群、蘭西城市群、黔中城市群和滇中城市群，以及廣東西部沿海地區、豫皖魯交匯地區。

三、我國城際鐵路投融資變遷

計劃經濟時代，我國政府在鐵路建設投融資方面一直採取以中央政府為單一投資主體的投融資模式。這種投融資模式在一定程度上既嚴重增加中央政府的財政負擔也造成了我國鐵路建設長期（投資建設速度跟不上）不能滿足國內經濟發展需求的後果。

1978年改革開放以後，尤其是上世紀90年代初，我國確立中國特色社會主義市場經濟體制以後，國家逐漸允許地方政府、國營企業、私營企業和外商等投資主體進軍鐵路建設投融資領域，同時投融資方式也發展拓寬為引進外資、銀行貸款、發行股票等多元化方式。

截至2011年，我國建成、在建的城際鐵路投融資模式主要為“部省合資”模式，即原鐵道部、地方政府以及有關企業投資建設合資鐵路。

國家規定鐵路項目資本金比例不低於25%（2009年金融危機以前為不低於35%），但對早期已經建成的合資鐵路進行分析，資本金比例都在50%左右。

在股比方面，原鐵道部處於絕對控股地位，地方政府出資比例比較低，一般以徵地拆遷的費用作為投資入股。如：

滬寧城際，原鐵道部出資42.5%，江蘇省42.5%，上海市15%；

昌九城際，原鐵道部出資佔60%，江西省佔40%；

寧安城際，原鐵道部出資佔50%，蘇皖兩省共佔50%

青榮城際，原鐵道部出資佔70%。

部分線路如京津城際將中海油等社會企業資金引入，但是所佔股比較小，沒有對投融資模式形成突破。

從2011年開始，國家發改委要求原鐵道部集中力量完成幹線路網建設任務，除在建城際鐵路項目外，原則上不再對新開建城際鐵路進行投資。

2011年至今，城際鐵路運營主導權問題還在探索中，也在力求將建設的主導權完全交給地方政府。

四、長達十年的我國城際鐵路建設與運營探索之路

1

投資主體從部省合作到地方主導，

建設管理權仍以鐵路部門為主

廣東省案例

2009年9月，國家發改委批覆《珠三角洲地區城際鐵路軌道交通網規劃（2009年修訂）》，規劃期內（2009-2020年）珠三角將建設15條城際線，合計里程1478公里，近期（2015年前）開工建設10條城際線，總里程950公里。截至目前，多數線路仍在建設中，預計2025年全部建成通車。

珠三角城際軌道交通各線路中，除廣州至佛山城際（廣佛地鐵）由廣州市和佛山市共同出資建設，廣珠城際按部省合作幹線鐵路建設外，其餘各線由部省組建廣東珠三角城際軌道交通有限責任公司負責建設和管理。（以下簡稱珠三角城際公司）。

2010年8月，部省商定共同出資建設珠三角城際軌道交通，原鐵道部與廣東省各承擔珠三角城際鐵路項目資本金的50%，且鐵道部主導工程建設，廣東省負責徵地拆遷工作，並通過珠三角城際公司來負責整個城際網絡的建設、經營和管理工作。

2011年全國鐵路建設形式發生較大變化，國家發改委提出城際軌道交通以地方為主投資建設。

隨著城際鐵路投資主體發生變化，城際鐵路的建設、運營管理模式也發生變化——2011年8月，部省對珠三角城際軌道交通合作機制進行了調整。

穗莞線、莞惠線、佛肇線資本金出資模式維持不變——即項目資本金佔總投資的50%，部省雙方各出資50%。PS：建成至今，莞惠線、佛肇線一直託管給廣鐵運營。這也是在早期省部合作模式下形成的我國城際鐵路最常見的運營管理模式。

新建項目資本金主要由省方負責出資，並且可根據實際情況適當調整資本金比例，以降低資本金出資壓力。

項目貸款擔保責任繼續由合資公司承擔。

合資公司股比結構，根據部省雙方實際出資情況實行動態調整，但工程的施工建設仍以鐵路部門為主管理、指導和監督。

值得指出的是，珠海市區-珠海機場城際鐵路，一期全長17公里，總投資約60億，項目資本金佔總投資的50%，由廣東省出資，採用BT方式建設，這是城際鐵路融資新模式的一次有益探索。同時也將在2019年11月20日開通之後由廣州地鐵代管運營，堪稱歷史性突破。

