文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
"文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
"文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
<圖源：www.ssyer.com>
（1）粗放期：自2014年PPP模式興起至財辦金〔2017〕92號文發佈
基於“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”的觀點，該階段的PPP項目社會資本採購，被簡單當作是一種“政府採購服務”表現形式，而啟動採購的必要條件只是取得政府採購管理部門的採購計劃清單，之後雖然也逐步擴充完善，但PPP項目是否入庫（該階段主要是指財政部PPP中心項目庫）並未作為啟動社會資本採購的必要條件。PPP項目“入庫”問題處於粗放狀態，未引起足夠重視。
（2）規範期：自財辦金〔2017〕92號文至《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈
財辦金〔2017〕92號文指出：“各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處於識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處於準備、採購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命週期管理，確保規範運作”。同時，隨著社會資本融資成本的增大、社會資本對如期取得未來回報信心的減弱，PPP項目是否“入庫”（該階段是指財政部PPP中心項目管理庫）已經逐漸成為PPP項目規範實施的一個標準程序，其直接影響PPP項目的政府支出責任能否列入政府中長期預算，也最終決定項目公司取得收入、社會資本得到投資回報。該階段的PPP項目“入庫”問題逐漸規範，為PPP項目逐漸規範實施奠定了一定的基礎。
（3）標準期：自《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈至今
2019年4月14日由國務院發佈的《政府投資條例》是一部“規範政府投資行為，激發社會投資活力”的法規，從法律效力上來講，它是高於財政部、國家發改委等部門發佈的部門規章的，其作為上位法，與財金〔2019〕10號、發改投資規〔2019〕1098號等下位的部門規章一起，針對PPP項目不同於一般政府購買服務項目的特殊性，在完善政府資金預算與績效管理部門（財政部門）與政府投資主管部門（發改委）共同監管的基礎上，為規範實施的PPP項目“入庫”問題確定了標準“答案”。
具體來說，首先《政府投資條例》第二十七條指出：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息”，明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的監測、核查等職能，以及項目單位通過在線平臺如實填報義務（即“入庫”義務）；隨後，作為投資主管部門，在結合《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關於“規範推進PPP項目實施”的相關規定的基礎上，國家發改委發佈的發改投資規〔2019〕1098號文指出：“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”、“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規範項目”，明確了PPP項目“錄入全國PPP項目信息監測服務平臺”的“入庫”要求。即，隨著投資主管部門、財政部門對規範實施PPP項目的入庫問題進行嚴管，PPP項目“入庫”也從單一地入財政部PPP中心項目管理庫拓展為雙庫（即，“財政部PPP中心項目管理庫”和發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”），補足了投資主管部門監管的重要一環，並形成PPP項目規範實施中“入庫”的標準程序。從合法合規的角度，響應了PPP規範實施的要求。
二、採購方式的選擇
《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）指出：“項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。”也就是說，在財金〔2014〕113號中明確了公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購等五種可選的PPP項目社會資本採購方式。同期發佈的《政府和社會資本合作政府採購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中與之保持一致。
"文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
<圖源：www.ssyer.com>
（1）粗放期：自2014年PPP模式興起至財辦金〔2017〕92號文發佈
基於“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”的觀點，該階段的PPP項目社會資本採購，被簡單當作是一種“政府採購服務”表現形式，而啟動採購的必要條件只是取得政府採購管理部門的採購計劃清單，之後雖然也逐步擴充完善，但PPP項目是否入庫（該階段主要是指財政部PPP中心項目庫）並未作為啟動社會資本採購的必要條件。PPP項目“入庫”問題處於粗放狀態，未引起足夠重視。
（2）規範期：自財辦金〔2017〕92號文至《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈
財辦金〔2017〕92號文指出：“各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處於識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處於準備、採購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命週期管理，確保規範運作”。同時，隨著社會資本融資成本的增大、社會資本對如期取得未來回報信心的減弱，PPP項目是否“入庫”（該階段是指財政部PPP中心項目管理庫）已經逐漸成為PPP項目規範實施的一個標準程序，其直接影響PPP項目的政府支出責任能否列入政府中長期預算，也最終決定項目公司取得收入、社會資本得到投資回報。該階段的PPP項目“入庫”問題逐漸規範，為PPP項目逐漸規範實施奠定了一定的基礎。
（3）標準期：自《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈至今
2019年4月14日由國務院發佈的《政府投資條例》是一部“規範政府投資行為，激發社會投資活力”的法規，從法律效力上來講，它是高於財政部、國家發改委等部門發佈的部門規章的，其作為上位法，與財金〔2019〕10號、發改投資規〔2019〕1098號等下位的部門規章一起，針對PPP項目不同於一般政府購買服務項目的特殊性，在完善政府資金預算與績效管理部門（財政部門）與政府投資主管部門（發改委）共同監管的基礎上，為規範實施的PPP項目“入庫”問題確定了標準“答案”。
