黨政幹部關注的重大理論和現實問題(六)
本文作者系全國政協人口資源環境委員會主任，國務院發展研究中心原主任、研究員
城鎮化是現代化的必由之路，也是現代化的必然結果。城鎮化為人類社會發展創造了各種各樣的機遇和機會，也帶來了一系列挑戰。各國因國情和所處的發展階段不同，採取了不同的方式和方法，走出了不同的道路。作為世界第一人口大國，中國在過去70年的發展歷程中也走出了一條具有顯著特色的城鎮化道路。未來，應堅持走好這條道路，把中國的城鎮化推向更高發展階段。
一、過去70年的城鎮化：在曲折進程中取得巨大成就
城鎮化隨經濟社會的發展而逐步演進，但這種演進不完全是自然而然的，體制和政策是城鎮化演進的重要影響因素。在過去的70年中，前30年我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，後40年我國推動了由計劃經濟向市場經濟的轉軌，並基本建立了市場經濟體制。這兩個階段，儘管城鎮化的速度、規模和質量不同，但都取得了非凡的成就。
（一）前30年城鎮化雖然速度較慢，但仍然可圈可點
改革開放前的30年，相對於工業化而言，城鎮化處於從屬地位。1954年8月11日《人民日報》社論曾指出，“社會主義城市的建設和發展，必然要從屬於社會主義工業的建設和發展；社會主義城市的發展速度必然要由社會主義工業發展的速度來決定”。這一時期，受國內外各種因素的影響，我們實際上因循了“先生產、後生活；先工業發展、後城市建設；先工業化、後城鎮化”的發展路徑，甚至實施了一些現在被認為是所謂的“逆城鎮化”的政策，如鼓勵知識青年“上山下鄉”等。客觀地說，這一時期我國城鎮化推進速度確實很慢。1949—1978年，城鎮化率由10.6%提升至17.9%，年均只提高0.24個百分點，但不能因此而否定前30年城鎮化所取得的成就。
事實上，這一時期國家在產業佈局上所實施的戰略和採取的重大舉措，在廣大中西部地區催生了一批現代城市，搭建了我國城鎮化的空間架構。特別是“一五”時期所實施的蘇聯援建的156個重大項目和20世紀60年代開始的“三線建設”，對構建城鎮化的空間格局起到了奠基性作用。156項工程大多佈局到了內地，其中有21個軍工項目佈局在四川和陝西兩省。在“三線建設”時期，國家對中西部進行了大規模的集中投入，佈局了大量的民用和軍工項目。依託這些項目，中西部地區成長出一批新興的工業城市，如湖北的十堰、四川的攀枝花、貴州的六盤水和甘肅的白銀等。通過近30年的建設，中西部地區城市數量佔全國的比重由1949年的48%上升至1978年的65%，城市人口占全國的比重由32%上升至52%。
（二）後40年城鎮化進程明顯加快，短短40年走過德法等國家100多年才走完的歷程
改革開放以後，城鎮化越來越受到重視。從第十個五年計劃開始，每一個五年計劃或規劃都明確提出了城鎮化的發展目標。2013年12月和2015年12月，中央分別召開了城鎮化工作會議和城市工作會議。2014年，中共中央、國務院還專門印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》。這一時期，在經濟快速增長和一系列改革舉措的支撐或支持下，我國的城鎮化走上了快速發展的軌道，取得令人矚目的成就。
一是城鎮化水平快速提升。農村改革和農業科技進步釋放了“海量”的農村剩餘勞動力，鄉鎮企業和城市各類產業的發展創造了大量新的就業機會。在兩者的共同作用下，以常住人口統計的城鎮化率，從1978年的17.9%提升至2018年的59.6%，年均提高1個百分點以上，年均城鎮新增人口超過1600萬。2018年，城鎮新增人口接近1800萬，超過了荷蘭全國的總人口。
