作者：中國現代國際關係研究院金磚國家暨G20研究中心副主任 徐飛彪
近日，美國財政部發布聲明，將中國列為“匯率操縱國”。聲明非常突兀，出人意料。這是美國自1994年12月以來，再次將中國列為“匯率操縱國”。
什麼是匯率操縱？什麼是匯率操縱國？這個概念沒有統一的認識。
匯率操縱國這個說法是上世紀70年代才正式出現的。之前，國際貨幣體系一直是金屬本位體系，包括大英帝國主導的古典金本位體系（1873年至1896年）以及二戰後佈雷頓森林體系（1944年至1971年），後者本質上也是金屬本位，全球貨幣以金銀等貴金屬為價值錨。因此，不存在匯率操縱的說法。
上世紀70年代後，佈雷頓森林體系崩潰，全球貨幣進入主權信用貨幣時代，各國貨幣成為無共同貨幣基礎、無統一匯率制度、無協調管理機制的“三無”體系。由於缺乏共同基礎，各國貨幣的匯率制度五花八門，包括自由浮動、固定匯率，以及兩者之間的匯率制度安排。“匯率操縱國”就是在這個大背景下產生的。
有關匯率操縱的概念與指控，其根源在於調整後於1978年生效的新《國際貨幣基金組織（IMF）協定》。該協定第4條明確：“各會員國都應避免操縱匯率或國際貨幣制度來妨礙國際收支有效的調整，或取得對其他會員國不公平的競爭優勢。”2007年，IMF通過了《對成員國政策雙邊監督的決定》。這是對《1977年匯率政策監督的決定》的更新，新增了“貨幣的根本性偏差”（Fundamental Misalignment）概念，作為判斷是否存在貨幣操控的基礎，並進一步明確了貨幣操縱概念，指會員國通過實施旨在影響且實際影響了匯率水平的政策，造成幣值低估的根本性偏差，以擴大淨出口。
IMF提出認定匯率操縱的基本標準：一是主觀要件，即成員國採取各種政策措施，意在影響匯率變動，以及故意壓低匯率以圖獲得競爭優勢，增加淨出口；二是客觀要件，即採取了各種政策實施，實質性影響了匯率變動，導致匯率出現根本性偏差，即使得該國的實際有效匯率（不是名義的雙邊匯率）偏離了均衡水平（符合經濟基本面的經常賬戶所對應的匯率水平）。
美國等根據IMF的相關規定，進行了國內立法，出臺了各項法律法規，包括《2007年貨幣匯率監督改革法案》及2011年修正案等，將匯率操縱正式立法，並進行了擴展和濫用，成為美國對外施壓的工具。
美認定中國為“匯率操縱國”，不具有合法性、合理性和合規性。
（一）先說法理基礎。關於“匯率操縱國”認定，美國有許多法律，主要包括兩大方面，一是國際金融法，二是國際貿易法。前者包括《2007年貨幣匯率監督改革法案》《2011年貨幣匯率監督改革法案》等；後者包括《1988年貿易和競爭力綜合法案》和《2015年貿易便捷貿易促進法》（前者的修正法案）。本次是根據《1988年貿易和競爭力綜合法案》對中國進行認定的，是所有法律中，認定標準最寬泛的一種。該法案規定美國財政部需要定期（每半年一次）對外國匯率政策進行評估，以判斷貿易伙伴是否通過操縱匯率獲取不正當貿易收益。提供了界定的兩大標準，即存在對美巨大貿易順差和大規模經常賬戶盈餘。法案規定，需要在諮詢國際貨幣基金組織IMF的基礎上，判斷某國是否操縱了匯率，被認定為操縱匯率的國家，美國國會可通過決議對該國採取懲罰性措施。
美國財政部將中國列為“匯率操縱國”，存在諸多不符合法律邏輯的地方。即使美方適用的是美國最為寬鬆的法律，該認定也存在諸多漏洞：
一是主觀要件不足。美國沒有充足證據表明中國央行希望影響匯率，並企圖擴大出口。事實上，中國央行和其他官方機構已經多次表明，中國並不追求順差，並且通過“進口博覽會”等舉措，大力擴大進口。隨著中國進出口大致平衡以及中國日益融入全球產業鏈，過度壓低匯率追求淨出口順差，對中國經濟反而有傷害。
