土地利用效率高，六大經驗上報國務院 順德的村改舊改到底做對了什麼？

關注熱點 深入分析

在剛剛過去的週末，自然資源部、全國多個省份的相關單位領導、專家、學者等約70人組成的考察組，前往順德區容桂街道華口恆鼎工業園改造項目、順德區北滘鎮廣東工業設計城改造項目以及佛山市禪城區嶺南新天地改造項目，實地考察佛山順德、禪城盤活存量用地、低效用地典型案例。

在這一場在佛山順德舉辦的以“走進存量時代”為主題的第二屆節地中國學術研討會上，佛山順德舊改、村改經驗受到全國關注。與此同時，在這一場主題研討會上，來自全國多地的自然資源部門負責人與專家、學者，也為佛山乃至整個廣東進一步推動土地節約集約利用提供新的思路、探討與建議。

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走訪

工業上樓電鍍城成節地環保典範

坐落於順德容桂華口環保產業園一期範圍內的恆鼎工業園，8棟9層65米高的高標準廠房及一棟5層25米高的辦公樓吸人眼球，園區內乾淨整潔，廢水、廢氣收集管道全部架空設置、裸露在外，便於監管的同時避免滲漏危險，廢水輸送至處理中心統一集中處理，處理過的廢水還可引回至車間循環使用。

作為“三舊”改造的典型案例，該項目原身為容桂華口電鍍城，原電鍍城內26家金屬表面加工企業佈局分散，生產規模小，建築結構破舊，環境安全隱患大，地塊平均容積率0.43，土地利用效率較為低下。改造後的恆鼎工業園建成高標準工業廠房，吸引大批電鍍企業進駐，目前已進駐電鍍企業16家，使用廠房58層。

項目的成功改造不僅解決了土地歷史遺留問題，將分散土地整合為高質量的產業用地，還通過建設高標準廠房，實現工業上樓，極大地提高了土地利用效率，為產業轉型升級提供充足空間；同時，通過建設高標準的廢水廢氣處理設施，對園區內的廢水廢氣統一集中處理，嚴格貫徹環保要求，從根本上解決了電鍍企業環保問題。

該改造項目獲得考察團成員的點贊。來自巴彥淖爾市烏拉特前旗自然資源局業務中心主任張瑞平表示，“該項目通過實現工業上樓，節約了土地，也實現了產業效應，同時汙水處理設施也裸露在外，監管起來也方便很多，具有示範意義。”

來自遼寧省盤錦市自然資源局副局長李成健也表示，恆鼎工業園改造項目具有借鑑意義，將為其家鄉節約集約利用、推動高質量發展起到示範和借鑑作用。

舊廠房活化改造集聚全球設計大咖

位於順德北滘鎮的廣東工業設計城，摩托車、機器人等一批獨特設計的工業物件吸引考察團一行人的目光，裡面除了辦公樓，還設有工業設計博物館、創新設計研究院、以及專門引進國際設計文化品牌的國際設計中心。

作為廣東省政府重點項目以及“省區共建”項目，園區啟動區佔地面積4.8萬平方米，總建築面積7萬平方米，由閒置的舊廠房改造而成，該項目改造後不僅盤活了政府的閒置物業，減少了政府公有資產的浪費，而且在短期內產生良好的經濟效益和社會效益，為順德的工業設計產業提供了優質的發展平臺。如今廣東工業設計城已入駐來自國內外的工業設計公司及設計大師，擁有設計研發人員8345人，為珠三角乃至全國製造業提供了豐富的創新設計資源。

廣州市城市規劃研究院規劃師薛汪祥表示，順德在三舊改造方面具有一定的基礎，“尤其是在改造模式的探索上，不僅僅是依靠企業或政府單方面的力量，而是通過聯合政府以及企業等社會資源，合力破解三舊改造的難題。”

在位於佛山市禪城區的祖廟東華里片區，具有佛山嶺南歷史文化特色的街巷以及簡氏別墅等文物建築吸引考察團成員紛紛拿出手機拍照。據介紹，東華里片區改造項目作為佛山市禪城區“三舊”改造的“龍頭項目”，目前已初見規模，成為融合嶺南民俗文化，具有禪城時代特色和現代商業文明，輻射珠三角，集文化、旅遊、商業、休閒、居住於一體的綜合性街區，“日均客流量達2.5萬至3萬人，已成為佛山市的城市中心和城市標誌。”

中地研究院部門經理葉進龍對佛山市禪城區的祖廟東華里片區的改造項目表示讚許，該項目非常具有佛山嶺南歷史文化特色，在保護了歷史文物的同時，還吸引遊客前來，促進了經濟的發展。