具體來說，首先《政府投資條例》第二十七條指出：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息”，明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的監測、核查等職能，以及項目單位通過在線平臺如實填報義務（即“入庫”義務）；隨後，作為投資主管部門，在結合《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關於“規範推進PPP項目實施”的相關規定的基礎上，國家發改委發佈的發改投資規〔2019〕1098號文指出：“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”、“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規範項目”，明確了PPP項目“錄入全國PPP項目信息監測服務平臺”的“入庫”要求。即，隨著投資主管部門、財政部門對規範實施PPP項目的入庫問題進行嚴管，PPP項目“入庫”也從單一地入財政部PPP中心項目管理庫拓展為雙庫（即，“財政部PPP中心項目管理庫”和發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”），補足了投資主管部門監管的重要一環，並形成PPP項目規範實施中“入庫”的標準程序。從合法合規的角度，響應了PPP規範實施的要求。
二、採購方式的選擇
《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）指出：“項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。”也就是說，在財金〔2014〕113號中明確了公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購等五種可選的PPP項目社會資本採購方式。同期發佈的《政府和社會資本合作政府採購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中與之保持一致。
<圖源：www.ssyer.com>
而《中華人民共和國政府採購法》第二十六條規定：
1
“政府採購採用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源採購；（五）詢價；（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。公開招標應作為政府採購的主要採購方式。”
顯然，其對採購方式的規定與財金〔2014〕113號、財庫〔2014〕215號有一定的差異，但是考慮到《中華人民共和國政府採購法》中“（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式”的表述，財政部門按照相關程序對採購方式的擴展也是可以理解的。
根據《中華人民共和國政府採購法》、財金〔2014〕113號文、財庫〔2014〕215號、《政府採購非招標採購方式管理辦法》（財政部令第74號）、《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規定，PPP項目五種採購方式的適用條件得到明確，為各種採購方式的選擇確定了邊界。PPP項目五種採購方式的適用條件如下：
"文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
<圖源：www.ssyer.com>
（1）粗放期：自2014年PPP模式興起至財辦金〔2017〕92號文發佈
基於“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”的觀點，該階段的PPP項目社會資本採購，被簡單當作是一種“政府採購服務”表現形式，而啟動採購的必要條件只是取得政府採購管理部門的採購計劃清單，之後雖然也逐步擴充完善，但PPP項目是否入庫（該階段主要是指財政部PPP中心項目庫）並未作為啟動社會資本採購的必要條件。PPP項目“入庫”問題處於粗放狀態，未引起足夠重視。
（2）規範期：自財辦金〔2017〕92號文至《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈
財辦金〔2017〕92號文指出：“各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處於識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處於準備、採購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命週期管理，確保規範運作”。同時，隨著社會資本融資成本的增大、社會資本對如期取得未來回報信心的減弱，PPP項目是否“入庫”（該階段是指財政部PPP中心項目管理庫）已經逐漸成為PPP項目規範實施的一個標準程序，其直接影響PPP項目的政府支出責任能否列入政府中長期預算，也最終決定項目公司取得收入、社會資本得到投資回報。該階段的PPP項目“入庫”問題逐漸規範，為PPP項目逐漸規範實施奠定了一定的基礎。
（3）標準期：自《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈至今
2019年4月14日由國務院發佈的《政府投資條例》是一部“規範政府投資行為，激發社會投資活力”的法規，從法律效力上來講，它是高於財政部、國家發改委等部門發佈的部門規章的，其作為上位法，與財金〔2019〕10號、發改投資規〔2019〕1098號等下位的部門規章一起，針對PPP項目不同於一般政府購買服務項目的特殊性，在完善政府資金預算與績效管理部門（財政部門）與政府投資主管部門（發改委）共同監管的基礎上，為規範實施的PPP項目“入庫”問題確定了標準“答案”。
具體來說，首先《政府投資條例》第二十七條指出：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息”，明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的監測、核查等職能，以及項目單位通過在線平臺如實填報義務（即“入庫”義務）；隨後，作為投資主管部門，在結合《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關於“規範推進PPP項目實施”的相關規定的基礎上，國家發改委發佈的發改投資規〔2019〕1098號文指出：“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”、“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規範項目”，明確了PPP項目“錄入全國PPP項目信息監測服務平臺”的“入庫”要求。即，隨著投資主管部門、財政部門對規範實施PPP項目的入庫問題進行嚴管，PPP項目“入庫”也從單一地入財政部PPP中心項目管理庫拓展為雙庫（即，“財政部PPP中心項目管理庫”和發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”），補足了投資主管部門監管的重要一環，並形成PPP項目規範實施中“入庫”的標準程序。從合法合規的角度，響應了PPP規範實施的要求。
