導讀：解決地方政府債務問題的根本出路，在於為其提供一套穩定的制度安排，即將地方政府債務關進制度的籠子裡
作者｜李揚「中國社會科學院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長」
文章｜《中國金融》2019年第13期
截至2019年5月底，官方統計的中國地方政府債務餘額達到19.89萬億元，較2018年底淨增1.5萬億元，5個月內便有8%的增長，本就令人矚目，加之還有2018年12月中央經濟工作會議“較大幅度增加地方政府專項債務規模”的政策安排，中國地方政府債務問題再次成為國內外關注的焦點。
中國地方政府債務問題本質上是一種體制現象，一方面，它彰顯了地方政府在中國經濟發展進程中具有不可替代的關鍵性作用；另一方面，它反映了中央和地方之間的財政關係存在扭曲，並集中體現在地方政府的事權和財權嚴重不相匹配的事實上。然而，這樣一個事關重大且極具中國特色的體制現象，迄今仍然被置於體制邊緣，被應急地且頗多負面地加以討論。正是這種不適當的定位，使得我國地方政府債務問題一再發酵，並逐漸發展成為中國金融最主要的風險之一。
為了打好防範和化解金融風險的攻堅戰，我們必須認真研判中國的國情，同時借鑑其他國家的成功經驗，在中國的財政金融體系中，給予地方政府債務應有的地位，同時將地方政府債務“關進制度的籠子裡”。
地方政府債務是體制現象
絕大多數熟悉中國改革發展進程的研究者都認同這樣的看法：地方政府積極發揮作用以及地方政府之間展開競爭，是迄今為止“中國經濟奇蹟的祕訣之一”。可以說，地方政府積極作為，則經濟增長迅速；地方政府懶政、怠政，則經濟增長遲緩。這是被70年中華人民共和國經濟發展史反覆證明的事實。
其根本的原因在於，中國各級地方政府不僅扮演著對地方經濟發展“積極干預者”的角色，而且扮演著準公司的角色。一方面，它們直接出資設立企業或諸如城市建設投資公司等投資平臺，參股金融機構，進行地方企業建設、城市基礎設施建設和房地產開發，直接參與地方經濟建設；另一方面，它們又通過調控土地價格、變相稅費減免、政府信譽擔保等方式，影響、干預和引導轄區內經濟主體的投資行為，吸引區外投資，間接實現其發展本地經濟的目的。
應當看到，新中國成立70年來，中國基本上都處在工業化和城鎮化的過程之中。客觀地說，圍繞工業化和城鎮化所發生的投資和各類經濟活動主要發生在地方層面。然而，中國的資金，無論是財政資金還是金融資金，大都集中在中央。地方政府嚴重缺乏資金來源，使得它們在財政上嚴重依賴上級政府特別是中央政府的轉移支付，在金融上則嚴重依賴各類金融機構和各類融資平臺。
2019年2月23日，習近平總書記在論及金融供給側結構性改革時，再次談到了要“發揮投資的關鍵性作用”問題，而在這篇重要講話中，他列舉的一系列需要重點關注的投資項目，除了製造業技術改造和設備更新、5G的商用化、人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設之外，其他類如“加大城際交通、物流、市政基礎設施等投資力度，補齊農村基礎設施和公共服務設施建設短板，加強自然災害防治能力建設”等，則都需要公共投資，而這些投資的大部分依然集中於地方政府層面。這就使得解決地方政府融資問題，更有了一層穩經濟和應對經濟下行的意義。
分析歷史，我們看到，中國地方政府債務問題自1979年就開始出現。從一開始，它就同地方政府廣泛興辦企業、投資地方基礎設施、直接從事投資活動，以及配合國家宏觀調控等行為密切相關。但是，在不同時期，隨著國家整體經濟管理特別是中央和地方政府之間財政關係的不斷調整，地方政府為上述活動籌資的主要渠道和方式是有所變化的。1994年稅改之前，地方政府吸引資金、發展本地經濟的主要措施是濫施稅收優惠。1994年稅改之後，其施惠和籌資的重點轉到“擺佈”各類費用上。20世紀末土地使用制度改革之後，用各種方式收取土地出讓金，逐漸成為地方政府籌措發展資金的主渠道。2008年以來，在上述手段均不再奏效之後，地方政府看中了融資平臺；如今，這條渠道雖受到約束，但依然可以說是方興未艾。更值得注意的是，每當經濟形勢發生不利變化，需要採取“逆週期”宏觀調控措施時，地方政府總是首當其衝。我們的分析顯示，在高達數十萬億元的地方政府債務存量中，大約有40%是配合國家宏觀調控政策而被動產生的。
