作者：尹修渠
摘要：社會資本方是否承擔相應的經營風險，是區分真假PPP項目的重要標準。
近日，國務院和財政部、發改委等相關部委連發多道金牌，緊急催促對地方政府債務進行督查、防範地方政府債務風險以及規範PPP項目的實施。
首先是今年5月3日晚，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會六部委發佈《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號），然後是5月31日發佈了《國務院關於開展第四次大督查的通知》（國發明電[2017]1號），再是6月1日發佈了《財政部關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）。再遠一點的，如去年發佈的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函[2016]88號）以及新《預算法》實施前夕發佈的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）。這些文件，一方面強調對地方政府性債務進行全面清查、限制地方政府舉債行為，另一方面也強調了要規範推進PPP項目，防止地方政府借PPP項目之名去行舉債之實。
這些文件中，多次提到禁止“明股實債”、通過政府性基金變相舉債、承諾最低收益、回購社會資本方的投資本金和股權等行為，也就是項目實施過程中，有這些特徵的PPP項目通常是不規範的PPP項目，即所謂的“偽PPP項目”。這些項目是屬於清查範圍，就算已經入庫的項目也會被勒令整改甚至被剔出項目庫。
從投資的角度來分析，項目實施過程中，社會資本方是否承擔了相應的經營風險，應該是區分真假PPP項目的重要標準。如果PPP項目實施中，社會資本方沒有承擔相應的經營風險，那麼說明這個項目實質上仍然停留在過去的模式，是地方政府變相舉債，不能達到推廣PPP模式的目的。
一、通過“明股實債”規避經營風險
PPP項目中，政府方和社會資本方共同出資成立項目公司，進行市場化運作。根據《PPP合同指南》（財金[2014]156號），社會資本方可以出資設立項目公司，也可以和政府方共同出資設立項目公司，“但政府在項目公司中的持股比例應當低於50%，且不具有實際控制力和管理權”。根據我國《公司法》規定，股東以出資額承擔有限責任，社會資本方作為項目公司的控股股東，理應承擔大部分的經營風險。但“明股實債”的實施方案中，社會資本方表面上是股權投資，但實質上卻要求不管今後市場化運作的效果如何，都要求固定的回報率且要收回股權或資本金。這就走入了“明股實債”的歧途，社會資本方完全避開了經營風險的承擔，所有投資風險完全由政府方承擔，使得股權實質上變成了固定收益類的債權。
二、通過承諾“最低迴報率”規避經營風險
在有些項目實施方案中，雖然沒有要求回購資本金或股權，但設置固定的回報率甚至最低迴報率，使得不管今後會有何種運營績效狀況、不管市場狀況如何變化，都確保政府付費能覆蓋社會資本方的資本金且讓資本金有一定的收益。這種方式也是違背了市場化運作的原則，因此屬於不規範的PPP項目。
三、通過“兜底條款”規避經營風險
PPP項目強調在政府方和社會資本方之間，對各類風險進行合理分配。在依法治國、依法行政的框架下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，允許政府和社會資本依法自由選擇合作伙伴，充分尊重雙方在合同訂立和履行過程中的契約自由，依法保護PPP項目各參與方的合法權益，這是PPP合同應遵循的原則。但“兜底條款”作為一種特殊的簽約技術，完全不顧及今後社會和市場環境的變遷性，把合同中其他條款沒有包括的、難以包括的、不能一一例舉的甚至目前無法預測的風險，一概都分配給政府。這種“兜底條款”不但是違背市場化運作原則，而且對政府方而言也有失公平。
四、通過投資基金的“優先、劣後”分級結構規避經營風險
有些項目實施方案，政府方和社會資本方，有時還包括金融機構方通過共同設立分級投資基金來投資PPP項目。這些分級基金，把政府方投入的資金設為劣後級，把社會資本方和金融機構方投入的資金設為優先級。在投資出現收益的時候，在確保優先級資金固定收益的前提下，由劣後級享受超額收益；但是當投資出現虧損的時候，也要確保優先級資金有固定收益，由劣後級資金首先承擔虧損。這種結構性的分級基金方案，有悖於PPP模式的初衷，使政府方投資首當其衝面臨風險，放大了政府方的風險。而社會資本方的投資在一定程度上具有硬性償還性質，較大程度上規避了經營風險。
但我們也要認識到，國家要規範PPP項目實施，並非是要禁止社會資本方獲得合理回報。今年初，山東省某航道PPP項目，在招標時因為社會資本方投了“雙零”標而被勒令改正。所謂“雙零”標即投標時資本金回報率為零、融資資金回報率為零。這種做法顯然也是違背社會主義市場經濟原則，不合常理，讓社會資本方承擔了不應當的經營風險，屬於不規範的PPP項目而受到清理。
之所以要將經營風險主要分配給社會資本，是因為只有這樣才能激發社會資本的經營動力。PPP項目“融資”只是一個方面，“融智”才是主要目的，要利用社會資本的技術、管理及人才優勢。只有良好的風險分配機制才能防範社會資本的道德風險。這應該是區分真假PPP項目的重要標準！
（作者系湖南大學MBA，湖南省邵東生態產業園管理委員會金融財務部副部長）
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