在河西走廊玉米小麥田間節水節肥節藥項目民勤示範基地，膜下滴灌玉米長勢良好，自動監測墒情設備林立其間 鄭 爽/攝
涼州區清水鄉蘇鄧村十組“涼—清0759號”地下水灌溉機井安裝了智能化計量設施 鄭 爽/攝
高臺縣駱駝城灌區水管所，前進村定平農場下方田新井“井長”趙志高前來買水 鄭 爽/攝
甘肅省張掖市高臺縣黑河溼地 姜愛平/攝
翻過烏鞘嶺，就算進河西走廊了。
自古以來，強盛的中原王朝必經略河西走廊以通西域。也正是絲綢之路要衝的地理位置和祁連山冰川雪水澆灌出的獨特綠洲經濟，成就和滋養了今天的金張掖、銀武威、玉酒泉。然而這條土地廣袤卻極度缺水的咽喉古道，如何走出一條轉型升級的內涵式發展道路，水，無論在昨天、今天還是明天，都是決定因素。
必須從用水最大戶——農業用水入手，下好先手棋，展開一場兼顧當代人和子孫後代利益的根本性變革，才有可能在這盤經略綠洲經濟的大棋局中佔據主動、贏得先機。經過多年不懈探索和實踐，以河西走廊為代表的甘肅農業水價綜合改革取得了一系列經驗，國務院副總理汪洋曾批示：“要在可複製可推廣的區域複製推廣。”河西走廊一步一個腳印的探路故事也吸引了全國各地同行前往學習。這招落子棋勝何處？日前，記者深入位於甘肅河西的幾個全國農業水價綜合改革試點縣(區)，一探究竟。
抉擇：根本出路在何方？
自蘭州出發，列車一路西進，穿行在祁連山北麓長達20km的烏鞘嶺隧道中，海拔升至3600m後逐漸下降，沉悶的心情也跟著舒馳下來。開出來了！忽如黑暗中洞現一扇窗，豁然開朗，等眼睛適應過來尋顧兩側，壯美絕倫的高原景色著實驚豔。
打開河西走廊衛星地圖，從幾萬米高空的視角來看，這片神奇的土地極具特點：發源於祁連山的石羊河、黑河、疏勒河三大水系積流而下，在土黃色的戈壁荒漠中衝出大小共18片珍貴的綠洲。
這些綠洲經過長期的開發利用，已發展成具有較高生產力水平的綠洲型經濟區，以佔全省19%的耕地面積，產出了佔據全國半壁江山的玉米種子，提供的蔬菜、花卉種子還飄洋過海走出國門，成為全國最大的蔬菜、瓜類、花卉等對外製種產業基地。
“有水就是綠洲，無水即是荒漠，降水稀少，蒸發強烈，雖田野廣袤，然無灌不殖。”清華大學土木水利學院副院長王忠靜曾這樣描述河西灌溉農業特點。與水的珍惜程度形成鮮明反差的是極不合理的用水結構：農業用水一頭獨大，佔比高達89%。
甘肅省水利廳廳長魏寶君說：“要破解水資源短缺與水資源利用效率低的現狀不相適應的矛盾，破解水資源總量不足和配置不優的問題，引調水開源固然是不得已而為之，但解決結構性缺水的根本出路還是節水增效。必須從農業這一用水大戶挖潛，開展農業水價綜合改革，大力發展農業節水。”
水情現實、自身發展、國家要求之下，甘肅省將農業水價綜合改革作為破解水資源短缺難題、調整水資源供需關係、優化用水結構、促進水資源節約和保護的重要抓手，成立了由省政府分管副省長任組長，水利、發改、財政、農牧等為成員的農業水價綜合改革領導小組，統籌協調推進改革。
2013年，甘肅省水利廳採取座談會、現場調研、入戶調查、網絡問卷等形式開展全省水價改革調研，摸清水價改革、成本核算、水費收支、工程運行管理情況，瞭解群眾意見、建議。2014年，白銀區、涼州區、民勤縣、民樂縣、高臺縣納入全國農業水價綜合改革試點，其中4個位於河西，在全省水利局長會議上對水價改革等問題開展大討論，水利系統上下進一步統一思想、深化認識。
“全省上下統一認識，省直有關部門齊心協作，擰成一股繩，地方政府積極配合，上下聯動，共同推進，保證了試點改革任務在2015年年底順利完成實現破冰。”時任甘肅省水利廳水管局局長張建勝說。
