編者按新中國成立70年來，在中國共產黨的堅強領導下，我國經濟社會發展經歷了不平凡的偉大曆程，取得了舉世矚目的輝煌成就，“中國號”巨輪乘風破浪，向著民族復興的偉大目標穩健前行。為充分展現中國特色社會主義制度所帶來的政治穩定、經濟發展、文化繁榮、社會和諧、生態良好、人民幸福的巨大優勢，中央網信辦與求是雜誌社聯合組織策劃“中國穩健前行”系列理論文章，邀請思想理論界專家學者進行深入闡述，今日在求是網推出第13篇，敬請關注。
內容摘要：國家與國家之間的差異，不是體現在政府形式上，而是體現在治理能力上。而國家治理能力的關鍵是制度整合力，因此治理能力又與政治制度密不可分。民主集中制是理解中國政治的總鑰匙，也是理解“中國奇蹟”的政治邏輯。民主集中制的制度和原則保證了中國的制度整合力，這與代議制民主所強化的認同政治以及所造成的政治裂痕，形成了鮮明的對比。在以人民為中心的政治秩序下，中國政治制度中出色的制度整合力和國家治理中優秀的政策執行力，相比較於國際上有些國家的代議制民主和低效治理，其優勢已經得到充分證明。
理解“中國奇蹟”離不開經濟的市場化改革，但這絕不是全部答案。說一個國家的強與弱、制度的好與壞、治理的良與劣，都是在國際比較意義上而言。
對一般老百姓來說，什麼是政治？民生和安全就是最大的政治，能夠保障安居樂業的制度就是好政治。那麼，中國政治的優勢到底何在？或者說，到底如何認識實現了“中國奇蹟”的內在政治邏輯？
政治道路的差異：政黨制度
人類的政治秩序是由政治發展道路和政治制度所構成。政治發展道路多種多樣，從政治秩序類比來看主要分為“資本秩序”和“民本秩序”。“資本秩序”和“民本秩序”的分叉點在於不同的政黨制度。
所謂“資本秩序”，就是資本權力主導的政治秩序。在現代國家建設中，市場化必然導致社會結構的分化，有富人階層、中產階層和窮人階層；不但如此，現代國家建構還是自我強化政治認同的過程，即“我是誰”，從而出現多種民族、多元文化上的自我確認。財富和政治認同都有相應的政治訴求，即通過相應的政黨組織來表達，這就必然是多黨制。基於社會分化和多元化而形成的多黨制，窮人有窮人的政黨，富人有富人的政黨，不同民族有不同民族主義的政黨，這在某種意義上就是一種“自發秩序”，或者說是資本主義的政治秩序。人類自發秩序的一種結果就是弱肉強食，多黨制通過代議制選舉而實現各階層、各次級共同體的利益，極容易導致寡頭政治。2014年，美國普林斯頓大學和西北大學的一項美國政治研究成果用紮實的數據說明，富人利益集團的訴求很容易變成法律和政策，而窮人階層的訴求則很難變成政策議程。美國前總統卡特在做節目時曾說“美國不再是一個民主國家”。例如美國槍支氾濫導致每年3萬左右的人死傷，因此每次民意調查絕大多數的人都主張控槍，但“民意”毫不管用，槍支依然氾濫。
模仿發達國家“資本秩序”的很多發展中國家，其政治秩序的建構很容易滑向“強社會秩序”。國家只是眾多社會權力組織中的一個，國家權力因受制於各種“地頭蛇”諸如強勢部落首領、地主、商人集團、軍閥等而難以作為，國家能力根本組織不起來。在這樣的“強社會秩序”中再搞代議制民主，結果可想而知，選舉民主的結果只是強化了固有的社會結構。因此，很多發展中國家，社會制度還停留在部落制或封建制。在這樣的社會結構之中搞黨爭民主，絕不是西式民主理論鼓吹的自由民主，而是部落制民主或封建制民主。
所謂“民本秩序”，就是在社會主義條件下建立的以人民為中心、以民為本的政治秩序。在財富分層化和文化多元化的社會，各種群眾團體可以有不同渠道的政治訴求表達方式，但其根本利益的代表者只能是堅守以人民為中心的“代表型政黨”。中國共產黨領導下的多黨合作制度，就是“民本秩序”政治。這是一種新型的政黨制度，其首先解決了歷史上的中國的一盤散沙、國之不國的問題，並且在和“資本秩序”比較中顯示出了強大的制度優勢。中國共產黨領導下的多黨合作制度，在政體上堅持民主集中制原則，在公共政策上奉行的是以人民為中心原則，是一種最能實現社會絕大多數人利益的人民民主。民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是用來解決人民要解決的問題的。在中國，通過民主協商解決各類問題，例如大規模地提升居民居住水平、脫貧攻堅工程、在落後地區搞大規模基礎設施建設、對口建設計劃等等，這些都是實實在在的人民民主。