二、採購方式的選擇
《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）指出：“項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。”也就是說，在財金〔2014〕113號中明確了公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購等五種可選的PPP項目社會資本採購方式。同期發佈的《政府和社會資本合作政府採購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中與之保持一致。
<圖源：www.ssyer.com>
而《中華人民共和國政府採購法》第二十六條規定：
1
“政府採購採用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源採購；（五）詢價；（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。公開招標應作為政府採購的主要採購方式。”
顯然，其對採購方式的規定與財金〔2014〕113號、財庫〔2014〕215號有一定的差異，但是考慮到《中華人民共和國政府採購法》中“（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式”的表述，財政部門按照相關程序對採購方式的擴展也是可以理解的。
根據《中華人民共和國政府採購法》、財金〔2014〕113號文、財庫〔2014〕215號、《政府採購非招標採購方式管理辦法》（財政部令第74號）、《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規定，PPP項目五種採購方式的適用條件得到明確，為各種採購方式的選擇確定了邊界。PPP項目五種採購方式的適用條件如下：
需要特別說明的是，《中華人民共和國政府採購法》第二十七條規定：
1
“採購人採購貨物或者服務應當採用公開招標方式的，其具體數額標準，屬於中央預算的政府採購項目，由國務院規定；屬於地方預算的政府採購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”。其中，“因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”的規定，為PPP項目社會資本採購方式的選擇的靈活性開了一個口子。
對於採購方式的選擇，結合PPP項目社會資本採購的實際經驗，筆者將其劃分為三個階段：
（1）靈活期：該階段自2014年PPP模式興起至2017年財辦金〔2017〕92號文發佈，根據項目實際情況與業主需求，在五種方式中靈活選用；
（2）規範期：該階段自2017年財辦金〔2017〕92號文發佈起至2019年發改投資規〔2019〕1098號文，隨著PPP項目實施逐漸規範，採購方式的選擇更為謹慎，一般在公開招標、競爭性談判、競爭性磋商三種方式選擇，主要採用公開招標方式；
（3）嚴管期：自發改投資規〔2019〕1098號文發佈至今，發改投資規〔2019〕1098號文規定“公開招標應作為遴選社會資本的主要方式”，與上位法《中華人民共和國政府採購法》第二十六條中規定“公開招標應作為政府採購的主要採購方式”相呼應，嚴格限制非招標方式的PPP項目社會資本採購方式，隨著財政、發改“雙入庫”的規定執行，為了PPP項目的規範實施，採購方式未來將回歸約束，PPP項目社會資本採購方式將以“公開招標”方式為主
綜上所述，在結合PPP其他相關文件規定的基礎上，隨著《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號的發佈，以及財金〔2019〕10號的完善落實，PPP項目社會資本採購準備階段的標準程序將逐漸完善。具體來說，新規影響下的項目採購前期工作可以概括為：
1）按照國家基本建設程序的要求，完成建設投資項目的必要性和可行性研究（含PPP項目可行性論證），且按照相關規定通過投資主管部門的批覆或核准；
2）通過財政部門的物有所值評價和財政承受能力論證，且取得相應批覆文件，並提請納入財政年度財政支出計劃和中期財政預算；
3）按規定由實施機構組織相關部門對項目PPP實施方案進行聯審，實施方案聯審通過後，報政府PPP領導小組批准取得政府出具的批覆文件；
4）申報進入財政部PPP中心項目管理庫、發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”，完成項目發佈；
5）在合理、合規選用的PPP項目社會資本採購方式得到批覆後，按照相關程序規定取得政府採購主管部門下達的政府採購計劃清單。
在完善PPP項目社會資本採購前準備工作後，PPP項目社會資本採購可進入下一階段工作。
【免責聲明】
本公眾號對轉載、分享的內容、陳述、觀點判斷保持中立，不對所包含內容的準確性、可靠性或完善性提供任何明示或暗示的保證，僅供讀者參考，如有侵權請聯繫我們。
聯繫電話：010-63361102
傳真：010-63362219
電子郵箱：[email protected]
微信公眾號：zhongtouxie
"文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
<圖源：www.ssyer.com>
（1）粗放期：自2014年PPP模式興起至財辦金〔2017〕92號文發佈
基於“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”的觀點，該階段的PPP項目社會資本採購，被簡單當作是一種“政府採購服務”表現形式，而啟動採購的必要條件只是取得政府採購管理部門的採購計劃清單，之後雖然也逐步擴充完善，但PPP項目是否入庫（該階段主要是指財政部PPP中心項目庫）並未作為啟動社會資本採購的必要條件。PPP項目“入庫”問題處於粗放狀態，未引起足夠重視。
（2）規範期：自財辦金〔2017〕92號文至《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈
財辦金〔2017〕92號文指出：“各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處於識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處於準備、採購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命週期管理，確保規範運作”。同時，隨著社會資本融資成本的增大、社會資本對如期取得未來回報信心的減弱，PPP項目是否“入庫”（該階段是指財政部PPP中心項目管理庫）已經逐漸成為PPP項目規範實施的一個標準程序，其直接影響PPP項目的政府支出責任能否列入政府中長期預算，也最終決定項目公司取得收入、社會資本得到投資回報。該階段的PPP項目“入庫”問題逐漸規範，為PPP項目逐漸規範實施奠定了一定的基礎。
（3）標準期：自《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈至今
