盧貴敏
2017年中央一號文件明確提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗於一體的田園綜合體，通過農業綜合開發等渠道開展試點示範。這不僅是中央在新形勢下對農業農村發展的重大政策創新，也是賦予農業綜合開發的重要任務。
一、充分認識建設田園綜合體試點的重大意義
（一）建設田園綜合體是農業農村發展形勢的客觀要求。
當前，我國城鄉一體化發展步伐加快，一二三產業融合發展加速，社會資本向農業農村流動力度加大，新型農業經營主體實力不斷加強，農村生產方式、經營方式、組織方式深刻調整，農業生產體系、產業體系、經營體系優化完善，農業農村發展處於前所未有的新方位，已到了轉型升級、全面創新的新階段，建設田園綜合體順應了農業農村發展趨勢和歷史性變化，反映了農業農村內部和外部的客觀要求。
從生產的層面看，隨著我國經濟發展進入新常態，農業發展農民增收都面臨一定的下行壓力，傳統農業園區發展模式固化，在土地、科技、服務、管理等方面面臨瓶頸，新業態新模式發展受到制約，轉型升級遇到較大壓力，迫切需要尋求推進農業農村發展的新抓手，打造三產融合的新平臺，啟動新舊動能轉換的新引擎，充分釋放生產力和生產關係的創新活力。
從生活的層面看，城市化和工業化加速了農村空心化、老齡化，鄉村社會功能退化，農村基本公共服務缺位，城鄉差距不斷拉大，農村成為城鄉一體化和“新四化”發展中的突出短板。同時，城鄉居民已具備了為休閒觀光、生態產品付費的能力，對鄉村生態旅遊、領略鄉村文化、體驗農耕文明等方面的需求與日俱增，培育和開發農業多功能性的需求和意識不斷強化，迫切需要搭建新的業態平臺來迎合需求、釋放功能、滿足新的城鄉居民需要。
從生態的層面看，農業在承擔農民增收農村繁榮職能的同時，還要承擔生態保護的功能，不僅要使農村成為“金山銀山”的基礎和源泉，更要成為“綠水青山”的保護區和棲居地，要使農村不僅享受城市文明的發展成果，更要保持農業文明的田園風光和獨有魅力。因此，中央提出建設田園綜合體，不是在生產、生活和生態等領域單一的、局部的試點探索，而是對農業農村生產生活方式的全局性變革，是引領未來農業農村發展演變的重大政策創新。
（二）建設田園綜合體的意義和作用。
建設田園綜合體對於培育農業農村發展新動能、加快城鄉一體化步伐、推動農業農村實現歷史性變革具有深刻的歷史意義和重要的現實意義，核心是要提供一個機制創新和融合發展的新平臺、新載體、新模式。
一是田園綜合體為推進農業供給側結構性改革搭建了新平臺。推進農業供給側結構性改革，轉化“三農”發展動能的核心和關鍵是確立承載產業、集聚項目、融合要素的平臺。田園綜合體集循環農業、創意農業、農事體驗於一體，以空間創新帶動產業優化、鏈條延伸，有助於實現一二三產業深度融合，實現現有產業和發展載體的升級換代。
二是田園綜合體為農業現代化和城鄉一體化聯動發展提供了新支點。中央城市工作會議指出，“我國城鎮化必須同農業現代化同步發展，城市工作必須同‘三農’工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局”。以城帶鄉、以工促農、形成城鄉發展一體化新格局，必須在農村找到新支點和新平臺。田園綜合體要素集中，功能全面，承載力強，是城鄉一體化的理想結合點和重要標誌，為鄉村現代化和新型城鎮化聯動發展提供了支撐。
三是田園綜合體為農村生產生活生態統籌推進構建了新模式。建設田園綜合體，在發展生產、壯大產業的同時，為農民探索多元化的聚居模式，既保持田園特色，又實現現代居住功能，為實現城鄉基礎設施和公共服務均等化提供了最佳空間。田園綜合體的田園風光、鄉野氛圍、業態功能等，加之優良的生態環境和循環農業模式，能夠更好迎合和滿足城市居民對生態旅遊和鄉村體驗的消費需求，使生產、生活和生態融合互動發展。
四是田園綜合體為傳承農村文明，實現農村歷史性轉變提供了新動力。通過田園綜合體，有助於實現城市文明和鄉村文明的融合發展，為傳承和發展我國傳統農耕文化提供了契機，鄉村治理也能獲得更多的深層次文化支撐，助推實現美麗田園、和諧鄉村。田園綜合體將推動農業發展方式、農民增收方式、農村生活方式、鄉村治理方式的深刻變化，全面提升農業綜合效益和競爭力，真正讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，從而實現鄉村發展歷史性轉變。
