8月28日，人民法院組織法修訂草案和人民檢察院組織法修訂草案（以下簡稱兩院組織法修訂草案）提請十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議。
現行人民法院組織法和人民檢察院組織法，於1979年7月頒佈，1980年1月施行。人民法院組織法共3章40條，人民檢察院組織法共3章28條。此次修訂，人民法院組織法修訂草案擴展到6章66條、人民檢察院組織法修訂草案擴展到6章60條，修改完善的量較大，既包括對原條文的修改，也包括此次新增加的內容。
“現行兩院組織法已頒佈實施30多年，不少內容陳舊僵化，已經不能適應新時期改革的需要，也無法體現黨中央的一些重大決策部署。因此，這次修改是適應時代變化的，十分必要。”對於此次大修，曾擔任國家法官學院教學部主任、司法審判研究中心主任，現中國政法大學民事訴訟法研究所所長、教授畢玉謙在接受《法制日報》記者採訪時認為，兩院組織法的修改，屬於司法管理體制頂層設計上的改革，是一種良性的塑造。兩院組織法修訂草案屬於穩健性的修法，符合司法規律，體現時代精神，為建設公正高效權威的社會主義司法制度提供法律保障。
司法責任制原則寫入總則
兩院組織法修訂草案第一章總則部分，為兩院工作確立了多項基本原則，包括人民法院、人民檢察院依法設立，依法獨立行使審判權、檢察權，適用法律人人平等，司法公正，司法民主，司法公開和司法責任制等原則。這些基本原則的規定，主要是根據審判工作、檢察工作的要求以及深化司法體制改革實踐作出的，基本上都有法律依據。
“讓審理者裁判、由裁判者負責”是司法責任制改革的主要目標。值得一提的是，此次修法，司法責任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分。根據兩院組織法修訂草案，人民法院、人民檢察院實行司法責任制，建立健全權責統一的司法權力運行機制。
對此，國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東認為，司法責任制這一內容作為基本原則在總則中出現，是對這五年來司法體制改革的一個肯定，是一個重大的進步。
“這一規定可以說濃縮了我國五年司法體制改革的兩個基本點。”楊偉東分析指出：
一是讓司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，“這是改革花了很多功夫去做的內容，包括內外職權的匹配、員額制、人財物省級統管等，這些內容都是圍繞實現司法獨立進行的。”
二是司法責任制，“也就是說，給了法院、檢察院權限的同時，也要承擔相應的責任，即讓審理者裁判、讓裁判者負責。”
在楊偉東看來，此次把司法責任制規定在總則的基本原則中，其地位是不一樣的。但他認為，這個規定夠不夠，還值得討論。
“這一基本原則是需要一系列制度加以保障的，包括如何追責等，這些都需要在兩院組織法中體現。但兩院組織法中沒有責任方面的規定。因此，如何落實司法責任制原則，還有很多工作可以做，兩院組織法中能有細化的規定更好，如果沒有，可以運用其他責任追究機制來保障這個原則落實到位。”楊偉東說。
中國人民大學法學院副教授程雷也認為，兩院組織法修訂草案中關於司法責任制的規定仍有較大的完善空間。“司法責任制是本輪司法體制改革的牛鼻子，但目前修訂草案的規定多是原則性規定，對於兩高關於司法責任制的相關文件吸收不夠，司法責任的追究應當明確以故意或者重大過失為追責範圍，追責過程中要充分發揮司改中已經建立並開始運行的懲戒委員會的第三方監督作用。”
機構設置在繼承中加以發展
此次兩院組織法修訂草案分別對法院、檢察院的機構設置新增多項內容。
現行人民法院組織法將人民法院分為最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院，人民法院組織法修訂草案在此基礎上，根據黨的十八屆四中全會決定增加規定：“經全國人民代表大會常務委員會決定，可以設立跨行政區劃人民法院，審理跨地區案件。”
人民檢察院組織法修訂草案則在現行人民檢察院組織法的基礎上，增加規定：“經全國人民代表大會常務委員會決定，可以設立跨行政區劃人民檢察院，辦理跨地區案件。”
人民法院組織法修訂草案還根據改革開放以來人民法院的發展情況，增加了海事法院和知識產權法院等專門人民法院的規定。並根據最高人民法院設巡回法庭的實踐，規定“最高人民法院可以設立巡回法庭，審理跨行政區劃重大行政、民商事等案件”。
“修訂草案明確設立跨行政區劃法院、檢察院，打破了司法行政化、司法地方化等現象，是對近年來司法體制改革成果的總結和歸納。之前的改革試點主要是依靠中央的政策來指導，現在通過兩院組織法，將其從政治層面上升到法律層面推進試點，為今後的工作提供了法律基礎，也為進一步改革提供了新的動能。”畢玉謙說。