2

運營模式決定線路競爭能力強弱，

也決定城際鐵路是否能加速成網

當前，我國所有建成的城際鐵路都委託給國鐵運營。國鐵運營模式和地鐵運營模式相比，主要問題如下：

安檢：國鐵和地鐵都要安檢，影響不大。

票價、發車密度：影響很大，城際出行方面要和高鐵競爭，票價超過高鐵，將損失一大部分客流；市域範圍要和地鐵快線競爭，定價過高，加上非公交化運營，在性價比和時效性方面，將被地鐵吊打；此外還面臨著來自其它形式的客運交通方式的劇烈競爭，定位沒做好，不具備性價比和時效性，城際鐵路很容易淪為出行方式中的“雞肋”方案。

此外，指定坐席、開車前X分鐘停止檢票、需提前候車、換乘不便利等因素都影響著城際鐵路在整個交通體系中的競爭力。

當然無論是國鐵運營的城際鐵路，還是未來由城軌公司運營的城際鐵路，重要的是思維的轉變，敢於革新和嘗試。畢竟我國經過10年的探索，才慢慢開始有城際鐵路網成型，比如珠三角城際鐵路即將成網，再比如甬臺溫城際鐵路（含市域鐵路網）將在未來5年初具雛形。

10年是什麼概念呢？

10年足夠讓中國高鐵從起步到騰飛，10年也足夠讓全國大部分省會城市乃至部分地級市都擁有自己的地鐵網絡，但10年只是城際鐵路的一個起點，不妨多點耐心。

與此同時，我們也應該看到如果不對國鐵運營模式做出突破和革新，將影響著城際鐵路的加速成網。

從地方投資的角度來說，城際軌道交通的成本回收期大概是40年，新建線路投資以百億計算，一旦運營效果達不到預期，甚至遠低於預期，地方建設新線的信心將不足，同時面對較大的輿論壓力。

和城市軌道交通建設投資一樣，城際鐵路也帶來地方負債的增加，讓地方財政承壓——鐵路項目資本金負債投入及利息償付或成為制約某些省份城際鐵路可持續發展的主要矛盾：

某省鐵投案例

某省鐵路投資集團是該省政府的鐵路出資人代表。目前該省重大鐵路項目省級資本金主要來源於三個渠道：

一個是政府性資金，包括該省政府通過省發展公司注入省鐵投集團的資本金、地方政府債券（主要為中期票據）、省內預算資金等。

二是省鐵投集團的經營性收入

三是省鐵投集團籌措的債務性資金，包括向省發展借款和向金融機構貸款。初期，省政府通過省發展向省鐵路投資集團注資42億元，省鐵路投資集團通過統借統還方式向省發展借款、向銀行貸款融資125億元。

根據《某某地區綜合交通樞紐建設規劃》安排，某省鐵路投資集團將參與21個鐵路項目建設，項目總投資6675億元，項目資本金約3048億元，某省應籌集資金614億元。

其中，省鐵路投資集團需籌集省級資本金296億元左右，市州政府承擔資本金約318億。按照某省鐵路建設投資安排，省鐵投每年將承擔50.8億左右（按五年計）鐵路項目資本金出資，資金規模較大。

從2009年至2020年的12年間，省鐵路投資集團負債融資需承擔利息約126億元左右，年均支付利息近10.5億，隨著鐵路建設項目資本金持續投入，銀行負債不斷增加，利息支付金額將加大。

由於鐵路建設投資大，地方分紅有限，企業自身造血功能有待加強、現金流緊缺等問題，鐵路項目資本金負債投入及利息償付或成為制約該省鐵路可持續發展的主要矛盾。

3

減少虧損已是頭等大事

城際鐵路究竟能不能向國鐵要客流？

湖北城際鐵路運營案例

2009年5月22日，湖北省成立了部、省合資組建的湖北城際鐵路有限責任公司，負責武漢城市圈城際鐵路建設、經營和管理。

原鐵道部、湖北省人民政府《關於加快湖北鐵路建設有關問題的會議紀要》明確，武漢城市圈城際鐵路“項目資本金”按總投資的50%考慮，部省出資分別佔資本金的50%。

武漢城市圈已經建成的4條城際鐵路資本金合計210億元，部省各承擔105億元，地方出資由沿線各市根據受益情況分攤了52.5億元，省本級承擔了52.5億。此外，在項目建設初期，湖北省政府還安排地方政府債券38億元、省財政借款10億元用於4條城際鐵路建設。

由於是省部合建，武漢4條城際鐵路：武孝城鐵、武鹹城鐵、武黃城鐵、武岡城鐵委託給國鐵代管運營。

2016年-2017年，武漢是我國區域城際鐵路開通運營數量全國第一、每條城鐵均與機場相連的省份。即使是珠三角城際鐵路也還達不到這個暢通水準（廣州市區內的聯絡線以及多條重要城際線仍在建設中），由此也可見早期部省合作模式下，路網設計和規劃也是經過非常周密的考量的，並非目前某些觀點認為的拍腦袋決策。