2019年4月14日由國務院發佈的《政府投資條例》是一部“規範政府投資行為，激發社會投資活力”的法規，從法律效力上來講，它是高於財政部、國家發改委等部門發佈的部門規章的，其作為上位法，與財金〔2019〕10號、發改投資規〔2019〕1098號等下位的部門規章一起，針對PPP項目不同於一般政府購買服務項目的特殊性，在完善政府資金預算與績效管理部門（財政部門）與政府投資主管部門（發改委）共同監管的基礎上，為規範實施的PPP項目“入庫”問題確定了標準“答案”。
具體來說，首先《政府投資條例》第二十七條指出：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息”，明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的監測、核查等職能，以及項目單位通過在線平臺如實填報義務（即“入庫”義務）；隨後，作為投資主管部門，在結合《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關於“規範推進PPP項目實施”的相關規定的基礎上，國家發改委發佈的發改投資規〔2019〕1098號文指出：“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”、“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規範項目”，明確了PPP項目“錄入全國PPP項目信息監測服務平臺”的“入庫”要求。即，隨著投資主管部門、財政部門對規範實施PPP項目的入庫問題進行嚴管，PPP項目“入庫”也從單一地入財政部PPP中心項目管理庫拓展為雙庫（即，“財政部PPP中心項目管理庫”和發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”），補足了投資主管部門監管的重要一環，並形成PPP項目規範實施中“入庫”的標準程序。從合法合規的角度，響應了PPP規範實施的要求。
二、採購方式的選擇
《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）指出：“項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。”也就是說，在財金〔2014〕113號中明確了公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購等五種可選的PPP項目社會資本採購方式。同期發佈的《政府和社會資本合作政府採購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中與之保持一致。
<圖源：www.ssyer.com>
而《中華人民共和國政府採購法》第二十六條規定：
1
“政府採購採用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源採購；（五）詢價；（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。公開招標應作為政府採購的主要採購方式。”
顯然，其對採購方式的規定與財金〔2014〕113號、財庫〔2014〕215號有一定的差異，但是考慮到《中華人民共和國政府採購法》中“（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式”的表述，財政部門按照相關程序對採購方式的擴展也是可以理解的。
根據《中華人民共和國政府採購法》、財金〔2014〕113號文、財庫〔2014〕215號、《政府採購非招標採購方式管理辦法》（財政部令第74號）、《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規定，PPP項目五種採購方式的適用條件得到明確，為各種採購方式的選擇確定了邊界。PPP項目五種採購方式的適用條件如下：
需要特別說明的是，《中華人民共和國政府採購法》第二十七條規定：
1
“採購人採購貨物或者服務應當採用公開招標方式的，其具體數額標準，屬於中央預算的政府採購項目，由國務院規定；屬於地方預算的政府採購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”。其中，“因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”的規定，為PPP項目社會資本採購方式的選擇的靈活性開了一個口子。
對於採購方式的選擇，結合PPP項目社會資本採購的實際經驗，筆者將其劃分為三個階段：
（1）靈活期：該階段自2014年PPP模式興起至2017年財辦金〔2017〕92號文發佈，根據項目實際情況與業主需求，在五種方式中靈活選用；
（2）規範期：該階段自2017年財辦金〔2017〕92號文發佈起至2019年發改投資規〔2019〕1098號文，隨著PPP項目實施逐漸規範，採購方式的選擇更為謹慎，一般在公開招標、競爭性談判、競爭性磋商三種方式選擇，主要採用公開招標方式；
（3）嚴管期：自發改投資規〔2019〕1098號文發佈至今，發改投資規〔2019〕1098號文規定“公開招標應作為遴選社會資本的主要方式”，與上位法《中華人民共和國政府採購法》第二十六條中規定“公開招標應作為政府採購的主要採購方式”相呼應，嚴格限制非招標方式的PPP項目社會資本採購方式，隨著財政、發改“雙入庫”的規定執行，為了PPP項目的規範實施，採購方式未來將回歸約束，PPP項目社會資本採購方式將以“公開招標”方式為主
綜上所述，在結合PPP其他相關文件規定的基礎上，隨著《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號的發佈，以及財金〔2019〕10號的完善落實，PPP項目社會資本採購準備階段的標準程序將逐漸完善。具體來說，新規影響下的項目採購前期工作可以概括為：
1）按照國家基本建設程序的要求，完成建設投資項目的必要性和可行性研究（含PPP項目可行性論證），且按照相關規定通過投資主管部門的批覆或核准；
2）通過財政部門的物有所值評價和財政承受能力論證，且取得相應批覆文件，並提請納入財政年度財政支出計劃和中期財政預算；
3）按規定由實施機構組織相關部門對項目PPP實施方案進行聯審，實施方案聯審通過後，報政府PPP領導小組批准取得政府出具的批覆文件；
4）申報進入財政部PPP中心項目管理庫、發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”，完成項目發佈；
5）在合理、合規選用的PPP項目社會資本採購方式得到批覆後，按照相關程序規定取得政府採購主管部門下達的政府採購計劃清單。
在完善PPP項目社會資本採購前準備工作後，PPP項目社會資本採購可進入下一階段工作。
【免責聲明】
本公眾號對轉載、分享的內容、陳述、觀點判斷保持中立，不對所包含內容的準確性、可靠性或完善性提供任何明示或暗示的保證，僅供讀者參考，如有侵權請聯繫我們。
聯繫電話：010-63361102
傳真：010-63362219
電子郵箱：[email protected]
微信公眾號：zhongtouxie
"
文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
<圖源：www.ssyer.com>
（1）粗放期：自2014年PPP模式興起至財辦金〔2017〕92號文發佈