二是城市建成區快速擴大。城鎮化進程的加快不僅體現在城市人口的增長上，還體現在建成區面積的擴大上。舊城的空間拓展和一系列國家級、省級、市級乃至縣級新城、新區的設立和建設，共同推動著城市建成區的迅速擴大。1981—2017年期間，城市建成區面積由0.74萬平方公里擴大到5.62萬平方公里，擴大了6.6倍。
三是城市數量快速增長，大城市快速成長。1978年我國只有193個城市，2017年城市總量增長到661個，是1978年的3.5倍。在城市數量增長的同時，能夠產生巨大輻射帶動作用的大城市也快速成長起來。1990年擁有500萬~1000萬人口的城市只有2座，2018年則有13座；1990年沒有一座人口超過1000萬的城市，2018年人口超過1000萬的城市則有6座。
四是城市群加快孕育與發展。隨著交通和信息網絡設施的大規模建設，特別是隨著高速鐵路和城際軌道的建設，毗鄰城市之間的經濟聯繫日益密切，人員往來日益增多，越來越多的地區出現了城市群的雛形，有些地區已形成城市群。長三角城市群已成為世界級城市群，京津冀城市群和粵港澳大灣區城市群正在成為世界級城市群。
尤其值得肯定的是，在我國的城鎮化過程中，沒有出現非常嚴重的社會問題。回顧發達國家和許多發展中國家的城鎮化歷程可以發現，不少國家在城鎮化快速推進過程中，都出現了十分嚴重的社會問題。有些國家到現在還沒有解決這些問題。2014年，巴西有22%的城市人口生活在貧民窟中。而在我國城鎮化過程中，並沒有出現過大規模的城市貧困聚集現象。
二、未來的城鎮化：前路漫漫，任務艱鉅
儘管我國城鎮化取得了顯著成就，但進程遠未結束。我國城鎮化積累了一些問題，未來還會出現新的問題。解決好這些問題，推動城鎮化繼續向前發展，任務複雜而繁重。
（一）當前城鎮化發展面臨諸多問題
一是農業轉移人口市民化進展緩慢，在城鄉二元結構依然存在的情況下，城市內部社會分層日益凸顯。隨著城鎮化進程的推進，我國城鄉二元結構矛盾逐步緩解，但城鄉差距和城鄉壁壘依然存在。2018年我國城鎮居民人均可支配收入3.9萬元，農村居民人均可支配收入1.5萬元，前者是後者的2.6倍。農業轉移人口市民化困難重重，致使2018年戶籍人口城鎮化率僅43.4%，遠低於常住人口城鎮化率，兩者相差16.2個百分點。與之同時，城市內部的社會分層化日益嚴重，城市相對貧困現象越來越受到關注。
二是土地利用效率低。1981—2017年期間，城市建成區面積年均增長5.8%，而城市人口年均只增長3.0%，兩者的反差十分明顯。另外，在一些城市的轉型過程中，空出了不少工業用地，但由於受規劃、土地管理制度等方面的制約，這些土地難以轉化為其他用途，處於閒置的狀態。
三是大城市“城市病”問題日益突出，中小城市活力不足。由於行政體制、城市管理、城市規劃等方面原因，一些大城市人口和空間規模越來越大，超出了當地資源環境承載力，導致交通擁堵、環境汙染等“大城市病”。根據《2018年中國城市通勤研究報告》的數據，北京居民平均通勤路程13.2公里，平均用時達56分鐘。“垃圾圍城”也日益成為不容忽視的現象。與此同時，一些中小城市由於產業發展不充分、公共服務資源少、就業機會少等因素，陷入了“活力不足—人口外流—活力減弱”的循環之中。
四是城市規劃科學性不夠，“千城一面”現象比較嚴重。一些城市的規劃和建設未能充分考慮當地的自然、人文、歷史等條件，城市風貌相似，建築樣式雷同，特色不鮮明，致使不少城市看起來像是一個模板雕刻出來的。
（二）未來城鎮化發展空間依然巨大
一是我國城鎮化率還有較大提升空間。2018年，我國城鎮化率剛剛接近60%，與發達國家74%的平均水平還相差14個百分點。如果要達到發達國家城鎮化的平均水平，我國城鎮人口還將增加2億左右，還會有大量的人口從農村轉向城市。考慮到人地佔有關係比較緊張的格局，我國城鎮化的飽和水平可能會高於發達國家平均水平。這意味著未來城鎮人口的增量可能會更多。