“資本秩序”在許多國家產生系列問題，而中國所走的“民本秩序”保障了以人民為中心的政治理念，避免了“資本秩序”諸多弊端。
政治制度的差異：制度整合力
比較政治學研究的一個重要發現是，國家與國家之間的差異，不是體現在政府形式上，而是體現在治理能力上。而國家治理能力的關鍵是制度整合力，因此治理能力又與政治制度密不可分。
現代國家與古希臘城邦式國家相比，不但在規模上有質的差別，比如中央與地方關係的出現；而且在國家的最主要要素即人口方面也有質的差別，比如同質化民族變為異質化，民族關係成為政治權力的重大挑戰。另外，在權力維度上更是古代社會未曾有過的多元化和複雜化，比如從單純的一個層次的政治演變為國家－社會關係、中央－地方關係、政治－經濟關係以及行政－立法－司法關係。如此這般，如何把多層次、多維度的專業化制度有效地組織起來，是對國家能力或治理能力的嚴峻挑戰。
制度整合力的核心就是政體，政體是把一個國家組織起來的根本性制度。目前世界上典型的政體有兩種，一種是代議制民主，一種是民主集中制為主要原則的人民代表大會制度。在歷史上，以政黨競爭為象徵的代議制民主有成功的案例，但其成功的前提是社會的同質化條件，即共同的國家認同和政治信念。也有導致政治問題越來越多的失敗案例，比如30年代的德國、很多發展中國家，根本原因就是缺乏同質化社會條件或者同質化條件正在流失而導致政治分裂加劇。
總體上說，代議制民主是需要條件的，二戰之後新興國家150多個，沒有哪個後發國家因為實行了代議制民主而走向發達序列。因為非西方國家面臨的首要任務是如何把國家組織起來，以黨爭為核心的代議制民主，往往令後發國家落後的社會制度更加固化。
和很多發展中國家一樣，經歷西方衝擊而出現總體性危機的中國，首先面對的是如何把中國再組織起來的問題。從晚清到民國，許多黨派、許多知識分子提供了種類繁多的國家建設方案，最終有效地把破碎的國家重新組織起來的是中國共產黨的民主集中制。由“民主基礎上的集中，集中指導下的民主”所構成的民主集中制，既是中國歷史內生性演化的產物，也是把黨和國家領導體制有效地組織起來的政治邏輯。民主集中制既能充分反映廣大人民的意願又有利於形成全體人民的統一意志，既能保證國家機關協調高效運轉又有利於集中力量辦大事，實現廣泛參與和集中領導的統一、社會進步和國家穩定的統一、充滿活力和富有效率的統一。這種從歷史中而來、在現實中管用的制度，正是中國成功的法寶，其在國家治理的國際比較中優勢凸顯。民主集中制原則從革命時期的1.0版，到建設時期的2.0版，再到改革開放時期的3.0版，民主與集中之間不斷走向平衡，不斷完善，已經成為中國國家治理模式的核心要素。
民主集中制不但是理解中國黨政關係的根本制度，也是理解各種權力關係的關鍵。在我國，人民代表大會與“一府一委兩院”（政府、監察委、法院、檢察院）之間的關係，中央與地方關係，都是按照民主集中制原則運行的。在憲法規定之外的事實性權力關係中，比如政府與市場的關係，是國家導航的市場經濟與經濟發展，政府和市場的作用相得益彰，是一種事實性民主集中制制度。在國家與社會關係中，社會中間組織的設立既有自由的登記制，又有分類控制，比如政治類、法律類、宗教類和民族類的社團需要審批成立，也體現了民主集中制原則。政權組織形式的民主集中制原則，也體現在政治過程之中，那就是“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，各級黨委在從群眾中汲取智慧和意見之後進行決策。民主集中制是理解中國政治的總鑰匙，也是理解“中國奇蹟”的政治邏輯。民主集中制的制度和原則保證了中國的制度整合力，這與代議制民主所強化的認同政治以及所造成的的政治裂痕，形成了鮮明的對比。