基於“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”的觀點，該階段的PPP項目社會資本採購，被簡單當作是一種“政府採購服務”表現形式，而啟動採購的必要條件只是取得政府採購管理部門的採購計劃清單，之後雖然也逐步擴充完善，但PPP項目是否入庫（該階段主要是指財政部PPP中心項目庫）並未作為啟動社會資本採購的必要條件。PPP項目“入庫”問題處於粗放狀態，未引起足夠重視。
（2）規範期：自財辦金〔2017〕92號文至《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈
財辦金〔2017〕92號文指出：“各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處於識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處於準備、採購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命週期管理，確保規範運作”。同時，隨著社會資本融資成本的增大、社會資本對如期取得未來回報信心的減弱，PPP項目是否“入庫”（該階段是指財政部PPP中心項目管理庫）已經逐漸成為PPP項目規範實施的一個標準程序，其直接影響PPP項目的政府支出責任能否列入政府中長期預算，也最終決定項目公司取得收入、社會資本得到投資回報。該階段的PPP項目“入庫”問題逐漸規範，為PPP項目逐漸規範實施奠定了一定的基礎。
（3）標準期：自《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈至今
2019年4月14日由國務院發佈的《政府投資條例》是一部“規範政府投資行為，激發社會投資活力”的法規，從法律效力上來講，它是高於財政部、國家發改委等部門發佈的部門規章的，其作為上位法，與財金〔2019〕10號、發改投資規〔2019〕1098號等下位的部門規章一起，針對PPP項目不同於一般政府購買服務項目的特殊性，在完善政府資金預算與績效管理部門（財政部門）與政府投資主管部門（發改委）共同監管的基礎上，為規範實施的PPP項目“入庫”問題確定了標準“答案”。
具體來說，首先《政府投資條例》第二十七條指出：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息”，明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的監測、核查等職能，以及項目單位通過在線平臺如實填報義務（即“入庫”義務）；隨後，作為投資主管部門，在結合《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關於“規範推進PPP項目實施”的相關規定的基礎上，國家發改委發佈的發改投資規〔2019〕1098號文指出：“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”、“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規範項目”，明確了PPP項目“錄入全國PPP項目信息監測服務平臺”的“入庫”要求。即，隨著投資主管部門、財政部門對規範實施PPP項目的入庫問題進行嚴管，PPP項目“入庫”也從單一地入財政部PPP中心項目管理庫拓展為雙庫（即，“財政部PPP中心項目管理庫”和發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”），補足了投資主管部門監管的重要一環，並形成PPP項目規範實施中“入庫”的標準程序。從合法合規的角度，響應了PPP規範實施的要求。
二、採購方式的選擇
《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）指出：“項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。”也就是說，在財金〔2014〕113號中明確了公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購等五種可選的PPP項目社會資本採購方式。同期發佈的《政府和社會資本合作政府採購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中與之保持一致。
<圖源：www.ssyer.com>
而《中華人民共和國政府採購法》第二十六條規定：
1
“政府採購採用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源採購；（五）詢價；（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。公開招標應作為政府採購的主要採購方式。”
顯然，其對採購方式的規定與財金〔2014〕113號、財庫〔2014〕215號有一定的差異，但是考慮到《中華人民共和國政府採購法》中“（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式”的表述，財政部門按照相關程序對採購方式的擴展也是可以理解的。
根據《中華人民共和國政府採購法》、財金〔2014〕113號文、財庫〔2014〕215號、《政府採購非招標採購方式管理辦法》（財政部令第74號）、《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規定，PPP項目五種採購方式的適用條件得到明確，為各種採購方式的選擇確定了邊界。PPP項目五種採購方式的適用條件如下：
需要特別說明的是，《中華人民共和國政府採購法》第二十七條規定：
1
“採購人採購貨物或者服務應當採用公開招標方式的，其具體數額標準，屬於中央預算的政府採購項目，由國務院規定；屬於地方預算的政府採購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”。其中，“因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”的規定，為PPP項目社會資本採購方式的選擇的靈活性開了一個口子。
對於採購方式的選擇，結合PPP項目社會資本採購的實際經驗，筆者將其劃分為三個階段：
（1）靈活期：該階段自2014年PPP模式興起至2017年財辦金〔2017〕92號文發佈，根據項目實際情況與業主需求，在五種方式中靈活選用；
（2）規範期：該階段自2017年財辦金〔2017〕92號文發佈起至2019年發改投資規〔2019〕1098號文，隨著PPP項目實施逐漸規範，採購方式的選擇更為謹慎，一般在公開招標、競爭性談判、競爭性磋商三種方式選擇，主要採用公開招標方式；
（3）嚴管期：自發改投資規〔2019〕1098號文發佈至今，發改投資規〔2019〕1098號文規定“公開招標應作為遴選社會資本的主要方式”，與上位法《中華人民共和國政府採購法》第二十六條中規定“公開招標應作為政府採購的主要採購方式”相呼應，嚴格限制非招標方式的PPP項目社會資本採購方式，隨著財政、發改“雙入庫”的規定執行，為了PPP項目的規範實施，採購方式未來將回歸約束，PPP項目社會資本採購方式將以“公開招標”方式為主