言歸正傳，4條城際鐵路里程共計284.08公里。其中，武鹹城鐵90公里，武黃城鐵96.78公里，武岡城鐵36公里，武孝城鐵61.3公里。武孝城鐵設計速度200公里，每天開行10對，全程二等座20元。（對比廣深城際，這個收費非常非常良心了）

武孝城鐵的開通，是武漢天河機場首次實現“空鐵聯運”，為進一步擴大“空鐵聯運”的覆蓋面，從2017年1月5日起，湖北全省每天各開行1對漢宜、武黃、武岡、漢丹至武孝城際鐵路跨線列車，實現互聯互通。

以上可見武漢四條城際鐵路早已成網，並且開行了跨線列車，雖然只有一班，但在當時可以說是發展超前了。

而且武孝城際鐵路先期是作為武漢至十堰高鐵的一部分通行。隨著漢十高鐵在2019年12月31日全線通車，從武漢到十堰的時間縮短至2小時內、到襄陽1小時、到隨州僅半小時，將實現武漢城市圈與襄十隨城市群的對接。可以預見，這條在國鐵路網裡運行的城際鐵路將有望躋身為黃金線路之一。

從路網融合角度出發，國鐵運營城際鐵路有其優勢。未來即使是地方獨立運營城際鐵路，仍然需要依附國鐵強大的路網來吸引客流。

在城際鐵路成網之前，減少虧損一直是頭等大事。

2016年以前，武漢已運營的三條城際鐵路（當時武孝城鐵還未開通）每日運營班列僅有8對-10對，發班間隔時間約1個小時，除節假日外，平日上座率不超過60%，運營虧損嚴重。2015年，三條城際鐵路虧損成本中，財務成本佔到了70%，車票等經營收入還不夠償還銀行利息。

城際鐵路運營情況與區域經濟、人口密度相關。根據相關報道，國內能夠實現盈利的只有京津、滬寧、滬杭、廣深等少數幾條城際鐵路，這些地方經濟發達，人口眾多，能夠支持城鐵運營。

反觀湖北省咸寧、黃石、黃岡、孝感等地，城區人口均不足百萬，經濟總量也與北京、上海、廣州、深圳等地相差甚遠，單一線路很難支撐鐵路運營。

如何減虧，提高上座率？

鐵路人士支招：一是優化、延長路線，二是擴大經營收入。

湖北省拿出來的方案則是：全面完善四條城際鐵路與國鐵網絡的連通。

武孝城鐵，先期將作為武漢至西安高鐵的一部分，2019年，武漢到十堰段全部開通後，武孝城鐵客運量將大幅提升；

武黃城鐵從大冶北站起，連上武九客專，直達福州、廈門等地；

武岡城鐵將與合（肥）安（慶）九（江）高鐵相連，並有望在2020年正式通車。屆時，乘坐該列車可直達廣州、福州等地；

研究武鹹城鐵與一條國鐵連接，力爭直達福建等省市。

同時，針對武昌、漢口站的運能調度問題，湖北省建設光谷火車站。屆時，四條城際鐵路的始發調度全部放在光谷火車站，加密列車開行班次，全面實現孝感、黃石、黃岡、咸寧等地列車直達，進一步提升客流量。

參考上述武孝城際鐵路的案例，我們會發現，在珠三角經濟發達地區，由城軌公司運營城際鐵路是好事，但是在武漢城市圈，城際鐵路得依靠國鐵路網輸血（在通勤客流沒有保證的情況下，公交化運營試試？），委託國鐵代管反而更有優勢。

有一個現象很有意思，曾被多次提及：

目前武漢已利用鐵總的錢與周邊的5個城市修好了城際鐵路，並且設站密集，在武漢周邊城鎮化落後、鐵路不能公交化運營的當下，武漢將這個運營負擔交給了鐵總，待到武漢周邊發展起來，客流成熟之後，這些城際鐵路被市政府贖回，並改造成軌交也是有可能的——在2014年就有媒體報道：湖北將自主運營城際鐵路，鐵總逐步退出。（如下圖）

目前，武漢在地鐵網絡和城際鐵路網絡之間還規劃建設市域鐵路，預計在下一輪建設規劃裡實施，市域鐵路參照國鐵技術標準建設，可以預見未來不僅湖北城際鐵路公司具備大鐵運營管理經驗，武漢地鐵集團也會具備大鐵的運營管理經驗。