簡言之，從體制上說，地方政府的債務問題，體現的是廣大地方政府的事權和財權嚴重不匹配的事實。問題恰恰在於，我們並沒有充分認識到地方政府積極行為的必然性和重要性，迄今為止，地方政府的負債行為，多被從負面加以認識。2015年以來針對地方政府債務採取的措施，多屬“不得已而為之”。我們並沒有充分認識到，從體制和機制上為地方政府融資和債務提供法律保障，已經關乎社會主義市場經濟運行的穩定性。
我們以為，解決地方政府債務問題的根本出路，在於為其提供一套穩定的制度安排，即將地方政府債務關進制度的籠子裡。它包括相互關聯的三個環節：其一，實事求是地確認併科學釐定地方政府所應承擔的事權；其二，實事求是地為地方政府完成這些事權提供穩定、透明、可持續的資金支持；其三，將上述安排用法律的形式予以確定，並嚴格執行。
管理地方政府債務：日本三十年來的經驗
日本解決地方政府債務問題的一系列舉措，值得我們學習、借鑑。
20世紀90年代房地產泡沫破滅之後，日本經濟陷入長期蕭條，人們習慣將之稱為“失去的30年”。經濟長期蕭條，使得日本的私人部門——企業和居民——支出嚴重不足，從而積累了大量的沒有轉換為投資的儲蓄。如所周知，私人部門的儲蓄形成國民經濟循環的“漏出”，這些“漏出”若不能重新注入經濟循環之流，國民經濟增長便會陷入長期低迷甚至萎縮。
面對此狀，日本各級政府採取了以擴大政府投資為主要內容的“積極的”財政政策，其主要特點就是：包括中央及地方在內的各級政府，長期、持續、大規模地安排公共投資，並通過發行政府債務的方式從居民手中吸收儲蓄，提供資金支持。這就形成了二十餘年來日本經濟特有的一種宏觀平衡格局：一方面，政府財政赤字日益增大，並引致政府債務不斷增長；另一方面，居民和企業等私人部門長期保持著較高的儲蓄率，並主要以投資政府債券的方式來“擺佈”這些儲蓄。圖1展示了20世紀90年代以來日本中央和地方政府的債務情況。
如所周知，不管實行何種體制，地方政府課稅和收費的手段都是有限的，而且，由於地方政府不擁有貨幣發行權，其債務規模的增長更受到較強的預算約束（包括債務上限的約束），這一約束一旦被突破，便會導致政府財務危機；極端情況下，則會造成地方政府破產。由於20世紀90年代以來地方政府為振興本地經濟、擴大投資並競相借款，這種極端情況在本世紀初的日本果然就發生了。為了避免發生更大的危機，經過長期討論和充分準備，日本於2009年4月頒行了《地方政府財政健全化法》，旨在嚴密監控地方政府財政健康狀況並制度化地處理地方財政危機。該法的主要內容有三：一是地方政府財政指標的設定，二是地方政府財務狀況的劃分，三是不同財務狀況下可採取的相關措施。此法頒行後，洶洶而來的地方政府債務危機開始被遏制，並逐漸走上可控軌道。得益於“把債務關進制度籠子裡”，日本的中央政府和地方政府均已渡過債務風險的高峰，其槓桿率自2015年開始逐年下降（見圖1）。
在《地方政府財政健全化法》的框架內，日本地方政府籌集債務資金的來源是多樣化的，主要有四個方面，即中央政府的財政融資資金、地方公共團體金融機構資金、市場公募資金和銀行承兌資金。
中央政府的財政融資資金是指財務省在財政融資資金特別賬目中發行國債代為地方政府籌資，2018年佔到地方政府融資來源的24.1%。地方公共團體金融機構（Japan Finance Organization for Municipalities，JFM）是由地方政府共同出資設立的金融機構，它在市場上發行機構債進行融資，並將資金貸給地方政府，2018年，地方公共團體金融機構資金佔地方政府融資來源的15.3%。市場公募資金是指地方政府直接向市場發行債券進行融資，2018年，其佔地方政府融資來源的32.8%。銀行等金融機構承兌資金，是指地方政府從指定金融機構進行借款，2018年，其佔地方政府融資來源的27.8%（見圖2）。