綜上所述，在結合PPP其他相關文件規定的基礎上，隨著《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號的發佈，以及財金〔2019〕10號的完善落實，PPP項目社會資本採購準備階段的標準程序將逐漸完善。具體來說，新規影響下的項目採購前期工作可以概括為：
1）按照國家基本建設程序的要求，完成建設投資項目的必要性和可行性研究（含PPP項目可行性論證），且按照相關規定通過投資主管部門的批覆或核准；
2）通過財政部門的物有所值評價和財政承受能力論證，且取得相應批覆文件，並提請納入財政年度財政支出計劃和中期財政預算；
3）按規定由實施機構組織相關部門對項目PPP實施方案進行聯審，實施方案聯審通過後，報政府PPP領導小組批准取得政府出具的批覆文件；
4）申報進入財政部PPP中心項目管理庫、發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”，完成項目發佈；
5）在合理、合規選用的PPP項目社會資本採購方式得到批覆後，按照相關程序規定取得政府採購主管部門下達的政府採購計劃清單。
在完善PPP項目社會資本採購前準備工作後，PPP項目社會資本採購可進入下一階段工作。
【免責聲明】
本公眾號對轉載、分享的內容、陳述、觀點判斷保持中立，不對所包含內容的準確性、可靠性或完善性提供任何明示或暗示的保證，僅供讀者參考，如有侵權請聯繫我們。
聯繫電話：010-63361102
傳真：010-63362219
電子郵箱：[email protected]
微信公眾號：zhongtouxie
我們提供資金和項目的平臺服務
投稿、廣告、諮詢、會議服務請加入
"文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
<圖源：www.ssyer.com>
（1）粗放期：自2014年PPP模式興起至財辦金〔2017〕92號文發佈
基於“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”的觀點，該階段的PPP項目社會資本採購，被簡單當作是一種“政府採購服務”表現形式，而啟動採購的必要條件只是取得政府採購管理部門的採購計劃清單，之後雖然也逐步擴充完善，但PPP項目是否入庫（該階段主要是指財政部PPP中心項目庫）並未作為啟動社會資本採購的必要條件。PPP項目“入庫”問題處於粗放狀態，未引起足夠重視。
（2）規範期：自財辦金〔2017〕92號文至《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈
財辦金〔2017〕92號文指出：“各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處於識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處於準備、採購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命週期管理，確保規範運作”。同時，隨著社會資本融資成本的增大、社會資本對如期取得未來回報信心的減弱，PPP項目是否“入庫”（該階段是指財政部PPP中心項目管理庫）已經逐漸成為PPP項目規範實施的一個標準程序，其直接影響PPP項目的政府支出責任能否列入政府中長期預算，也最終決定項目公司取得收入、社會資本得到投資回報。該階段的PPP項目“入庫”問題逐漸規範，為PPP項目逐漸規範實施奠定了一定的基礎。
（3）標準期：自《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈至今
2019年4月14日由國務院發佈的《政府投資條例》是一部“規範政府投資行為，激發社會投資活力”的法規，從法律效力上來講，它是高於財政部、國家發改委等部門發佈的部門規章的，其作為上位法，與財金〔2019〕10號、發改投資規〔2019〕1098號等下位的部門規章一起，針對PPP項目不同於一般政府購買服務項目的特殊性，在完善政府資金預算與績效管理部門（財政部門）與政府投資主管部門（發改委）共同監管的基礎上，為規範實施的PPP項目“入庫”問題確定了標準“答案”。
具體來說，首先《政府投資條例》第二十七條指出：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息”，明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的監測、核查等職能，以及項目單位通過在線平臺如實填報義務（即“入庫”義務）；隨後，作為投資主管部門，在結合《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關於“規範推進PPP項目實施”的相關規定的基礎上，國家發改委發佈的發改投資規〔2019〕1098號文指出：“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”、“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規範項目”，明確了PPP項目“錄入全國PPP項目信息監測服務平臺”的“入庫”要求。即，隨著投資主管部門、財政部門對規範實施PPP項目的入庫問題進行嚴管，PPP項目“入庫”也從單一地入財政部PPP中心項目管理庫拓展為雙庫（即，“財政部PPP中心項目管理庫”和發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”），補足了投資主管部門監管的重要一環，並形成PPP項目規範實施中“入庫”的標準程序。從合法合規的角度，響應了PPP規範實施的要求。
二、採購方式的選擇
《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）指出：“項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。”也就是說，在財金〔2014〕113號中明確了公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購等五種可選的PPP項目社會資本採購方式。同期發佈的《政府和社會資本合作政府採購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中與之保持一致。
<圖源：www.ssyer.com>
而《中華人民共和國政府採購法》第二十六條規定：
1
“政府採購採用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源採購；（五）詢價；（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。公開招標應作為政府採購的主要採購方式。”
顯然，其對採購方式的規定與財金〔2014〕113號、財庫〔2014〕215號有一定的差異，但是考慮到《中華人民共和國政府採購法》中“（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式”的表述，財政部門按照相關程序對採購方式的擴展也是可以理解的。
根據《中華人民共和國政府採購法》、財金〔2014〕113號文、財庫〔2014〕215號、《政府採購非招標採購方式管理辦法》（財政部令第74號）、《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規定，PPP項目五種採購方式的適用條件得到明確，為各種採購方式的選擇確定了邊界。PPP項目五種採購方式的適用條件如下：
