單位｜恆都商業訴訟法律中心
作者｜房地產與建設工程、基礎設施專業組 張豔
編者｜恆都微信運營團隊
公產房系我國計劃經濟體制下的特有產物，房屋取得方式多為行政機關、國有企業、事業單位為解決職工住房問題進行的福利分配，而取得這些房屋的居民須按規定繳納租金，成為公產房的實際使用權人。因公產房的使用權人對房屋不享有處分權，但客觀上公產房又確實存在市場交易價值，故有必要對公產房使用權的轉讓和繼承問題在現行法律適用和司法裁判方面做必要梳理。
一 、公產房使用權的轉讓
司法實踐中各地法院對於公產房使用權轉讓合同的效力問題意見比較一致。
天津市第二中級人民法院(2016)津02民終845號判決法院說理部分認為，隨著住房制度改革的不斷深入，公有住房承租權取得方式發生了質的變化。公有住房承租權通過有償交換的方式實現其交換價值已被允許，另外，在一定的條件下公有住房承租權還可以通過購買取得。
北京市第二中級人民法院在(2014)二中民再終字第09080號物權確認合同糾紛一案中也認為根據北京市高級人民法院關於直管公房相關問題的規定，直管公房是指由政府公房管理部門或政府授權經營管理單位依法直接進行經營和管理的國有房屋。訴爭房產性質根據規定應屬直管公房。根據《北京市人民政府關於城市公有房屋管理的若干規定》，公房買賣必須按房管機關的規定進行；必須經區、縣房管機關審查批准，辦理立契過戶手續，按規定交納稅費，非經批准，不準擅自買賣；公房承租者不得擅自將承租的房屋轉租、轉讓、轉借他人或擅自調換使用......。也就是說在不違反政策、法規規定的前提下，符合上述指導意見以及公房管理的政策規定的轉讓行為應屬有效。
內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院在(2016)內01民終2493號買賣合同糾紛一案中對於涉案公產房屋轉讓協議是否有效的問題上，同樣認為，根據《最高人民法院關於買賣合同司法解釋理解與適用》第三條第一款“當事人一方以出賣人在締約時對標的物沒有所有權或者處分權為由主張合同無效的，人民法院不予支持。”的規定，雖然轉讓房屋當時不具有辦理房屋所有權證的條件，但雙方對於轉讓房屋的意思表示真實，協議合法有效，關於協議無效的主張不能成立。
綜上，在公產房使用權轉讓合同不違反法律、行政法規的強制性規定，不具有其他可能導致合同無效的情形時，通常認定轉讓合同有效，各方均應當按合同約定的內筒履行各自的義務。但公產房使用權轉讓流程各地仍有區別，實際操作時應按照當地有關公產房承租權變更的政策規定到相關主管機關辦理轉讓。
二、公產房使用權的繼承
在公產房是否可以繼承方面，目前沒有明確的法律規定。各地在司法審判實踐中觀點不一。傳統觀點認為根據《中華人民共和國繼承法》規定，遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，而公產房是國家財產，自然不屬於遺產。公產房基於特定政策條件產生，具有一定的人身屬性，依法不屬於法律規定遺產範圍，當然就不能繼承。天津市南開區人民法院作出的(2018)津0104民初13365號繼承糾紛案件的民事判決書，就採用該觀點認為當事人訴請不符合起訴條件，裁定不予受理。
但也有些法院認為，儘管公產房產權屬於國家所有，不屬於承租人的遺產，但公產房承租權應當屬於遺產範圍。根據現行政策，公產房的有償轉讓實際賦予了公產房一定的經濟價值。根據法律規定，遺產既包括公民死亡時遺留下來的個人合法財產，也包括其應當有的財產權利。故公產房上附著的相應經濟價值的財產權具有私有財產的屬性，應與其他財產一樣認定為遺產，並且可以繼承。
實踐中一些省市採用變通的方式解決了公產房使用權的繼承問題。例如《天津市公有住房變更承租人管理辦法》第二條，公有住房承租人死亡或者戶籍遷出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申請過戶。公有住房使用權過戶只能由一人申請過戶，符合過戶條件的家庭成 員有兩人以上（含兩人）的，應當達成一致意見後方可申請過戶；第三條，公有住房承租人死亡後沒有符合第二條規定過戶條件的，承租人的兄弟姐妹等在本市主要報紙刊登公告，公告三個月期滿無異議的，提交具結書後可以申請過戶。由此可見，儘管上述規定沒有直接表示公產房可以繼承，但事實上被繼承人去世後，其承租房屋的承租權得以變更即變相認可了公產房屋使用權的可繼承性。
變更主體：針對公有房屋，可以申請變更的承租人範圍，與《繼承法》規定的法定繼承順序有所區別。按照《繼承法》規定，繼承應當按照以下順位進行，第一順序：配偶、子女、父母，第二順序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。而與此不同，根據北京市《直管公房申請更名的審批條件和工作程序》規定，申請變更為公房承租人必須為：與原承租人是同一戶籍共同居住兩年以上又無其他住房的直系親屬，且戶籍與原承租人同址以及與原承租人共同居住的其他家庭成員無異議。因此申請變更的承租人不直接依據《繼承法》中法定順位的規定，而是在此基礎上進行一定的限制。
變更程序：承租人變更須依據政策規定，履行法定程序。例如天津市規定，公有住房承租人死亡後沒有配偶、父母、子女的，承租人的兄弟姐妹需要在本市主要報紙刊登公告，公告三個月期滿無異議的的情況下申請過戶。承租人死亡的，其配偶、子女、父母以外同戶籍的其他親屬申請變更的，需要出具經公證的符合過戶條件人員放棄承租權、同意過戶給其他親屬的協議書。因此，公產房承租人變更程序方面，因擬變更承租人身份不同，變更程序有較大區別。
綜上，在當前的政策環境和經濟背景下，關於公產房的轉讓、繼承問題在法律適用方面還有一定的不確定性，建議公眾在面臨具體問題時，及時全面瞭解當地政策法規、辦理流程，以便防範法律風險，保障自身合法權益。