'最高法院判例：實際權利人名義產權人與不動產物權徵收行為的利害關係'

來源：行政法

【裁判要旨】

1.實際權利人、名義產權人與不動產物權徵收行為的利害關係

《物權法》第十四條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載於不動產登記簿時發生效力。通常情況下，行政機關應當以登記於不動產登記簿上的權利人為被徵收人進行徵收補償活動，對徵收不動產相關行政行為提起行政訴訟，登記在不動產登記簿上的權利人才具有原告資格。但是，實施徵收補償、給予“利害關係人”原告資格的立法出發點，均是要對實際權利人的合法權益給予充分保護，而不是保護徒有虛名的名義權利人的“權利”，增加訴累，鼓勵原產權人在民事活動中出爾反爾。因此，如果有證據證明，登記於不動產登記簿上的原產權人，出於真實意思表示，已經將不動產轉讓並交付受讓人，受讓人實際佔有、使用不動產，成為不動產的實際權利人，且徵收補償過程中，原產權人未對被徵收的不動產權屬提出異議的，徵收管理部門以實際權利人為被徵收人，與之簽訂徵收補償安置協議，協議簽訂主體的確定並不違反法律規定。在徵收補償行政程序完成後，原產權人未通過民事訴訟等法定途徑依法確認其對被徵收不動產的產權，僅僅以名義產權人身份提起行政訴訟的，實質上與不動產徵收的相關行政行為不具有利害關係，沒有原告資格。

2.依法以公告方式發佈行政決定內容情況下利害關係人知道行政決定內容時間的認定

參照《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第九條和國法（2014）40號《國務院法制辦公室關於認定被徵地農民“知道”徵收土地決定有關問題的意見》第二條規定，行政決定以公告方式送達的，起訴期限自公告確定的期限屆滿之日起計算；公告沒有確定期限的，可以視為申請人自公告張貼之日起滿10個工作日起知道行政決定的內容。也就是說，行政機關根據法律、法規規定，以公告方式發佈行政決定內容，且公告一併告知利害關係人申請行政複議、提起行政訴訟的權利和期限的，自公告期限屆滿之日，視為所有的利害關係人已經知道行政決定的內容；公告未明確公告期限的，自公告之日起滿10個工作日，視為所有利害關係人已經知道行政決定的內容。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申2872號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）恩平金城實業發展有限公司。住所地：廣東省恩平市恩城鎮新平南路***號。

法定代表人陳國璋。

被申請人（一審被告、二審上訴人）廣東省恩平市人民政府。住所地：廣東省江門市恩平市恩城鎮解放路市府大院。

法定代表人劉兵，市長。

委託代理人吳英鑫，恩平市法制局副局長。

委託代理人鄭健慈，廣東協誠律師事務所律師。

原審第三人廣東省恩平市住房和城鄉建設局。住所地：廣東省恩平市恩城鎮沿江中路*號。

法定代表人陳德耀，局長。

再審申請人恩平金城實業發展有限公司（以下簡稱金城公司）因訴被申請人廣東省恩平市人民政府（以下簡稱恩平市政府），原審第三人廣東省恩平市住房和城鄉建設局（以下簡稱恩平市住建局）國有土地上房屋徵收決定及徵收補償方案一案，不服廣東省高級人民法院於2017年4月19日作出的（2017）粵行終239號行政裁定，向本院申請再審。本院於2018年5月3日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