對於農業綜合開發而言，建設田園綜合體試點，打開了新的著力重點和職能空間。建設田園綜合體包括生產、生活、生態、文化等多方面內容，本質在於“綜合性”，農業綜合開發的優勢也在於“綜合”，兩者在內涵上是相互契合的。農業綜合開發建設田園綜合體試點，一方面，能夠發揮農業綜合開發的綜合平臺作用，通過打基礎、強產業、優生態、扶主體、引科技等綜合舉措，全面提升田園綜合體試點水平；另一方面，通過建設田園綜合體試點，農業綜合開發能夠在更高的水平上發揮“綜合”優勢，從而繼續保持自身的先進性和特色，為農業綜合開發轉型升級、創新發展打開突破口。
二、準確把握田園綜合體的建設理念、功能區域
（一）田園綜合體的建設理念。
一是突出“為農”理念，堅持姓農為農，廣泛受益。建設田園綜合體要以保護耕地為前提，提升農業綜合生產能力，在保障糧食安全的基礎上，發展現代農業，促進產業融合，提高農業綜合效益和競爭力。要使農民全程參與田園綜合體建設過程，強化涉農企業、合作社和農民之間的緊密型利益聯結機制，帶動農民從三產融合和三生統籌中廣泛受益。
二是突出“融合”理念，堅持產業引領，三產融合。田園綜合體體現的是各種資源要素的融合，核心是一二三產業的融合。一個完善的田園綜合體應是一個包含了農、林、牧、漁、加工、製造、餐飲、倉儲、金融、旅遊、康養等各行業的三產融合體和城鄉複合體。要通過一二三產業的深度融合，帶動田園綜合體資源聚合、功能整合和要素融合，使得城與鄉、農與工、生產生活生態、傳統與現代在田園綜合體中相得益彰。
三是突出“生態”理念，堅持宜居宜業，三生統籌。生態是田園綜合體的根本立足點。要把生態的理念貫穿到田園綜合體的內涵和外延之中，要保持農村田園生態風光，保護好青山綠水，留住鄉愁，實現生態可持續。要建設循環農業模式，在生產生活層面都要構建起一個完整的生態循環鏈條，使田園綜合體成為一個按照自然規律運行的綠色發展模式。將生態綠色理念牢牢根植在田園綜合體之中，始終保持生產、生活、生態統籌發展，成為宜居宜業的生態家園。
四是突出“創新”理念，堅持因地制宜，特色創意。田園綜合體是一種建立在各地實踐探索雛形基礎之上的新生事物，沒有統一的建設模式，也沒有一個固定的規劃設計，要堅持因地制宜、突出特色，注重保護和發揚原汁原味的特色，而非移植複製和同質化競爭。要立足當地實際，在政策扶持、資金投入、土地保障、管理機制上探索創新舉措，鼓勵創意農業、特色農業，積極發展新業態新模式，激發田園綜合體建設活力。
五是突出“持續”理念，堅持內生動力，可持續發展。建設田園綜合體不是人工打造的盆景，而是具有多元功能、具有強大生命力的農業發展綜合體，要圍繞推進農業供給側結構性改革，以市場需求為導向，集聚要素資源激發內生動力，更好滿足城鄉居民需要，健全運行體系，激發發展活力，在各建設主體各有側重、各取所需的基礎上，為農業農村農民探索出一套可推廣、可複製、可持續的全新生產生活方式。
（二）田園綜合體的功能區域。
從田園綜合體應具備的功能區域看，主要包含產業、生活、景觀、休閒、服務等區域，每一區域承擔各自的主要職能，各區域之間融合互動，形成緊密相連、相互配合的有機綜合體。一是農業產業區。主要是從事種植養殖等農業生產活動和農產品加工製造、儲藏保鮮、市場流通的區域，是確立綜合體根本定位，為綜合體發展和運行提供產業支撐和發展動力的核心區域。二是生活居住區。在農村原有居住區基礎之上，在產業、生態、休閒和旅遊等要素帶動引領下，構建起以農業為基礎、以休閒為支撐的綜合聚集平臺，形成當地農民社區化居住生活、產業工人聚集居住生活、外來休閒旅遊居住生活等3類人口相對集中的居住生活區域。三是文化景觀區。是以農村文明為背景，以農村田園景觀、現代農業設施、農業生產活動和優質特色農產品為基礎，開發特色主題觀光區域，以田園風光和生態宜居，增強綜合體的吸引力。四是休閒聚集區。是為滿足城鄉居民各種休閒需求而設置的綜合休閒產品體系，包括遊覽、賞景、登山、玩水等休閒活動和體驗項目等，使城鄉居民能夠深入農村特色的生活空間，體驗鄉村田園活動，享受休閒體驗樂趣。五是綜合服務區。指為綜合體各項功能和組織運行提供服務和保障的功能區域，包括服務農業生產領域的金融、技術、物流、電商等，也包括服務居民生活領域的醫療、教育、商業、康養、培訓等內容。這些功能區域之間不是機械疊加，是功能融合和要素聚集，以功能區域銜接互動為主體，使綜合體成為城鄉一體化發展背景下的新型城鎮化生產生活區。
三、推進田園綜合體建設要重點把握的幾個問題