二是隨著城鎮化進程的推進，大中城市數量將進一步增多。按照聯合國《世界城市化展望2018》的預測，2018—2030年，我國千萬人口以上城市將由6座增長到8座，500萬~1000萬人口規模的城市將由13座增長到19座，100萬~500萬人口規模的城市將由105座增長到146座。
三是城鎮化的質量還有很大的改進空間。目前，我國城市公共服務基礎設施的現代化總體水平還不夠高，一些大城市基礎設施狀況與發達國家相比存在較大差距。未來，要通過更大規模的投入完善城市基礎設施網絡、提高城市基礎設施標準、提升城鎮公共服務質量。
（三）未來城鎮化還可能會面臨一些新的挑戰
一是城市相對貧困可能會成為必須高度重視的大問題。隨著城鎮化率的提高，我國會有越來越多的人口居住在城鎮，貧困現象可能會越來越向城市集中，從而帶來一系列社會問題。從國際經驗來看，解決城市貧困問題並不容易，對此不可掉以輕心。
二是一些城市在發展過程中可能面臨跌入“轉型陷阱”的風險。隨著技術的進步和城市競爭格局的變化，城市在發展過程中必須不斷地進行產業結構調整。如果不能及時地實現產業結構優化升級，城市就有可能陷入日漸衰落的狀態之中，導致人才和人口外流，這反過來又會弱化城市的財力和公共服務能力，從而進一步加重城市衰落的狀態。
三是人民日益增長的對美好生活的需要要求更加註重宜居宜業城市建設。人們對美好生活的需要包括許多方面，比如希望有更穩定的就業和收入、更高水平的教育和醫療服務、更大的綠地、更多的公園、更低密度的住房。這就需要城市經濟的持續繁榮和財力的持續增長，如果沒有這樣的繁榮和增長，城市居民的美好生活難以滿足。
四是萬物互聯時代城市實現良好治理越來越艱難。信息技術的發展和應用既為城市高效治理提供了更有效的手段，也增加了城市治理的難度。人們表達意見便利化程度的提高為不準確甚至蓄意編造的信息的傳播打開了方便之門。如果引導不力，互聯互通的信息平臺可能會成為擴大意見分歧、激化社會矛盾的“放大器”，從而威脅社會穩定。
五是隨著中國越來越多的城市成為國際化城市，一些新的治理問題不斷湧現。比如，湧入到這些國際化城市的外籍人口可能會越來越多，不僅會對公共服務提出更加複雜和多樣化的需求，也會帶來文化融合、社區融入等方面的問題，從而加大城市治理的難度。
三、堅持走中國特色城鎮化道路，創造城鎮化更加美好的前景
過去70年，我們走出了一條具有中國特色的城鎮化道路。這條道路具有豐富的內涵，涉及如何處理好政府與市場的關係，如何處理好城鄉關係，如何處理好產城關係等。在新時代，堅持走中國特色城鎮化道路，要做到六個“更加註重”。
（一）更加註重發揮好“政府與市場”兩隻手的作用
成功推動城鎮化既需要發揮政府的作用，也需要發揮市場的作用。我國城鎮化之所以取得如此巨大的成就，就是因為我們能根據發展所處的階段和麵臨的內外部環境的不同，因時制宜地運用政府和市場這兩隻手，在城鎮化早期階段，更多依靠政府的力量；隨著城鎮化水平的提高，則越來越多地依靠市場的力量。
推動新時代的城鎮化，要更加註重處理好政府和市場的關係。一方面要發揮好市場的作用，特別是要發揮好市場在促進經濟和人口聚集、引導生產要素跨區流動方面的作用。另一方面要發揮好政府的作用，特別是要發揮好政府在編制發展規劃、構建基礎設施網絡、提供公共服務、實施社會治理等方面的作用。要以有效的市場作用為城鎮化奠定雄厚的物質基礎；以有力的政府作為為城鎮化提供堅強的保障。
（二）更加註重規劃引領