1994年12月3日，恩平市政府向金城公司頒發國用（平石）字第020820號《國有土地使用證》（以下簡稱20820號國土證），該證記載的地名是“平石鎮坑仔”，用地面積為560平方米。1995年11月3日，金城公司與吳瑞光簽訂《轉讓土地房屋協議書》，約定金城公司將涉案土地、房屋作價90萬元轉讓給吳瑞光。1995年11月13日，金城公司向吳瑞光出具收據，確認收到上述款項。1996年6月17日，金城公司出具一份授權委託書，主要內容：金城公司將20820號國土證項下的房屋及土地的權屬轉讓給吳瑞光，上述房屋因國家拆遷、徵收而獲得補償的，均與吳瑞光聯繫，吳瑞光在處理該房產的轉讓、過戶、出租所簽署的一切有關文件，金城公司均予承認，國家因需徵收的補償款項均由吳瑞光收取。金城公司及其法定代表人陳國璋，分別在上述收據和授權委託書上加蓋公章並簽名。金城公司將涉案土地的使用權證交付給吳瑞光，並把涉案土地、房屋交付給吳瑞光使用。1996年11月29日，吳瑞光將涉案土地、房屋轉讓給黎偉湛、李俊，雙方沒有簽訂土地、房屋轉讓書面合同。吳瑞光收取款項後出具收據，確認收到黎偉湛、李俊房屋轉讓款120萬元整，並註明轉戶後收回此收據。之後，吳瑞光將土地、房屋交付二人使用。

2011年4月6日，恩平市住建局向恩平市政府報送《關於審核<恩平市原水泥三廠及周邊區域“三舊”改造項目房屋徵收補償方案>（草案）的請示》。2011年4月12日，恩平市政府印發經市政府第十四屆35次會議審議通過的《關於印發恩平市“三舊”改造規劃2011年實施計劃的通知》。2011年5月6日，恩平市政府發佈公告，公開徵求公眾對補償方案的意見，公告期30日。2011年6月17日，恩平市政府作出《關於恩平市原水泥三廠及周邊區域“三舊”改造項目房屋徵收的決定》（以下簡稱徵收決定），並於同日以恩府告（2011）9號公告，將徵收決定的內容予以公告，《恩平市原水泥三廠及周邊區域‘三舊’改造項目房屋徵收補償方案》（以下簡稱補償方案）作為徵收決定的附件，一併予以公告。徵收決定和補償方案公佈的“徵收範圍”為“恩平市原水泥三廠及周邊區域”；列明的具體土地權利人包括金城公司。但是，因校對錯誤，將金城公司名稱誤寫為“恩城金城實業有限公司”（以下簡稱恩城公司）。公告內容同時告知被徵收人和利害關係人，“對徵收決定有異議的，可在徵收決定公告之日起60日內向江門市人民政府申請行政複議，也可以在徵收決定公告之日起三個月內向人民法院提起行政訴訟。”2011年11月30日，恩平市政府向金城公司頒發恩府國用（2011）第02077號《國有土地使用證》，記載的土地坐落位置是恩平市恩城平石坑仔，使用權面積為536.10平方米，該證由20820號國土證補發而來。2012年6月26日，恩城街道辦與黎偉湛、李俊簽署《恩平市原水泥三廠及周邊區域“三舊”改造項目房屋徵收補償協議書》（以下簡稱補償協議），協議中關於房屋及土地權屬一項，作出如下說明：20820號國土證及粵房地證字第××號房地產權證，以金城公司名稱登記，後轉讓至黎偉湛、李俊共同使用，但未辦理房屋、土地過戶手續。2012年8月4日，涉案房屋被拆除時，陳國璋向恩平市公安局新塘派出所報案稱：當天下午，在涉案房屋現場發現，黎偉湛在現場拆除房屋，有工人正在用勾機等工具將其房屋拆除。涉案房屋於1995年轉讓給吳瑞光，吳瑞光尚欠25萬元房款，故未辦理過戶，之後，將國土證借給吳瑞光使用。2014年11月24日，金城公司以恩城街道辦、黎偉湛、李俊為被告，提起民事訴訟，訴請確認恩城街道辦與黎偉湛、李俊簽署的補償協議無效。恩平市人民法院作出（2015）江恩法民二初字第2號民事裁定認為該案屬於行政訴訟受案範圍，並告知其提起行政訴訟，裁定駁回金城公司的起訴。金城公司不服，提起上訴。2016年3月31日，江門市中級人民法院作出（2016）粵07民終661號裁定，駁回上訴，維持原裁定。2016年7月8日，恩平市工商行政管理局出具書面證明：至2016年7月8日止，在該局業務信息系統內，未發現有名稱為“恩城金城實業有限公司”的企業機讀檔案登記資料。2016年7月15日，金城公司提起本案行政訴訟，請求確認恩平市政府作出的徵收決定和補償方案違法，並確認被徵收對象“恩城公司”實際上為金城公司。