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經驗

順德村改探索六大經驗與六種可全國複製的改造模式

“會議選在順德召開，有兩個重要意義。”自然資源部人力資源開發中心劉晞主任表示，一方面，廣東省是全國首個節約集約用地示範省。另一方面，佛山市順德區在國務院2018年督查中，土地節約集約利用成效好、閒置土地少且用地需求量較大，受到了通報表揚。“相信大家通過上午的實地考察，已經有了更加深入的認識和體會。”

今年5月，順德區獲國務院辦公廳發文表彰“土地節約集約利用成效好、閒置土地少”，獲獎勵用地計劃指標，在2019年國務院大督查實地督查中予以“免督查”。2019年“節地中國”學術研討會選擇落地順德，是對順德土地節約集約利用成果的肯定與支持。

時間倒回2005年，容桂成功引入港資公司全面改造容裡工業區，建設天富來工業城，將其打造成中小企業國際化工業園區，此舉可說是開了佛山乃至廣東三舊改造的先河。自此，三舊改造從順德到佛山，從佛山走到廣東省，最終上升為國家低效建設用地再開發政策。

“經過了一年多的努力，順德村改也總結了六大經驗。”在研討會上，順德區委常委樑偉沛分享順德區村級工業園改造的經驗，同時，還在實踐中探索總結出直接徵收開發、政府掛賬收儲、企業自主改造、企業長租自管、政府統租統管、生態復墾複綠等6種改造模式，引發上級和媒體高度關注，周邊地區競相考察學習，並經由省政府辦公廳上報至國務院。

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探討

資源配置市場起決定性作用

“順德的土地節約集約利用工作，目前處於起步的階段，未來還有很長的路要走。”在向全國分享順德節地“樣本”與經驗的同時，佛山市順德區區長彭聰恩同時表示，希望利用舉辦節地中國學術研討會的寶貴機會，加強與各地政府及專家學者的交流學習，為我們進一步推動土地節約集約利用提供新的思路，新的方法，新的點子。

當天舉辦的“節地中國”學術研討會上，與會各地領導和專家還就“走進存量時代，推動高質量發展”主題進行了深入探討。

中國農業大學土地科學與技術學院副院長朱道林教授作了“土地節約集約利用的經濟學分析”主題演講。他指出，土地作為自然資源，作為生產要素，作為經濟資源、商品，其在實施市場方式配置過程中存在著特殊規律。“合理處理政府與市場的關係，讓市場在資源配置中起決定性作用。在廣東的三舊改造中，政府與市場的關係處理得還是相對比較好的。政府與市場之間，誰在什麼環節起作用，這是很關鍵的。”

在容桂華口恆鼎工業園、北滘廣東工業設計城等三舊改造項目進行實地走訪之後，朱道林認為，順德開展三舊改造的時間比較早，遇到不同類型的情況，也因地制宜採取不同的改造模式。對於工業產區採取集約式的開發利用，而對於保護區進行分類整治，實行高度保護。總體上來說，順德三舊改造在經濟關係的推動和市場需求關係方面都做得很好。他建議，改造之後，要處理好土地供給和市場對用地需求之間的銜接，只有做好了兩者之間的銜接，才能得到市場認可，有利於實現整個三舊改造過程中的資金平衡、土地集約化利用。

政府應退守結合處置產權

浙江大學土地與國家發展研究院常務副院長葉豔妹教授認為，低效用地處置的目標定位應該是促進綜合效益的提高，改善人民生活品質，激發經濟轉型發展活力，提升社會平安公平幸福。這與順德村改的目標高度吻合。

在產權處置模式上採取政府退守結合的改進原則。葉豔妹表示，首先是政府局部退讓，讓部分產權人和企業機構發揮積極作用。應當允許部分土地產權人自行開展或者開發商在規劃的約束下，主導實施低效用地再開發。調動社會和市場參與低效用地再開發的積極性，引入社會資本，降低政府的資金壓力，提高實施效率。

與此同時，她認為政府要對底線有所堅守，保障公共利益不受損。政府一方面通過收取相關稅費，要求土地發展權獲得者預留土地用以公共項目等實現公共利益。另一方面，政府需要按照公共利益優先的原則選擇相應的產權處置方式。部分地塊需要配置基礎設施、公共服務和公益性用地的，應當優先採取有利於保障和實現公共利益的產權處置方式。

土地實時監管大數據大有可為

江西省自然資源廳充分運用土地衛片、手機在線核查技術、大數據統計分析、雲計算等新科技手段，建立並啟用了全省土地利用動態核查監管平臺，對供后土地實行線上、實景、實時動態監測，為準確統計、實時掌握各地用地規模、用地結構、用地途徑、用地時效提供了可靠保障，改變了以往必須通過一年兩次大規模運動式滯後性核查來獲取監測數據的舊模式，真正做到“人在幹、網在看、雲在算”。