值得注意的是，與所有發達經濟體不同，在日本地方政府債務融資的來源中，間接融資發揮了主導性作用。這一特徵的表現有兩個方面，一方面，銀行等金融機構以承兌的方式直接為地方政府融資；另一方面，更具開創性的是，為了便利地方政府融資，日本專門成立了一家獨特的機構——地方公共團體金融機構（JFM）。JFM由地方政府共同出資所有，專門為地方政府提供長期廉價融資，其金融屬性與政策性銀行類似。在負債方（資金來源），它通過向市場發行債券籌集資金；在資產方（資金使用），它則向地方政府提供貸款（見圖3）。
日本的經驗值得借鑑
我們認為，日本地方政府的融資安排非常值得中國借鑑，其原因有五個：一是我國經濟目前面臨的局面，與20世紀90年代的日本十分相似，即廣大企業信心不振，導致國內需求嚴重不足，同時私人部門保有很高的儲蓄率；二是中、日兩國政府遇到的問題也相似，即鑑於私人部門需求不足，必須由中央和地方等公共部門出面進行大規模公共投資，用以彌合國內需求缺口；三是在歷史上，地方政府的赤字即赤字融資一直受到限制，一旦為了調控經濟，需要地方政府積極作為時，在一段時期內，都存在地方政府融資規模迅速增大且難以控制的問題；四是與美歐等發達經濟體不同，在政治上，我國和日本都屬於單一制的國體，因而必須而且可以從國家總體出發，而不是依賴高度分權的多級政府結構“各自為戰”，尋求解決方案；五是同樣與美歐等發達經濟體不同，我國和日本的金融體系都以間接融資為主，這決定了幾乎所有的金融安排特別是圍繞政府的融資安排都離不開銀行的積極作用。
我們認為，在地方政府融資制度方面，中國可以向日本學習三點。
第一，從法律框架上說，中國屬於單一制政府，地方政府接受中央政府領導，中央政府自然也對地方政府的債務負有擔保和最終清償責任。因此，我們不可能像美歐那樣，建立基於各級地方政府高度自治的分層次制度結構，而應當借鑑日本的經驗，建立一套全國統一的系統，由中央政府統一規範、統一政策、統一組織，並施以統一監管。在這個總體安排下，根據具體情況給予地方政府一定的自主權，並逐步增加。
第二，我國的金融體系以銀行間接融資為主，因此，我們不可能離開銀行及各類金融機構來安排地方政府的債務融資。雖然，在2017年底，我國地方政府債務名義上已經沒有了來自銀行的資金支持（見圖4），但是，“撩開面紗”即可看到，地方政府債務的86%實際上還是由各類金融機構持有，遠高於日本和其他國家的水平。但是，問題在於，在中國，銀行等金融機構為地方政府融資存在著制度性障礙，只能“繞道而行”，這就使得地方政府融資平臺大行其道，而且這些融資平臺乾的幾乎都是“借道銀行”為地方政府融資的事。這是一種效率極低、極不透明且蘊含大量風險的“掩耳盜鈴”式制度安排。我們應當借鑑日本經驗,“撩起面紗”，在制度上明確規定銀行等金融機構可以為地方政府融資，同時，藉助銀行嚴格且可控度高的風險管理框架，對地方政府債務實施嚴格監管。
第三，可以成立一個類似日本JFM的專業化、政策性金融機構，專事地方政府融資，在這種制度安排下，我們可以借鑑日本的經驗，通過公開透明的融資機制，對地方政府債務實施科學管理。當然，在操作上，倘若覺得沒有必要新設機構，也可以通過改造若干現存機構、或賦予現存機構新職能的方式來落實這一制度安排。
設置這種機構有三個方面的優勢。一是促進地方政府債務融資多元化。這種機構可以為地方政府提供長期穩定廉價的資金，提高地方政府融資資金的可得性和可負擔性，同時也可以為債券市場提供由中央政府信用背書的長久期債券，從而也有深化資本市場的作用。二是這種機構可以通過發行機構債進行融資，並向地方政府提供相對長期的貸款，以此來實現期限匹配。這樣就可有效解決金融體系內嚴重存在的資產負債表匹配失衡問題，大大降低我國金融體系的系統性金融風險。三是用機構債替代部分地方政府債，有更強的市場吸引力。無論這種機構是由中央政府出資，還是由地方政府共同出資抑或是中央、地方共同出資，它們事實上都是有政府背書的，這無疑降低了地方政府債務的風險。■
（責任編輯 張馳）