在總結推廣河西改革試驗、鞏固提升5縣試點工作基礎上，2016年甘肅又先後選擇5個縣開展省級農業水價綜合改革試點、5個縣開展市級農業水價綜合改革試點，形成國家、省、市三級15個試點縣梯次推進的格局，在全省多點鋪開改革工作。
五年持之以恆，五年久久為功，一連串改革行動開始在隴原大地漸次開花結果，其中以河西為代表的綠洲農業水價綜合改革已漸成範式。
尋尋覓覓，鑰匙擰起——明晰水權
“我有多少水權？”這是現今河西走廊農業水價綜合改革試點區農民頗為關注的問題。
開展農業水價綜合改革首要的是明晰農業初始水權，樹立起農戶的水權意識、水商品意識，從根本上扭轉傳統的農業用水觀念。要真正讓水權成為改革破冰的一把鑰匙，且各相關方都能接受這把鑰匙，改革大幕才有可能“芝麻開門”。但如何科學確定水權？水權限額內不夠怎麼辦？水權用不完又怎麼辦？人們的擔心不是沒有道理——水權有別於其他權的核心之處就在於水是流動的。
“一度我們也感到茫然。”張建勝介紹，“水利廳對水權配置問題進行了充分的研究討論，在之前甘肅省一號工程石羊河流域重點治理中，流域內各地展開的大量探索，為明晰水權打下了紮實的基礎，最後提出了‘水權跟著地權走’的配置思路，也就是水權與土地承包權相匹配，以土地面積確定水量，若土地流轉，則水權也同步流轉。”
從總量上看，甘肅省以縣為單元，將不突破“三條紅線”的水資源確權後，合理配置到生產、生活、生態部門，生產用水再按農業、工業、服務等進行劃分確權。民勤縣水政水資源辦主任邱德玉介紹，2017年民勤縣可用地表水和地下水的總量指標為3.5912億m3，通過制定水資源分配方案將用水總量分配到農業、生態、生活、工業四大行業，其中農業21974萬m3，佔總量的61.19%。
從定額上看，各試點縣區普遍建立了從縣區到灌區、鄉鎮、農民用水者協會，最終到農戶的水權逐級分配體系，水權明確到具體工程、機井、地塊，並逐戶核發了實名制水權證。民勤縣將農田灌溉用水按人均2.5畝、每畝410m3配置，並設定人均水權上限為1068m3。相鄰的涼州區則以法定承包土地面積為基礎配置水權，人均法定面積1～2畝的村組，按實有法定面積配置水權；超過2畝的，按2畝配置。
水權明晰到人，建立起了農業用水總量的“天花板”，也形成了用水的第一道約束。同時，按照傳統、特色林果業、日光溫室等作物類別，以及傳統、滴灌等灌溉方式，試點區進一步分類明確各種農作物的灌溉定額，形成第二道約束，確保農戶在用水總量指標內也要高效用水。
對於節約水量，則鼓勵農戶通過水權交易“盤活”。目前，涼州區已經建立起1個區級、7個灌區級和38個鄉鎮級水權交易中心，根據供水條件、供水量、交易層級，水權交易按不同程序進行。2014—2016年累計交易水權達到434件1307萬m3。
在試點地區，農業用水總量控制、定額管理，水權初次分配保公平，水權交易二次分配增效益。中科院地理科學與資源研究所研究員賈紹鳳在調研時感嘆：“石羊河流域已建立起從上到下水權制度和從下到上水量配置供給的體系,非常具有創造性,且符合石羊河實際,值得深入研究和推廣。”
供給側持續發力，“服務至上”是關鍵
要嚴格實現農業用水的“總量控制、定額管理”，計量設施必不可少。“沒有計量設施，水價促節水的作用就無從發揮，‘總量控制、定額管理’的落實就成了一張紙。”甘肅省水利廳政策法規處副處長龔真軍說。
試點過程中，各縣（區）加快供水計量體系建設，地表水灌區主要改造完善幹、支渠量水建築物，鬥、農渠上配套量水堰和標準量水斷面，以實現鬥口準確計量；地下水灌區機電井主要安裝智能化計量控制設施，以實現井口精準計量。