需要特別說明的是，《中華人民共和國政府採購法》第二十七條規定：
1
“採購人採購貨物或者服務應當採用公開招標方式的，其具體數額標準，屬於中央預算的政府採購項目，由國務院規定；屬於地方預算的政府採購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”。其中，“因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”的規定，為PPP項目社會資本採購方式的選擇的靈活性開了一個口子。
對於採購方式的選擇，結合PPP項目社會資本採購的實際經驗，筆者將其劃分為三個階段：
（1）靈活期：該階段自2014年PPP模式興起至2017年財辦金〔2017〕92號文發佈，根據項目實際情況與業主需求，在五種方式中靈活選用；
（2）規範期：該階段自2017年財辦金〔2017〕92號文發佈起至2019年發改投資規〔2019〕1098號文，隨著PPP項目實施逐漸規範，採購方式的選擇更為謹慎，一般在公開招標、競爭性談判、競爭性磋商三種方式選擇，主要採用公開招標方式；
（3）嚴管期：自發改投資規〔2019〕1098號文發佈至今，發改投資規〔2019〕1098號文規定“公開招標應作為遴選社會資本的主要方式”，與上位法《中華人民共和國政府採購法》第二十六條中規定“公開招標應作為政府採購的主要採購方式”相呼應，嚴格限制非招標方式的PPP項目社會資本採購方式，隨著財政、發改“雙入庫”的規定執行，為了PPP項目的規範實施，採購方式未來將回歸約束，PPP項目社會資本採購方式將以“公開招標”方式為主
綜上所述，在結合PPP其他相關文件規定的基礎上，隨著《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號的發佈，以及財金〔2019〕10號的完善落實，PPP項目社會資本採購準備階段的標準程序將逐漸完善。具體來說，新規影響下的項目採購前期工作可以概括為：
1）按照國家基本建設程序的要求，完成建設投資項目的必要性和可行性研究（含PPP項目可行性論證），且按照相關規定通過投資主管部門的批覆或核准；
2）通過財政部門的物有所值評價和財政承受能力論證，且取得相應批覆文件，並提請納入財政年度財政支出計劃和中期財政預算；
3）按規定由實施機構組織相關部門對項目PPP實施方案進行聯審，實施方案聯審通過後，報政府PPP領導小組批准取得政府出具的批覆文件；
4）申報進入財政部PPP中心項目管理庫、發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”，完成項目發佈；
5）在合理、合規選用的PPP項目社會資本採購方式得到批覆後，按照相關程序規定取得政府採購主管部門下達的政府採購計劃清單。
在完善PPP項目社會資本採購前準備工作後，PPP項目社會資本採購可進入下一階段工作。
【免責聲明】
本公眾號對轉載、分享的內容、陳述、觀點判斷保持中立，不對所包含內容的準確性、可靠性或完善性提供任何明示或暗示的保證，僅供讀者參考，如有侵權請聯繫我們。
聯繫電話：010-63361102
傳真：010-63362219
電子郵箱：[email protected]
微信公眾號：zhongtouxie
我們提供資金和項目的平臺服務
投稿、廣告、諮詢、會議服務請加入
請長按此二維碼關注我們
"文章來源：國信招標集團，作者：毛君豪 國信招標集團湖北分公司
隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）以及《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）等文件的發佈，雖然PPP模式的規範實施程序被不斷完善，但是在實際操作過程中，仍存在對新政策的理解與執行延宕的情形。筆者從“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”【《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）】的基本觀點出發，結合PPP項目實際操作經驗，初步對PPP項目社會資本採購，進行符合現行政策下的分析，供PPP項目實施結構以及PPP項目採購代理機構等參考。
<圖源：www.ssyer.com>
按照實施流程，PPP項目社會資本採購可劃分為採購前準備、資格預審階段、社會資本採購及評審階段、社會資本採購結果確認談判階段、PPP項目合同審核批覆與簽訂階段等五個階段。考慮到PPP項目社會資本採購的後四個階段的法定程序比較完善，PPP項目社會資本採購經驗較為豐富，新規發佈對其影響不大。但是，PPP項目社會資本採購前準備階段卻隨著政策的不斷更新，其內容發生了較大變化，因此，本文將主要針對《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號影響下的PPP項目社會資本採購前的若干問題進行分析。
PPP項目社會資本採購，作為一類特殊的“政府採購服務”類型，前期資料的完備性與程序的合規性，以及新政策的不斷深化完善，對PPP項目社會資本採購都有一定的影響。在新規影響下，筆者認為，在完善PPP項目可行性論證的基礎上，PPP項目社會資本採購前準備階段的主要變化體現在兩個方面：其一是“入庫”問題的變化，其二是採購方式的選擇。本文將逐一進行簡要分析。
一、“入庫”問題的變化
從政策發展以及PPP項目實操經驗的角度，PPP項目社會資本採購在“入庫”問題的變化可劃為三個階段：粗放期、規範期以及標準期，詳細論述如下：
<圖源：www.ssyer.com>
（1）粗放期：自2014年PPP模式興起至財辦金〔2017〕92號文發佈
基於“政府與社會資本合作模式的實質是政府購買服務”的觀點，該階段的PPP項目社會資本採購，被簡單當作是一種“政府採購服務”表現形式，而啟動採購的必要條件只是取得政府採購管理部門的採購計劃清單，之後雖然也逐步擴充完善，但PPP項目是否入庫（該階段主要是指財政部PPP中心項目庫）並未作為啟動社會資本採購的必要條件。PPP項目“入庫”問題處於粗放狀態，未引起足夠重視。
（2）規範期：自財辦金〔2017〕92號文至《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈
財辦金〔2017〕92號文指出：“各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處於識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處於準備、採購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命週期管理，確保規範運作”。同時，隨著社會資本融資成本的增大、社會資本對如期取得未來回報信心的減弱，PPP項目是否“入庫”（該階段是指財政部PPP中心項目管理庫）已經逐漸成為PPP項目規範實施的一個標準程序，其直接影響PPP項目的政府支出責任能否列入政府中長期預算，也最終決定項目公司取得收入、社會資本得到投資回報。該階段的PPP項目“入庫”問題逐漸規範，為PPP項目逐漸規範實施奠定了一定的基礎。
（3）標準期：自《政府投資條例》與發改投資規〔2019〕1098號等文發佈至今