二是客觀條件缺乏。近半年，中國並無持續、大規模干預外匯市場的動作，尤其是近日人民幣“破7”，更不是中國央行主動為之，而是因美國大規模對中國輸美商品加徵關稅，引發的市場自然反映。如果按照更嚴格的《2015年貿易便捷貿易促進法》所規定的3大條件，中國更不符合“匯率操縱國”的標準：一是與美雙邊貿易順差超過200億美元；二是經常賬戶順差佔GDP比重超過2%；三是通過購買外幣持續干預外匯市場（至少在12個月的6個月）。當前中國對美順差3000多億美元，符合第一個條件，但這是兩國經濟結構性原因導致的，且大部分出口是美商所為。2018年，我國經常賬戶盈餘佔GDP的比重為0.39%，遠低於2%；2019年第一季度為1.55%。至於外匯市場購買外幣，2014年6月至2016年，中國外匯儲備不斷下降，從4萬億美元左右降至3萬億美元左右；2017年至今，外匯儲備基本穩定在3.1萬億美元左右，並沒有持續購買、囤積外幣的行為。
如果時間放遠一點，根據國際清算銀行（BIS）統計，自2005年第二次匯率機制改革以來，至2019年6月，人民幣名義有效匯率升值38%，實際有效匯率升值47%，人民幣是G20當中最強勢的貨幣，也是全球範圍內升值幅度最大的貨幣之一。再從時間上看，要有持續干預外匯市場的行為，這個持續性時間必須是至少6個月，但剛剛在5月28日，美國財政部還說中國不是“匯率操縱國”，怎麼5月底至今才2個月零幾天，美國就把中國認定為“匯率操縱國”了？
（二）再說說學理基礎。判定匯率操縱，一個重要基礎是人民幣必須存在“貨幣根本性偏差”，即偏離均衡匯率的情況。從經濟學上講，均衡匯率是理論上的概念，指的是一國宏觀經濟實現內外部均衡的實際匯率，IMF用3種方法來衡量測算：宏觀經濟平衡法、實際均衡有效匯率法、外部支持法，聯合國貿易和發展會議組織（UNCTAD）提出通過單位勞動成本法來計算。不管哪種方法，也不是絕對的，僅僅是大致反映匯率情況，而且，在實際計算中，即使用同一個模型，不同學者得出的結論有時大相徑庭。不管如何，美國要認定中國是“匯率操縱國”，邏輯上應該指出人民幣現在已經偏離其均衡匯率水平。根據《貨幣匯率監督改革法案》，也應該提出這一條。但美國財政部的聲明絲毫沒有提到“貨幣根本性偏離問題”，這於理於法都說不過去的。實際上，IMF今年剛剛結束對人民幣匯率水平的評估，認為人民幣匯率大體符合基本面，接近均衡匯率水平。這是對美國把中國列為“匯率操縱國”最大的反駁。
（三）說說國際法基礎。無論根據美國國內法，還是國際法，美國這次認定中國是“匯率操縱國”都是缺乏基礎的。美國《1988年貿易和競爭力綜合法案》明確規定，需要在諮詢國際貨幣基金組織IMF的基礎上，判斷某國是否操縱了匯率。從國際法上看，美國無權單方面認定他國幣值低估。涉及匯率方面的國際條約主要有兩個：《IMF協定》與《世貿組織（WTO）協定》。《IMF協定》第4條明確規定，成員國在匯率制度方面所承擔的程序上的主要義務是，必須接受IMF的監督，並與IMF磋商。《WTO協定》中，GATT第15條等條款，在判定匯率與貿易關係相關爭議時，規定必須先通過爭端解決機制（DSB）裁決。因此，美國不經國際組織，沒有與中國雙邊協商，單方面認定中國是“匯率操縱國”，不符合國際法及國際慣例。
通過以上的分析基本可以斷定：美國指控中國操縱匯率，既不符合美國國內法，也不符合國際法，是單邊主義、保護主義的政治化行為，不具有合法性、合理性和合規性，其目的是通過金融霸凌行為，打壓和遏制中國。該行為嚴重破壞國際規則和國際秩序穩定，破壞國際經濟金融穩定。
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