無獨有偶，南京市規劃和自然資源局江寧分局在全區產業用地調查的基礎上，全面掌握所有產業項目的用地情況、建築情況、固定資產、產值、稅收等情況，建立土地用地利用現狀成果圖及數據庫。開發了“江寧區產業用地績效評價管理系統”，充分利用遙感影像圖、地籍圖、土地利用總體規劃圖、城市規劃圖落實地塊，將低效用地地塊納入信息化體系統一管理，實現再開發地塊全程信息化監督管理。

優化土地供應模式提高土地利用效率

南京市江寧區優化土地供應模式，引導土地多用途複合開發利用，允許成片開發的產城融合體項目搭配不超過15%配套設施整體掛牌出讓；逐步推進先租後讓和彈性年限出讓政策；合理評估地價，通過協議出讓方式完善用地手續的，原土地地上建築物現值可抵扣土地出讓金；統籌安排產業園區配套服務用地，將整個園區工業項目的配套服務設施集中建設，提高土地利用效率。

而江西省萍鄉市自然資源和規劃局建立市場化供地機制。充分發揮土地市場的作用，通過價格槓桿對節約集約用地進行調控。創新方式推行經營性用地公開出讓，有效改變以前萍鄉用地單位嚴重違約的問題，全面推行工業用地彈性出讓。通過制定科學合理的地價標準來引導產業結構的調整，促進經濟增長方式的轉變。通過地價門檻讓佔地面積大、經濟效益差、投入產出低、環境汙染嚴重、科技含量低、地價承受能力低的落後產業逐步從市場上淘汰出去。

自然資源部自然資源開發利用司副司長杜官印表示，存量建設用地開發利用對當前具有十分重要的意義。“節約用地是推進生態文明建設的根本的要求。資源開發利用既要支撐當代工作上幸福生活，也要為子孫後代留下生存根基。解決生態環境問題，就必須在轉變資源利用方式，提高資源利用效率上下功夫。”

健全激勵倒逼機制推動地方立法

廣東省自然資源廳開發利用處處長周小壯在對廣東省“三舊”改造工作情況進行總結匯報後，還介紹了下一步具體工作思路。

第一，進一步完善政策體系。制定“三舊”改造三年行動方案。在財政獎補、規劃修改、利益平衡、稅費減免、金融支持、糾紛解決、倒逼促改等方面出臺配套政策，爭取在三年內取得重大突破。特別修訂完善“三舊”改造稅收指引，補充單一主體歸宗改造等模式的計稅規則，著力解決改造企業普遍反映的稅務問題，儘可能降低改造稅負成本。

第二，健全激勵倒逼機制。首先是急促落實“新舊掛鉤”的用地指標分配機制；其次是加大部門聯合執法力度。針對“三舊”用地原佔用人拖而不改等問題，加大公安、自然資源、住房城鄉建設、生態環境、市場監督等職能部門聯合執法力度，倒逼原佔用人主動實施改造。再次，加大地區獎補和項目獎補。爭取省財政每年對改造任務完成得好的地區進行獎勵，重點補助“工改工”尤其是村鎮級工業園和增加綠地等公益性項目。

第三，推動地方立法。一方面積極推動地方出臺“三舊”改造規章。系統總結廣東省“三舊”改造經驗，為深化實踐探索、突破瓶頸制約提供製度支撐。另一方面積極探索建立“三舊”改造司法裁決制度。以粵港澳大灣區建設為契機，爭取國家支持在珠三角引入香港城市更新中的“強制售賣”制度，妥善解決“三舊”改造徵拆矛盾糾紛，為市、縣深化實踐探索提供法制保障。

數讀

整理土地8323畝

數據顯示，截至6月17日，順德全區382個村級工業園已有102個園區142個項目啟動改造，70個園區啟動拆遷，累計完成土地整理8323畝、復墾複綠712畝、新建廠房385萬平方米、關停淘汰落後風險企業2594家。

截至目前，順德全區“三舊”改造項目累計完成投資額316億元，累計節約用地3841畝，平 均 節 地 率23%。在廣東省2014年、2016年耕地保護目標責任考核中，順德區均獲節約集約用地考核二等獎。在佛山市2017年度耕地保護目標責任考核中，順德區獲“三舊”改造考核一等獎。

統籌：南都記者路漫漫楊存海

採寫：南都記者胡嘉儀陳飛龍路漫漫