但是對於湖北這四條從武漢出發的城際鐵路來說，徹底融入國鐵網絡能夠暫時挽救客流量，扭轉盈虧，而就遠期發展來說是否還能夠做好通勤主業有待商榷：

畢竟在一條線路上開行的班列既要跑長途又要兼顧城際和市域範圍內的通勤，這個是非常考驗運行圖編制人員的能力的。想長短途客流通吃，很有挑戰性，得有一個兩全的高效方案出來。

綜上，城際鐵路規劃建設，一是要與國家、各省市地區的戰略發展相適應，與各地經濟發展相適應。哪些地方需要修城際鐵路，要根據經濟發展和人口出行實際需求來考慮，而不是盲目地一哄而上，要適度超前，但不能過度超前。城際鐵路在設計時，都會考慮虧損期，但是虧損期不能太長，否則就會造成資源的嚴重浪費。

城際鐵路的可持續發展上，在規劃階段就要提出政策和舉措。例如，在城際鐵路沿線的土地開發上，城際鐵路公司如何分享紅利，如何建立一套長效補虧機制。

4

地方自主運營呼聲很高，

邁出第一步為何這麼難？

寧波城際鐵路運營案例

2018年8月，寧波地區某熱心市民於地方問政平臺諮詢城際鐵路建設及運營相關事宜引發了關於當地城際鐵路運營權歸屬的探討。

該市民來了個發問三聯，全部指向自主運營：

目前寧波城鐵餘姚線的日常運營還是委託上海鐵路局開展，城鐵公司本身可能只負責歸屬寧波地方的城鐵資產管理和路地之間的協調。

鑑於寧波軌道交通已明確不負責奉化線（按城軌技術標準建設的線路）以外的城鐵，那按照這個關係來推論，後續組建的運營公司很可能也只是起到類似的作用，慈溪線、象山線很可能還是由鐵路方面負責類似的日常運營？

請問這樣的解讀是否正確？如果是，寧波有無可能掌握完全的運營權？

城際鐵路交給鐵路方運營，安檢、候車、檢票都是國鐵的那一套（看來該市民意見很大），效率很低（就算是餘姚、紹興、上海金山模式，還是需要提早候車，開車前幾分鐘停止檢票，做不到完全的公交化）；列車運營時刻表的排布受到鐵路方制約，協調難度大，無法完全滿足地方要求。從全國範圍來看，國鐵運營城際/市域鐵路，負面評價是比較多的。

地方按照地鐵模式，完全自主運營按照國鐵技術標準建設的軌交線路，國內已有溫州/台州模式、廣州地鐵18/22號線、成都地鐵18號線等範例可以參考，寧波能否借鑑？

發問三聯的基礎上，也提了幾個不錯的建議：

1、所有的城際線路（除奉化線外）歸於寧波城鐵管轄，形成完整封閉的線網，減少日後運營時不同單位間的協調難度。

2、除餘姚線外，其他新建線路完全由寧波自主運營，實現地鐵式的運營模式——非實名制、隨到隨走不限定車次、不對號入座、站臺候車、不開車前停檢等。

3、如有可能，協調好票價結算機制和安檢標準，與寧波軌道交通形成線網融合，兩者換乘直接在付費區內實現，不必刷進刷出。

有意思的是，寧波交通局是這麼回覆的：

圖片有點小，全文摘錄如下：

尊敬的信訪人：你好！

再次感謝你對寧波城際鐵路事業的關心與支持，關於寧波城際鐵路項目的有關問題，寧波市城際鐵路發展有限公司已收悉，現答覆如下：

根據國家發改委2017年6月20日發佈的《關於促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》，我市的城際鐵路本質為市域（郊）鐵路，有關市域（郊）鐵路的法律、法規、規章尚有不少空白，有待進一步探索研究。

鐵路建設指揮部成立了“寧波市城際鐵路建設模式”專題調研組，借鑑國內其他城市的成功經驗，結合我市的實際情況，專題研究我市城際鐵路的功能定位、技術標準、建設運營模式。

你所提的意見非常中肯，在調研報告草案中已有所體現，不謀而合，如果還有好的建議意見，請聯繫寧波市城際鐵路發展有限公司……

以上，可知城際鐵路由地方自主運營在探索和落地的邊緣來回試探，地方有心獨立運營但表示需要研究論證，因沒有先例參考。廣州地鐵成為第一個吃螃蟹的人，其實壓力應該也挺大的，估計等廣州地鐵吃完這第一隻螃蟹，感覺療效還不錯後，寧波差不多會跟上。

一句話總結城際鐵路的現在與未來：現在有多被嫌棄，未來就有多精彩！

（來源：中國e車網）