江門市中級人民法院（2016）粵07行初58號行政判決認為，恩城街道辦與黎偉湛、李俊簽署的補償協議，已經表明涉案土地房屋來源於金城公司。因此，金城公司與涉案徵收房屋行為存在利害關係，具有提起本案訴訟的原告資格。恩平市政府未舉證證明，在作出徵收決定和補償方案後，將相關文書直接送達給金城公司，金城公司在前述民事訴訟中知道本案徵收決定及補償方案的內容，從2014年11月24日提起民事訴訟，至2016年7月15提起本案行政訴訟，未超過2年起訴期限。且恩平市政府未提供證據證明，在作出徵收決定時，已經進行了社會穩定風險評估，應當承擔舉證不能的法律責任；徵收決定載明的土地權利人是恩城公司，但是工商行政管理局業務系統沒有恩城公司的企業檔案登記資料；同時，恩城街道辦與黎偉湛、李俊簽署補償協議，但黎偉湛、李俊不屬於徵收決定列明的被徵收人。因此，恩平市政府對涉案房屋的權屬認定事實不清，作出的徵收決定及補償方案亦屬證據不足。另外，確定被徵收對象，實質是恩平市政府對涉案房屋進行權屬調查的內容，不屬於法院審查範圍，故對金城公司訴請確認被徵收對象恩城公司實際為金城公司的訴請不予處理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第七十四條第一款之規定，判決確認恩平市政府作出的徵收決定和補償方案違法。恩平市政府不服，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2017）粵行終239號行政裁定認為，恩平市政府經上級政府批准，擬定徵收補償方案，徵求公眾意見，作出徵收決定和補償方案，並於同日發佈徵收公告。雖然恩平市政府作出的徵收決定和補償方案中載明的“恩城公司”存在筆誤，但各方對其指向的具體徵收對象，並無異議。2012年8月4日，金城公司的法定代表人陳國璋向新塘派出所報案時，金城公司就應當知道恩平市政府作出徵收決定和補償方案的內容，扣除金城公司提起民事訴訟耽誤的時間，其於2016年7月15日提起本案訴訟，也已超過2年的法定起訴期限，且無正當理由。一審認為金城公司在民事訴訟中才知道涉案徵收決定和補償方案的內容，認定有誤，二審予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，裁定撤銷一審判決，駁回金城公司的起訴。

金城公司申請再審稱：1.2012年8月4日，金城公司報案，是對故意損毀其財物行為的控告，對徵收行為完全不知情。二審裁定以此認定金城公司起訴超過法定期限，事實不清，證據不足。2.金城公司是涉案土地、房屋被徵收時登記在冊的權利人，依法應當獲得徵收補償。請求撤銷二審裁定，依法再審本案。

恩平市政府答辯稱：1.2012年8月4日，金城公司報案時已經知道徵收決定和補償方案的內容，至起訴時已經超過法定期限。2.金城公司對轉讓土地、房屋給吳瑞光的事實均予承認，16年後的徵收行為不侵犯其合法權益。3.徵收決定和補償方案經法定程序制定和發佈，合法有效。請求駁回金城公司的再審申請。

恩平市住建局答辯稱：1.恩平市政府依照法定程序，依法作出的徵收決定和補償方案，是合法有效的。2.金城公司2012年8月就拆除房屋行為報案時，就應當知道徵收決定和徵收補償方案。請求駁回金城公司的再審申請。