但跨行政區劃的法院、檢察院怎麼設置，設在哪一級、職權是什麼，這些內容在修訂草案中並沒有作出具體規定。據瞭解，目前正在運行的跨行政區劃人民法院，主要是北京四中院和上海三中院這兩個在直轄市設置的跨區劃人民法院。對此，有專家分析指出，按照黨的十八屆三中、四中全會要求，相關工作仍需要試點，兩高也正在對跨區劃設置問題進行研究。
此外，根據全國人大常委會的決定，兩院組織法修訂草案中還分別增加了關於新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民法院、人民檢察院的規定。
行使職權更具法律保障
在職權方面，兩院組織法修訂草案除了對各級法院和檢察院都要行使審判權、檢察權作出規定之外，還新增了多項最高法和最高檢的職權。
最高人民法院可以行使的職權包括，向全國人民代表大會及其常務委員會提出議案，向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求，向全國人民代表大會常務委員會提出對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行審查的要求，對審判工作中具體應用法律問題進行解釋、發佈指導性案例等。
最高人民檢察院可以行使的職權除了和最高法院相同的提出議案、提出法律解釋要求、提出進行審查的要求外，還包括對檢察工作中具體應用法律問題進行解釋，對最高人民法院的死刑複核活動實行監督，對偵查機關報請核准追訴的案件進行審查決定是否追訴等。
“這些新增的職權，有些在其他法律中已有所體現，有些則沒有。”楊偉東分析指出，
一方面，把相關的分散的單行法律的內容都統一到兩院組織法中來，可以更清晰一些。
另一方面，把一些實踐中已經行使了的職權上升為法律，法院、檢察院的職權行為就有了組織法上的法律保障。
楊偉東說，組織法解決的問題，首要的是組織成立的正當性，其次是明確職權的內容，這也是最重要的一點，再次就是規定工作機制、保障和責任等。
“因此，此次修法將原先很分散的規定在組織法中集中體現，法院、檢察院行使職權就更有保障，界定也更為清晰。既對外宣示了自己的職權，又明確了行使職權的邊界。過去的規定很空泛，現在把框架規定得很清楚，等於是畫了一個圈，而這些職權的核心功能就是司法權。”楊偉東說。
法官檢察官員額制擬入法
對於人民法院、人民檢察院的組成人員和其他人員，此次兩院組織法修訂草案都設專章予以明確。員額制被正式寫入修訂草案。
兩院組織法修訂草案明確，法官、檢察官實行員額制。法官員額、檢察官員額分別根據人民法院審級、人民檢察院層級、案件數量以及經濟社會發展情況、人口數量等因素確定。最高人民法院法官員額由最高人民法院商有關部門確定，最高人民檢察院檢察官員額由最高人民檢察院商有關部門確定。地方各級人民法院法官員額、地方各級人民檢察院檢察官員額，在省、自治區、直轄市內實行總量控制，動態管理。
對此，程雷認為，修訂草案中關於員額制相關條文的表述，進一步總結了本輪司法體制改革中員額設定的基本原則，特別是充分總結了司法體制改革探索過程中不少試點省份的經驗，強調了員額的全省統籌與動態調整等科學規律。
“司法管理體制的現代化、科學化和專業化，都應該在法律中有所體現。這一點，此次修訂草案表現得很充分。”畢玉謙指出，此次司法體制改革的一個方向，就是消除地方化。長期以來，一些地方保護主義橫行，地方利益的存在等給司法帶來一定的衝擊，因此，有必要加強法律的統一性，消除司法地方化，強調國家意識、全局意識。基於此，此次兩院組織法的修訂，將有助於排除地方干預司法，建立起高效的司法運行機制。
據瞭解，本輪司法體制改革中，試點省市在省級（直轄市的市級）設立遴選委員會，實現了法官、檢察官的省級統一遴選、統一提名、黨委審批、分級任免的省級統管人事的改革任務。此次，修訂草案對人財物省級統管這一改革內容也作出迴應，除了規定在員額制的把關上由省級在省級員額制的範圍內進行總量控制和調整外，還規定地方各級人民法院、地方各級人民檢察院的編制由省級法院和檢察院商編制部門進行統一調配。
“人財物省級統管可以有效降低外部干預。”程雷認為，法檢兩院的幹部管理權限收歸省級統管後，基層法院、檢察院具有更為獨立、良好的發展空間，防止人事權管理的地方化，同時為上級院統籌開展員額分配、調配司法力量奠定了良好的基礎。
程雷同時指出，雖然目前修訂草案中對於人的省級統管及落實機制有了相對明確的規定，但對於法院財權的省級統管問題規定不夠明確。因此，他建議，對於這項中央統籌的四項基礎性改革是否上升為法律以及如何在法律機制中加以實現，需要增加更為細緻的規定。
值得一提的是，在相當一段時間，對中央文件中提出的探索人財物省級統管，一直存有誤解。對此，此次修法的相關負責人表示，人員的任免和人財物管理是兩個不同範疇的概念，前者屬於法律程序，後者則屬於行政程序，此次修訂草案專門加以明確。