成也政治制度，敗也政治制度。兩大制度類型的不同作用告訴我們，“只有紮根本國土壤、汲取充沛養分的制度，才最可靠、也最管用”，“不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’”，“照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。”同時，這種不同作用還提示我們需重視政治制度的“決定性作用”。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60週年的講話中指出：“一個國家的政治制度決定於這個國家的經濟社會基礎，同時又反作用於這個國家的經濟社會基礎，乃至於起到決定性作用。”這個論斷指出了國家權力的原理。如果把一個國家比作由若干同心圓構成，從核心到外圍依次是政治制度圓、經濟制度圓、社會制度圓和歷史文化圓，其中最核心的政治制度要素固然要適應作為環境性要素的經濟、社會和歷史文化，但是最核心的力量怎麼可能總是被決定而不起主導作用呢？美國的經濟社會制度歷經奴隸制的農業資本主義、市場經濟的工業資本主義和信息時代的金融資本主義，其政治制度始終沒有發生重大變化。相反，那些動輒折騰政治制度的改革卻會迅速搞垮一個國家。這就是大歷史所告訴我們的政治制度的決定性作用。
國家治理的差異：政策執行力
觀察國家治理能力最直觀指標是看一個國家的中央政府是否有決策的權威、是否有將政策變得可執行的權威，以及政策執行者是否有能力去執行權威的決策。因此，權威的政策執行過程事實上包括兩個部分：中央權威和有能力的公務員隊伍。
權威是制度整合力的一種具體體現。現代民主政治講的是政治的人民性或民主性，因此一些治理理論中的關鍵要素就是權威。沒有權威，一個國家便不可能正常運轉；相較於古代社會，複雜性現代社會更需要權威，有了權威，政府、國家才能正常存續。“民治”是農業社會的神話，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了讓人又恨又愛的權威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的權威性。權威性直接表現在領導人的決策力上。
權威的決策都能得到執行嗎？答案是不樂觀的。很多國家並非沒有戰略目標，但就是得不到執行。在很多發展中國家，國家建設中的一項普遍的制度短板就是從中央到地方都缺少訓練有素的、懷有職業精神的公務員隊伍。發展中國家在所謂的“民主化”轉型之後，民主政治似乎很發達，但行政能力卻很落後。民主是用來產生權力並分配利益的，比如立法，但立法之後需要人去執行。關鍵在於，發展中國家的行政體制建制晚於民主制度，而民主選舉進一步強化了既有古老的社會結構，未經改造的社會勢力在選舉中通過恩主庇護政治而變得更加強大，結果便是脆弱的執行機構面對著強大的民意機構和社會勢力的雙重壓力。這就是結構性的執行能力危機。
與上述情況形成對比，中國最早發明了將國家組織起來的官僚制，比如先秦就開始有的郡縣制、軍功制、選拔制和官僚制以及管仲管理國家的政治經濟學，可以說，組織國家和管理國家的能力幾乎是與生俱來的。這種體制和能力後來被賦予民本思想，形成了以“厚生”為本的政府主導的管理體制，歷經兩千多年而不曾中斷，形成了一種強大的文明基因。中國共產黨將這種以民為本的管理體制植入“為人民服務”的群眾路線，使得民本思想有了落地的制度機制，從而為新型的公務員隊伍注入了全面責任的政府管理思想，使得有著古老文明基因的中國政府完全不同於西方科層制所謂的“非人格化”特徵。可以說，中國公務員隊伍的素質與能力在世界上堪輿任何國家的公務員媲美。
從這個角度看政策執行力，我們才能理解“中國奇蹟”中看不見的精神文化要素的作用，而這些並不是經濟學的“理性人”假設所能理解的。忽視了各級公務員的本著民本思想的工作乃至忘我奉獻，就不能真正理解新中國成立70年來的巨大成就。
當然，中國人不能因此而妄自尊大，畢竟我們還有一些體制上的弊端需要在固本革新中去克服；但中國人更不能妄自菲薄，對自身的制度優勢、政治優勢不自信，而幻想一個迥異於自己文明基因的“飛來峰”。以為“飛來峰”上有花果山，其實到處是懸崖峭壁。國家治理最忌諱的是逐夢烏托邦，最實際、最有效的途徑是在現實中解決不斷產生的難題。相較於有些國家的“治理赤字”，在以人民為中心的政治秩序下，中國表現出色的制度整合力和國家治理中優秀的政策執行力，將讓世人持續見證中國的政治穩定和制度優勢。
（作者 楊光斌 中國人民大學政治學特聘教授、國際關係學院院長）
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