本院經審查認為，修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十三條第一款規定，市、縣級人民政府作出房屋徵收決定後應當及時公告。公告應當載明徵收補償方案和行政複議、行政訴訟權利等事項。參照《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第九條和國法（2014）40號《國務院法制辦公室關於認定被徵地農民“知道”徵收土地決定有關問題的意見》第二條規定，行政決定以公告方式送達的，起訴期限自公告確定的期限屆滿之日起計算；公告沒有確定期限的，可以視為申請人自公告張貼之日起滿10個工作日起知道行政決定的內容。也就是說，行政機關根據法律、法規規定，以公告方式發佈行政決定內容，且公告一併告知利害關係人申請行政複議、提起行政訴訟的權利和期限的，自公告期限屆滿之日，視為所有的利害關係人已經知道行政決定的內容；公告未明確公告期限的，自公告之日起滿10個工作日，視為所有利害關係人已經知道行政決定的內容。所有利害關係人的起訴期限，自知道行政決定的內容之日起開始計算。本案中，被訴徵收決定和補償方案於2011年6月17日由恩平市政府依法以公告方式向社會發布，公告告知所有利害關係人訴權和起訴期限，但未明確公告期限，自發布之日10個工作日，也就是2011年7月4日起，視為所有利害關係人知道被訴徵收決定和補償方案的內容，開始計算利害關係人的起訴期限。3個月法定期限屆滿，因10月4日為“十一”法定節假日期間，延長至長假後的第一個工作日，即，2011年10月8日，所有利害關係人的法定起訴期限屆滿。金城公司於2016年7月15日提起本案訴訟，顯然已經遠遠超過法定起訴期限。二審以超過法定起訴期限為由，裁定駁回金城公司的起訴，結果並無不當。但是，二審認為，2012年8月4日金城公司向公安機關報案時，才知道被訴徵收決定和補償方案內容，顯屬不妥，本院予以指正。同時，金城公司主張，2012年8月4日向公安機關報案時，仍不知道徵收決定和補償方案的內容，理由亦不能成立。以此為由申請再審，本院不予支持。

應當指出的是，《中華人民共和國物權法》第十四條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載於不動產登記簿時發生效力。通常情況下，行政機關應當以登記於不動產登記簿上的權利人為被徵收人進行徵收補償活動，對徵收不動產相關行政行為提起行政訴訟，登記在不動產登記簿上的權利人才具有原告資格。但是，實施徵收補償、給予“利害關係人”原告資格的立法出發點，均是要對實際權利人的合法權益給予充分保護，而不是保護徒有虛名的名義權利人的“權利”，增加訴累，鼓勵原產權人在民事活動中出爾反爾。因此，如果有證據證明，登記於不動產登記簿上的原產權人，出於真實意思表示，已經將不動產轉讓並交付受讓人，受讓人實際佔有、使用不動產，成為不動產的實際權利人，且徵收補償過程中，原產權人未對被徵收的不動產權屬提出異議的，徵收管理部門以實際權利人為被徵收人，與之簽訂徵收補償安置協議，協議簽訂主體的確定並不違反法律規定。在徵收補償行政程序完成後，原產權人未通過民事訴訟等法定途徑依法確認其對被徵收不動產的產權，僅僅以名義產權人身份提起行政訴訟的，實質上與不動產徵收的相關行政行為不具有利害關係，沒有原告資格。本案中，涉案土地、房屋確實一直登記在金城公司名下。但是，金城公司早在1995年就已經將涉案土地、房屋轉讓給吳瑞光，吳瑞光又於次年轉讓給黎偉湛、李俊。至2011年6月徵收時，金城公司已經喪失對涉案土地、房產的佔有、使用、收益等權利16年，且徵收過程中，金城公司亦未對涉案土地、房屋提出權屬異議。2012年6月，恩城街道辦與實際權利人黎偉湛、李俊簽署補償協議後，金城公司在未先行對涉案土地、房屋權屬問題提起民事訴訟的情況下，在對簽訂徵收補償協議行為的法律效力問題提起民事訴訟被終審裁定駁回起訴後，又直接對本案徵收決定和補償方案提起行政訴訟，應當不具有原告資格。據此，二審裁定駁回金城公司的起訴，處理結果亦無不當。

綜上，金城公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回恩平金城實業發展有限公司的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　熊俊勇

審 判 員　劉艾濤

二〇一八年八月三十一日

法官助理　黃寧暉

書 記 員　陳清玲