按照“項目搭臺、改革唱戲”的思路，2015年以來，甘肅省財政已累計安排1.4億元，對試點縣（區）末級渠系及計量設施進行了配套、完善。高臺縣還通過引入社會資本的形式，給全縣2800眼機井全部安上了智能取水計量設施。“用水精準計量，過去按畝收費的計費方式改成按方收費，農戶灌溉用水量與水費直接掛鉤，用水浪費現象大大減少。”龔真軍說。
比“計準水”更關鍵、百姓也更關心的是“供好水”。在完善供水計量設施的同時，試點地區在農業供給側結構性改革上持續發力，加強從水源到田間農田水利工程體系的建設、改造，高臺縣改建襯砌的鬥農渠大大減少了滲漏損失，一畝地就能節省40%的水。過去為了水能流到自家田，等水的功夫耗上了，僱人守水的錢沒少花，有時為了爭水甚至還打架，可能臨了也沒見著水；現如今渠道硬化了，也有協會專人管了，錢交給用水小組組長，到約定好的時間放水即可，省工省時又省心。
改變同樣發生在水管單位。水價改革後，水費收入增加，工程運行管理和維護經費有保障了，以前“賠本供水，越供越虧”的尷尬局面得以明顯改善，水管單位強化服務的動力也足了。
“有兩個轉變：一是從過去水管員上門收水費都收不全，到現在村民需水時自行到水管所充水卡；二是水管所工作人員從花費大量時間和精力的收繳水費工作中解脫出來,轉向更好地為村民灌溉用水服務。”高臺縣駱駝城灌區水管所所長徐占城說。
駱駝城建康村三社王三基井“井長”段其兵由衷地說：“現在水管所的服務態度沒得說！農忙多數時候是晚上灌水，水管所24小時都有人在，充水費基本沒耽誤過，有啥問題，隨叫隨到，都是現場處理，十分及時。”
機制的力量：節水漸成自發
武威市涼州區清源鎮中沙村村民張教科告訴記者,水價改革後，他把種植玉米、小麥等耗水低產值的地發展成用水少、效益高的日光溫室大棚和林果業。“現在一塊8分地的大棚年淨收入1.5萬元，儘管水價漲了，但比以前收入也更可觀了。”
像張教科這樣主動改變自家農業種植結構實現增收的農戶，在試點地區越來越多。改革過程中，試點地區綜合考慮供水水源、作物種類、灌溉方式等，根據不同用水類型合理確定農業用水價格，探索建立了有利於促進節約用水、調整農業種植結構的多樣化水價機制。
試點改革前，甘肅省2012年農業灌溉平均水價0.125元/m3，是成本水價的53%，水價和成本明顯倒掛。按照市場化改革方向，水價需有效反映供水生產成本和水資源的稀缺程度。
試點改革後，民勤縣農業用水地表水0.24元/m3、地下水0.256元/m3，涼州區清源灌區為純井灌區，實行統一的農業終端水價標準0.0958元/m3，水價由地下水水資源費、骨幹工程運行維護成本、末級渠系運行維護成本構成，均已達到全成本水平；高臺縣農業用水地表水0.152元/m3，地下水0.1元/m3，達到了運行成本水平。
試點地區通過區分作物種類、灌溉方式實行差別化水價，引導農戶自覺調整用水方式和種植結構。涼州區井灌區設施農業和大田實施滴灌作物水價優惠50%，採用傳統方式種植的高耗水低效益作物水價則上浮50%。
一上一下兩個50%，撬動了千百年來傳統灌溉用水習慣的堅冰。
此外，根據種植作物、灌溉方式不同，每畝用水定額不一，超過定額後實行累進加價。民勤縣設施農業和實施滴灌的大田節水作物、特色林果和生態用水，在配水定額內用水的，地表水水價優惠30%，地下水優惠50%；對傳統方式種植的高耗水低效益作物，在配水定額內用水的，地表水水價上浮30%，地下水上浮50%。
“多樣化水價機制充分發揮了價格的‘指揮棒’作用，農民放棄部分地力較差的土地，開始巧算節水增收加減法，節水意識確實明顯增強了。”邱德玉說。
