最高法院判例：集體土地徵收補償安置方案是否具有可訴性——鍾井運等38人訴龍南縣政府徵收補償安置方案案
轉自:行政法
【裁判要旨】
制定補償安置方案經由市、縣人民政府批准，是組織實施徵地中的一個環節，補償安置方案在作出之後，相關征收部門還需繼續推進實施。通常，補償安置方案本身並不直接設定被徵收人的具體權利義務，亦不對其權利義務產生直接影響，具有階段性特點；產生直接影響的應當是相關征收實施部門根據方案所推進的後續具體的補償安置、搬遷等行為。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申9268號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：鍾井運等38人。
訴訟代表人：劉海明，男，1976年10月27日出生，漢族，住江西省贛州市龍南縣。
訴訟代表人：朱彩東，男，1958年10月21日出生，漢族，住江西省贛州市龍南縣。
訴訟代表人：謝利蓬，男，1990年6月3日出生，漢族，住江西省贛州市龍南縣。
訴訟代表人：郭龍勝，男，1985年10月1日出生，漢族，住江西省贛州市安遠縣。
訴訟代表人：鍾井運，男，1977年3月9日出生，漢族，住江西省贛州市龍南縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江西省龍南縣人民政府。住所地：江西省龍南縣公務大樓。
法定代表人：邱建軍，該縣人民政府縣長。
再審申請人鍾井運等38人訴被申請人江西省龍南縣人民政府（以下簡稱龍南縣政府）徵收補償安置方案一案，江西省贛州市中級人民法院於2017年11月20日作出（2017）贛07行初85號行政裁定：駁回鍾井運等38人的起訴。鍾井運等38人不服提起上訴後，江西省高級人民法院於2018年5月28日作出（2018）贛行終246號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。鍾井運等38人仍不服，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
鍾井運等38人請求本院撤銷一、二審行政裁定，依法再審。其申請再審的主要事實和理由為：1.再審申請人系對被訴徵收補償安置方案超出徵地批准文件範圍另行創設“徵收土地決定”的內容不服，原審法院卻將再審申請人的訴因認定為對徵地補償標準不服，明顯與再審申請人的訴訟主張不一致，導致適用法律和裁定結果錯誤。2.原審法院適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十五條第三款規定和國務院法制辦公室國法（2011）35號《關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（以下簡稱35號通知）規定系適用法律錯誤。3.被訴徵地補償安置方案在原徵地範圍外創設了新的徵收範圍，該具有徵收決定性質的行政行為具有可訴性。
本院認為：根據再審申請人鍾井運等38人在原審中提出的訴訟請求，其系對被申請人龍南縣政府作出的龍府辦發（2016）90號《龍南縣人民大道延伸段、石人片區、玉環北路等棚戶區改造項目集體土地徵收補償安置方案》（以下簡稱90號方案）不服，請求人民法院予以撤銷。現結合其申請再審的事實和理由，具體分析如下：一、關於90方案是否可訴的問題。《實施條例》第二十五條第三款規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵用土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被徵用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批准徵用土地的人民政府裁決。據此，制定補償安置方案經由市、縣人民政府批准，是組織實施徵地中的一個環節，補償安置方案在作出之後，相關征收部門還需繼續推進實施。通常，補償安置方案本身並不直接設定被徵收人的具體權利義務，亦不對其權利義務產生直接影響，具有階段性特點；產生直接影響的應當是相關征收實施部門根據方案所推進的後續具體的補償安置、搬遷等行為。因此，被訴90號方案作為不對再審申請人產生實際影響的行為，不具有可訴性。同時，從內容上看，補償安置方案涉及人數眾多的不特定對象，具有一定普遍約束力，屬於行政規範性文件範疇，具有抽象性，亦不屬於行政訴訟受案範圍。二、關於徵收補償安置方案確定的補償標準的救濟問題。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。35號通知規定，被徵地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府申請。因此，雖然90號方案本身不具有可訴性，但如果再審申請人對上述方案所確定的徵地補償標準有異議，可依循以下基本救濟途徑：一是先由縣級以上地方人民政府協調；二是協調不成的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級地方人民政府申請複議（裁決）。故即使再審申請人對涉案方案所確定的補償標準存在異議，在程序保障上仍應當先向被申請人提出，由其先組織協調，協調不成，再向被申請人的上一級政府申請複議（裁決）。在此類需行政程序前置的案件中，當事人直接針對補償標準提起訴訟，同樣不符合起訴條件。由上可知，無論是90號方案本身還是該方案所確立的補償標準，再審申請人對此提出的訴訟，均不符合法定的起訴條件。原審裁定駁回再審申請人的起訴並無不當，再審申請人申請再審的理由不能成立，本院不予支持。
綜上，鍾井運等38人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人鍾井運等38人的再審申請。
審 判 長 王曉濱
審 判 員 朱宏偉
審 判 員 李紹華
二〇一九年三月二十九日
法官助理 賴峨州
書 記 員 邱金坤