規劃是引領城鎮化發展的有效手段。沒有前瞻性的規劃作引領，城市在發展過程中就可能更大程度地出現交通擁堵、環境汙染、邊界無序蔓延、空間功能紊亂等現象；城市之間難以實現合理的分工，毗鄰城市也難以形成深度融合的城市群。發揮規劃對城鎮化的引領作用，不僅必要，而且也越來越有條件。信息技術特別是大數據技術的發展將為制定更具科學性和前瞻性的規劃提供有力支撐。
未來要通過規劃引領和管控城市發展，以規劃設定城市人口規模、確定開發邊界、明確功能佈局；以規劃引領產業發展，為城市交通、環保和公共服務設施建設提供指引；以規劃引領城市群的發展，促使毗鄰城市在基礎設施一體化建設及運營、生態環境協同治理、公共服務設施共建共享等方面加強合作。
（三）更加註重產業支撐
不論是新城的建設，還是老工業城市的復興，都需要產業支撐。沒有產業發展，新城有可能成為“睡城”或“鬼城”，老工業城市復興也可能成為空談。推進未來的城鎮化，務必把產業發展作為重中之重。
推進新城建設，要把謀劃好產業發展作為前提，結合當地的比較優勢和國內外的需求，制定可操作的產業發展規劃，同時通過改善軟硬基礎設施條件，廣泛吸引資本、人才和技術，把產業發展藍圖變為產業發展現實。推動老工業城市復興，注重培育新產業、新業態，同時也要注重促進傳統產業升級，通過延長傳統產業的鏈條，衍生出新的產品和新的產業。
（四）更加註重城鄉融合發展
城鎮化是城鄉關係不斷調整和重塑的過程。在城鎮化過程中處理不好城鄉關係，就會出現一系列的矛盾和問題。在處理城鄉關係方面，有兩種狀況值得重視：一種是像一些拉美國家那樣，農村剩餘勞動力因大土地私人所有制釋放過快，導致大量農村人口短期內湧入城市，這些人無業可就，長期生活在貧民窟中。另一種是我國實行嚴格的戶籍管理制度，城鄉居民的收入水平和生活狀態呈現明顯的二元結構現象。
推進未來的城鎮化，要借鑑有益的經驗，汲取歷史教訓，妥善處理城鄉關係，使農業人口進城落戶的速度、節奏和城市就業崗位的增長、公共服務能力的增強協調起來。要打破城鄉壁壘，促進人口在空間上的流動，同時也要加快城市經濟的發展，提高城市政府的財力，使城市政府公共服務供給能力的增強與城市人口的增長相適應。
（五）更加註重處理好大中小城市之間的關係
大中小城市各有所長，又各有所短。大城市就業機會多，資源利用效率高，但是往往會因為人口過度集聚，而患上“大城市病”。小城市宜居，但就業機會少。理想的城鎮化應當是大中小城市各展所長、分工合理、融合發展的城鎮化。推進未來的城鎮化要依託城市群和都市圈建設，實現大中小城市協調發展。
大中小城市要有不同的功能定位。大城市要注重提高創新能力，培育和發展產業集群，提高輻射帶動中小城市的能力。中小城市要注重宜居環境建設，發展特色產業，增強對於城鄉居民的吸引力。大中小城市要加強聯繫，完善毗鄰城市之間各類交通通訊基礎設施網絡，消除阻礙要素流動的制度和政策障礙，為實現大中小城市合理分工創造必要的軟硬條件。
（六）更加註重處理好城鎮化過程中的社會關係及人與自然的關係
城市是人口集聚之地，也是社會問題叢生之地；城市是生產集聚之地，也是容易產生嚴重生態環境問題之地。推進未來的城鎮化，要處理好人與人、人與自然的關係，增強城鎮化的公平性、包容性和可持續性。
要處理好人與人之間的關係，推動公共服務全覆蓋，為城市常住人口提供水平大體一致的基本公共服務。要完善收入分配製度，提高收入政策調節力度，努力縮小市民之間的收入和財富差距。要強化社區在社會融合方面的功能，推動和諧社會建設。要處理好人與自然的關係，將生態文明理念融入城市規劃建設、生產生活全過程，推動形成綠色生產方式，引導公眾進行綠色消費。
責任編輯：呂紅娟
微信編輯：張宇通
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