農業水價改革的核心是把水節下來，但又不能過多增加農戶的灌溉成本，怎麼辦？除了通過實行多樣化水價，引導農民調整種植結構增加收入外，試點區在建立完善農業節水獎補機制上也下了一番功夫。
涼州區制定出臺了《涼州區農業節水精準補貼暫行辦法》，對種植特色林果、甜高梁等節水作物的用水戶和農民用水戶協會給予補貼。同時，以綜合灌溉淨定額每畝340m3為基準，實際灌溉定額按照降低30%、31%～50%、50%以上的三級梯度，節約水量分別按計量水費150%、200%、300%的標準予以獎勵。
改革綜合效益初步顯現，改革之路依然任重道遠
走進涼州區下雙鎮千畝日光溫室示範區，“經營規模化、種植良種化、管理智能化、服務一體化、產品品牌化、銷售網絡化”的“下雙模式”已小有名氣，得益於精細灌溉，今年西瓜品質很好，稍作換算，單方水效益達到100多元，是大田種植的十幾倍，較之產值的大幅度增長，工作了30年的下雙鎮副鎮長張菊萍對水價上漲自然感受並不明顯。
“武威市近年來大力推進‘設施農牧業+特色林果業’主體生產模式，手把手教技術，引導農民放棄高耗水低效益的大田作物，增加農民收入，農戶水價承受能力已逐漸提高。”涼州區水務局局長孫喜明說。
涼州區農業用水量由2006年的11.45億m3削減到目前的7.53億m3，減幅達34%，河水灌區灌溉水利用率由0.52提高到了0.57，井水灌區由0.76提高到了0.84；糧、經種植比例由2014年的56∶44調整到2016年51.8∶48.2……農業水價的經濟槓桿作用發揮顯著，不僅促進了節水，更推動了傳統農業向現代農業的積極轉變。
新的水價機制帶來的改變還直接體現在群眾對高效節水灌溉的態度上。“以前安排高效節水灌溉項目，需要政府給百姓做工作才能推動，現在群眾節水意識增強，都是主動來申請項目，不少人還爭不到。”高臺縣水務局副局長雷振緒說。
在河西走廊玉米小麥田間節水節肥節藥項目民勤示範基地，膜下滴灌的玉米長勢良好，太陽能供電的自動監測墒情設備林立田間……民勤縣水務局副局長魏多玉介紹：“滴灌玉米畝均用水260m3，比傳統灌溉節約130多m3，不僅用水節約，還減少了投工投勞，1200畝地5個人管就夠了。”
水價改革倒逼農業節水，進一步優化了用水結構，民勤縣近年連續加大生態配水比例，民勤綠洲的生態環境得到有效改善。在綠洲北端的青土湖地區，地下水埋深由2007年的4.02m上升至2016年的2.99m，蘆葦叢生、碧水粼粼、水鳥爭鳴的美麗景象再現沙漠腹地。
最為可貴的是，節水意識已深深觸動百姓心底。高臺縣駱駝城鎮梧桐村村黨支部書記關海幾多感慨：“前些年地下水超採越來越嚴重，水井越打越深，從50m到150m、170m，再過幾年怎麼辦?從長遠看，農業水價改革是為了讓我們的子孫後代能在這裡長期生存下去。”
…………
改革只有進行時，沒有完成時。河西農業水價綜合改革成效顯著，但也還面臨一些難題。一是農民在種植結構調整中傾向於求穩不擔風險，需要創新思路從農產品供求信息、銷售網絡方面進一步增加服務供給。二是目前同一地區相鄰的兩個縣之間、同一縣域內相鄰灌區之間水價改革進展不平衡，群眾有攀比心理。
“甘肅省委、省政府高度重視農業水價綜合改革，將之作為破解水資源短缺難題、促進種植結構調整和現代農業發展的重要抓手，下一步，水利廳將在鼓勵做好試點的同時在全域逐步推開，用價格槓桿促進農業用水方式的轉變和種植結構的調整，達到節水、增效、增收多贏目標。”魏寶君說。
來源：《中國水利》雜誌 2017年第16期
作者: 鄭 爽 張智吾