（一）在建設定位上，要確保田園綜合體“姓農為農”的根本宗旨不動搖。田園綜合體的建設目標是為當地居民建設宜居宜業的生產生活生態空間，其核心是“為農”，特色是“田園”，關鍵在“綜合”。要將農民充分參與和受益作為根本原則，充分發揮好農民合作社等新型農業經營主體的作用，提升農民生產生活的組織化、社會化程度，緊密參與田園綜合體建設並全面受益。在這一方面，要切實保護好農民的幾項權益：一是保護農民就業創業權益。二是保護產業發展收益權益。三是保護鄉村文化遺產權益。四是保護農村生態環境權益。尤其要強調的是，田園綜合體要展現農民生活、農村風情和農業特色，核心產業是農業，決不能將綜合體建設搞成變相的房地產開發，也不是大興土木、改頭換面的旅遊度假區和私人莊園會所，確保田園綜合體建設定位不走偏走歪，不發生方向性錯誤。
（二）在推進力量上，堅持以農業綜合開發為平臺，集中相關政策支持合力。要充分發揮有關扶持政策的合力，從基礎設施、產業發展、新民居建設、美麗鄉村、脫貧攻堅等方面集中支持田園綜合體建設。要發揮地方政府主導作用，強化與相關涉農政策和資金的統籌銜接，把農村生產、生活和生態等各領域的支持政策緊密結合，探索以田園綜合體試點為平臺，統籌推進生產生活生態領域建設，促進循環農業、創意農業、農事體驗等方面發展，拓展農業的多功能性，力爭建設一片、成效一片，試點一個、務求精品。要充分發揮好政府、企業、村集體組織、合作社、農民等建設主體的作用，堅持以產業鏈條為主線，以利益聯結為紐帶，以合作共贏為動力，通過建立科學健全的市場化運行機制，使每一個建設主體都能明確自身定位，主動參與和投入綜合體建設，各盡其能、各取所需，形成建設合力。
（三）在建設內容上，重點推進六大支撐體系建設。以農業綜合開發為平臺推進田園綜合體建設，要圍繞建設目標、功能定位和模式特色，重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。夯實基礎，搭建平臺。按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，集中連片開展高標準農田建設，加強田園綜合體區域內“田園+農村”基礎設施建設，整合資金完善供電、通信、汙水垃圾處理、遊客集散、公共服務等配套設施條件。突出特色，壯大產業。立足資源稟賦和基礎條件，圍繞田園資源和農業特色，做大做強傳統特色優勢主導產業，推動土地規模化利用和三產融合發展，大力打造農業產業集群；穩步發展創意農業，開發農業多功能性，推進農業產業與旅遊、教育、文化、康養等產業深度融合，推進農村電商、物流服務業發展。創業創新，培育主體。積極壯大新型農業經營主體實力，完善農業社會化服務體系，通過土地流轉、股份合作、代耕代種、土地託管等方式促進農業適度規模經營，優化農業生產經營體系，逐步將小農戶生產、生活引入現代農業農村發展軌道。培育和開發農業的多功能性，促進綠水青山變為金山銀山。綠色發展，改善生態。優化田園景觀資源配置，深度挖掘農業生態價值，統籌農業景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業新特色。積極發展循環農業，充分利用農業生態環保生產新技術，促進農業資源的節約化、農業生產殘餘廢棄物的減量化和資源化再利用。完善功能，強化服務。要完善區域內的生產性服務體系，通過發展適應市場需求的產業和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現代生產要素，推動城鄉產業鏈雙向延伸對接，推動農村新產業、新業態發展。集中合力，順暢運行。確定合理的建設運營管理模式，政府重點負責政策引導和規劃引領，營造有利於田園綜合體發展的外部環境；企業、村集體組織、農民合作組織及其他市場主體要充分發揮在產業發展和實體運營中的作用；農民通過合作化、組織化等方式參與綜合體建設並多重受益。
（四）在實施路徑上，要充分發揮市場機制作用，鼓勵基層創新探索。田園綜合體建設內容豐富，涉及面廣，對資金、土地、科技、人才等要素有著較大需求。要堅持以政府投入和政策支持為引領，充分發揮市場機制作用，激發綜合體內生髮展動力和創新活力。在資金投入上，要改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔保基金、風險補償金等多種方式，提升財政資金使用效益。田園綜合體建設主體多元，不同的利益訴求決定了建設資金來源渠道廣泛多樣，要通過財政撬動、貼息貸款等模式，引入更多的金融和社會資本。要創新土地開發模式，按照2017年中央一號文件相關要求，完善新增建設用地的保障機制，探索解決田園綜合體建設用地問題。在完善科技支撐、吸引人才聚集、發展新產業新業態、健全運行服務體系等方面，也要堅持以市場機制為主，配合相關政策支持，使綜合體走上充滿活力的良性發展軌道。（作者系財政部國家農業綜合開發辦公室主任）