2019年4月14日由國務院發佈的《政府投資條例》是一部“規範政府投資行為，激發社會投資活力”的法規，從法律效力上來講，它是高於財政部、國家發改委等部門發佈的部門規章的，其作為上位法，與財金〔2019〕10號、發改投資規〔2019〕1098號等下位的部門規章一起，針對PPP項目不同於一般政府購買服務項目的特殊性，在完善政府資金預算與績效管理部門（財政部門）與政府投資主管部門（發改委）共同監管的基礎上，為規範實施的PPP項目“入庫”問題確定了標準“答案”。
具體來說，首先《政府投資條例》第二十七條指出：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當採取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息”，明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的監測、核查等職能，以及項目單位通過在線平臺如實填報義務（即“入庫”義務）；隨後，作為投資主管部門，在結合《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）關於“規範推進PPP項目實施”的相關規定的基礎上，國家發改委發佈的發改投資規〔2019〕1098號文指出：“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”、“未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目為不規範項目”，明確了PPP項目“錄入全國PPP項目信息監測服務平臺”的“入庫”要求。即，隨著投資主管部門、財政部門對規範實施PPP項目的入庫問題進行嚴管，PPP項目“入庫”也從單一地入財政部PPP中心項目管理庫拓展為雙庫（即，“財政部PPP中心項目管理庫”和發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”），補足了投資主管部門監管的重要一環，並形成PPP項目規範實施中“入庫”的標準程序。從合法合規的角度，響應了PPP規範實施的要求。
二、採購方式的選擇
《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）指出：“項目採購應根據《中華人民共和國政府採購法》及相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應根據項目採購需求特點，依法選擇適當採購方式。”也就是說，在財金〔2014〕113號中明確了公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購等五種可選的PPP項目社會資本採購方式。同期發佈的《政府和社會資本合作政府採購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中與之保持一致。
<圖源：www.ssyer.com>
而《中華人民共和國政府採購法》第二十六條規定：
1
“政府採購採用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源採購；（五）詢價；（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。公開招標應作為政府採購的主要採購方式。”
顯然，其對採購方式的規定與財金〔2014〕113號、財庫〔2014〕215號有一定的差異，但是考慮到《中華人民共和國政府採購法》中“（六）國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式”的表述，財政部門按照相關程序對採購方式的擴展也是可以理解的。
根據《中華人民共和國政府採購法》、財金〔2014〕113號文、財庫〔2014〕215號、《政府採購非招標採購方式管理辦法》（財政部令第74號）、《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）等規定，PPP項目五種採購方式的適用條件得到明確，為各種採購方式的選擇確定了邊界。PPP項目五種採購方式的適用條件如下：
需要特別說明的是，《中華人民共和國政府採購法》第二十七條規定：
1
“採購人採購貨物或者服務應當採用公開招標方式的，其具體數額標準，屬於中央預算的政府採購項目，由國務院規定；屬於地方預算的政府採購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”。其中，“因特殊情況需要採用公開招標以外的採購方式的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門的批准”的規定，為PPP項目社會資本採購方式的選擇的靈活性開了一個口子。
對於採購方式的選擇，結合PPP項目社會資本採購的實際經驗，筆者將其劃分為三個階段：
（1）靈活期：該階段自2014年PPP模式興起至2017年財辦金〔2017〕92號文發佈，根據項目實際情況與業主需求，在五種方式中靈活選用；
（2）規範期：該階段自2017年財辦金〔2017〕92號文發佈起至2019年發改投資規〔2019〕1098號文，隨著PPP項目實施逐漸規範，採購方式的選擇更為謹慎，一般在公開招標、競爭性談判、競爭性磋商三種方式選擇，主要採用公開招標方式；
（3）嚴管期：自發改投資規〔2019〕1098號文發佈至今，發改投資規〔2019〕1098號文規定“公開招標應作為遴選社會資本的主要方式”，與上位法《中華人民共和國政府採購法》第二十六條中規定“公開招標應作為政府採購的主要採購方式”相呼應，嚴格限制非招標方式的PPP項目社會資本採購方式，隨著財政、發改“雙入庫”的規定執行，為了PPP項目的規範實施，採購方式未來將回歸約束，PPP項目社會資本採購方式將以“公開招標”方式為主
綜上所述，在結合PPP其他相關文件規定的基礎上，隨著《政府投資條例》和發改投資規〔2019〕1098號的發佈，以及財金〔2019〕10號的完善落實，PPP項目社會資本採購準備階段的標準程序將逐漸完善。具體來說，新規影響下的項目採購前期工作可以概括為：
1）按照國家基本建設程序的要求，完成建設投資項目的必要性和可行性研究（含PPP項目可行性論證），且按照相關規定通過投資主管部門的批覆或核准；
2）通過財政部門的物有所值評價和財政承受能力論證，且取得相應批覆文件，並提請納入財政年度財政支出計劃和中期財政預算；
3）按規定由實施機構組織相關部門對項目PPP實施方案進行聯審，實施方案聯審通過後，報政府PPP領導小組批准取得政府出具的批覆文件；
4）申報進入財政部PPP中心項目管理庫、發改委“全國PPP項目信息監測服務平臺”，完成項目發佈；
5）在合理、合規選用的PPP項目社會資本採購方式得到批覆後，按照相關程序規定取得政府採購主管部門下達的政府採購計劃清單。
在完善PPP項目社會資本採購前準備工作後，PPP項目社會資本採購可進入下一階段工作。
【免責聲明】
本公眾號對轉載、分享的內容、陳述、觀點判斷保持中立，不對所包含內容的準確性、可靠性或完善性提供任何明示或暗示的保證，僅供讀者參考，如有侵權請聯繫我們。
聯繫電話：010-63361102
傳真：010-63362219
電子郵箱：[email protected]
微信公眾號：zhongtouxie
我們提供資金和項目的平臺服務
投稿、廣告、諮詢、會議服務請加入
請長按此二維碼關注我們
相關推薦
