隨著生態文明體制改革的不斷深化和國家機關機構改革的持續推進，協調國土空間開發保護關係，建立和實施全域、全類型國土空間用途管制制度，為構建以山水林田湖草生命共同體為基本特徵的自然資源管理體系奠定製度基礎，是新時期自然資源集中統一綜合管理的重要要求。
國土空間用途管制的作用機制
國土空間用途管制是指在國土空間規劃確定空間用途及開發利用限制條件的基礎上，在國土空間准入許可、用途轉用許可和開發利用監管等環節對耕地、林地、草原、河流、湖泊、溼地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進行監管。
用途管制各主體的利益訴求與行為傾向。國土空間是人們賴以生存和發展的家園，與每個人的利益息息相關，涉及的利益主體可歸納為三類：
首先是國家（中央政府）。國家作為公共利益的代表，是國土空間資源（全民所有）公共利益代言人，在公眾監督下完成資源管理義務。在自然資源國家所有的背景下，政府具有兩種身份地位，一種是國土空間資源管理的“受託人”和“經紀人”，負責經營、管理好國土空間資源，使國家資產增值保值，獲得更多收益；另一種是國土空間資源的“管家”，負責保護好資源環境，防止其受到破壞或侵佔。基於以上兩種身份，國家在國土空間管理中必須協調開發與保護的矛盾，既要保障經濟高質量發展，用發展來解決當前面臨的各類問題；又要保護資源環境，使國土空間得以可持續利用，此即用途管制的目標取向。
其次是地方政府。根據當前法律，我國國土空間歸全體人民所有（法律規定集體所有的除外），由國務院代表國家和全體人民行使國土空間所有權職責，而在實踐中，各級地方政府才是佔有、使用和處置國土空間資源的主體。地方政府與中央政府在國土空間管理中，逐漸形成了委託—代理關係，地方政府在國土空間資源管理中往往表現出兩種行為傾向：作為下級執行者，地方政府必須堅決貫徹執行中央政府的政策方針，與國家利益保持一致，嚴格執行用途管制制度，而且只有這樣才會受到上級政府認可；而作為獨立的利益主體，相對於自然資源保護，增加建設用地規模為當地經濟發展提供保障，不僅能夠提高GDP，還能夠獲得更多的財政收入。因此，地方政府的履行用途管制職責與追求發展訴求是矛盾的，在中央政府嚴格施行用途管制制度，並加大違法處罰力度時，地方政府選擇履行代理人職責；在中央政府未實施或實施較寬鬆的用途管制制度時，地方政府往往會與國家利益背道而馳。
最後是國土空間使用者。市場經濟的本質特徵是追求利益最大化，使用者在國土空間開發利用中表現出兩種傾向：
一是由於執行國土空間集約、綠色、高效利用標準會增加生產成本，使用者更傾向於打折扣執行或不執行；
二是在市場競爭中，佔優勢地位的開發活動因空間瓶頸制約而侵佔其他空間（如侵佔土地、林草、圍填海等），造成生態汙染和資源閒置浪費。因此，在政府與使用者的博弈中，使用者不可能在政府疏於監管的情況下，主動承擔起國土空間高效利用、合理保護和修復的職責，而且由於地方政府對上述行為的“寬容”，往往會助長使用者在開發利用中的肆意心態，形成“公地悲劇”。
充分發揮用途管制的作用。國土空間開發與保護目標取向的多重性導致不同利益群體之間的博弈，在這種情況下，國家必然選擇通過行政權力介入國土開發利用各環節。中央政府通過制定相關制度準則，運用行政權力規範各方行為，將自身的目標傳遞或強加給地方政府和企業，最終實現其保護資源環境和保障經濟發展的目標，這就是用途管制制度的根本職責。那麼，用途管制該如何發揮作用，規範各主體的行為和利益約束，具體措施包括：
1.設置空間准入條件。中央政府通過制定符合當前發展要求的開發利用與保護條件（如建設規模、強度、佈局、環境保護等），並要求各級政府職責部門嚴格依法進行項目預審和審批，確保使用者具有依據管制規則開發利用國土空間的能力和意識。
2.限制國土空間用途轉用。通過嚴格限制國土空間用途轉用，維護在市場競爭中處於劣勢的開發與保護活動，同時維護空間規劃的嚴肅性，保證開發利用活動符合承載力和開發適宜性的要求。
3.強化開發利用監管。要想實現國家國土空間開發與保護的利益目標，政府部門必須加強對國土開發利用的嚴格監管，對開發利用者的各種偏離國家利益的傾向形成威懾，約束開發利用行為，使國土空間開發利用符合國家預期目標。
用途管制制度構建的相關建議
覆蓋全域全類型國土空間。國土空間用途管制制度應立足生態系統的完整性，統籌考慮各類要素的功能及保護需求，實現國土空間用途管制範圍、要素和類型全覆蓋，具體包括：
一是統籌各類國土空間保護與合理利用，實現耕地保有量、森林覆蓋率、自然岸線保有率、環境質量等同步提升，避免片面強調某一類空間管制而忽視其他空間保護，出現顧此失彼的問題。
二是制定差別化用途管制規則，根據海洋、森林、草原等不同類型國土空間自然屬性、保護目標和開發利用特點制定不同的空間准入和用途轉用規定。
三是構建陸海國土空間用途管制一體化格局。
四是統籌流域用途管制，重視流域開發利用對環境的累積效應，綜合流域上下游開發利用需求和流域生態環境保護與修復要求，確定各區域用途管制規則，實現流域內各地區用途管制統一設計、統一標準、統一監管。
增強剛性約束力和彈性調節靈活性。國土空間用途管制應堅持在剛性約束前提下的彈性調節。
在實際管理中，一是探索總量嚴格管控與年度規模動態調整相結合的思路。限制地方追加新增建設用地計劃指標和圍填海計劃指標，為保障重大建設項目落地，可在規劃期內進行計劃指標的動態調整。
二是探索嚴格用途轉用下的彈性調節方法。對基本農田、自然資源岸線、生態紅線內區域，進一步增加其管制剛性，原則上禁止改變用途；對其他一般性農用地、生態空間等，允許根據市場經濟發展需求進行合理調整，但必須明確總量上限和承載力要求，防止允許彈性調節的區域成為管制失控的突破口。
三是探索以“盤活存量”取代“佔補平衡”的調節方式。由於耕地“佔補平衡”的壓力不斷增大，且“佔優補劣”“佔多補少”等問題時常發生，建議適當減少“佔補平衡”的調節方式，鼓勵以“盤活存量”的方式拓展新發展空間。
加強開發利用監管。各級自然資源管理部門應加強對國土空間開發利用活動的全過程監管，改變過去“重審批、輕監管”“重數量、輕質量”的管理方式。建議從區域、國土空間功能區和地塊3個層面加強用途管制監管：
在區域層面上，加強對各級行政區域範圍內城鎮建設、農業生產和生態保護3類國土空間的綜合監管，側重對約束性指標數量和質量的雙重考核。
在功能區層面上，加強對各類功能區內開發與保護現狀的監管，針對三條控制線，分別對城鎮建設空間的資源環境承載力、產業佈局、利用效率、資源消耗等方面的監管；對農業生產空間的生產能力、耕地後備資源數量、荒廢土地等方面的監管；對生態空間的功能、生物多樣性、保護與修復成效等的監管。
在地塊層面上，重視對項目落地實施情況的監管，完善建設項目用地或用海控制指標，加強對使用者執行空間准入前置條件的考核，包括建設項目容積率、投資強度、綠地率等具體指標以及生態修復項目的實施進展成效等。
（李彥平 劉大海）