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一、適用範圍是否合規
- 政策依據
- 規範性要求
1、政府負有提供責任
政府負有提供責任，是指在消費過程中具有非競爭性、非排他性的公共產品。這類產品在市場機制調節下無法實現資源最優配置，只有政府提供才能實現最優配置，包括向公民免費提供的純公共產品及向消費者收取一定費用的準公共產品。
政府不負有提供義務，不屬於公共服務領域的項目，不得采用PPP模式。
不適宜採用PPP模式實施的項目包括不屬於公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目。
2、適宜市場化運作
不涉及到國家機密，市場化運作能夠有效提高公共產品供給效率、降低供給成本，適合社會資本長期穩定持續提供。
- 項目內容是否合規
現在不少PPP項目招標時是若干個獨立項目打捆進行招標的，當出現捆綁商業的情況，要注意對其合規性進行審查。
2017年11月發佈的《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）：（一）不適宜採用PPP模式實施。包括不屬於公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；根據上述規定，並不是所有捆綁均會被認定為不合規操作，有可能發生不合規的情況主要是看其中商業部分是否需要財政補貼，如採取財政補貼覆蓋至商業部分的回報機制，就會導致不合規的情況發生；比如：經出讓且土地規劃用途為住宅、商業、辦公等非“基礎設施及公共服務領域”的項目，當項目本身不能自我平衡時，《PPP方案》、《招標文件》等文件中設定了財政進行補貼的回報機制，這種就是不合規的操作方式。
- 政府方簽約主體的適格問題
- 政策依據
- 規範性要求
政府方的合規性問題本部分僅討論政府方實施機構是否適格，PPP項目政府出資方會在社會資本方適格部分另行論述；PPP項目實施機構，是指與中標的社會資本方簽訂PPP項目合同的政府方或政府方代表，負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。
根據上述政策列舉可以看出，從財政部的要求可以看出，作為PPP項目實施機構，需要同時符合以下兩項要求：
- 1. PPP項目實施機構只能是①政府、②政府指定的有關職能部門和③事業單位三方中的其中一方，國有企業和融資平臺不得代表政府作為PPP項目實施機構。
- 2. 政府授權
政府可以直接作為實施機構，政府有關職能部門或事業單位作為項目實施機構的，須獲得政府授權。
因為財政部於發改委的文件對PPP項目實施機構的規定不一致，發改委的2714號文規定：行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的PPP項目實施機構；
財政部和發改委規定不一致，會導致部分地方政府根據發改委的規定由政府的平臺公司作為實施機構，這也是混淆了平臺公司和行業運營公司的概念，與當前推進政府平臺公司與財政脫鉤、推進市場化改造的政策導向不一致，後續會存在很大的合規性風險，所以建議地方政府嚴格安排實施機構的主體，做到項目合法合規開展。
- 社會資本方主體適格問題
- 政策依據
- 規範性要求
以上政策規定可以看出，PPP社會資本方可以是已建立現代企業制度的境內外企業法人，建立現代企業制度的要求是要求為市場化主體，包括國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等，同時也可以是銀監會大名單內的退出類融資平臺公司，但銀監會大名單內的監管類融資平臺（即監管類融資平臺）不得作為社會資本方。
- 平臺公司作為PPP社會資本方的相關內容
政府融資平臺公司作為PPP社會資本方的，必須同時符合以下兩個條件：
- 1.1 實質要件
如果這個政府融資平臺公司在銀監會大名單內，就必須是退出類融資平臺。
所謂退出類平臺，是指按銀監發[2013]10號文《關於加強2013年地方政府融資平臺貸款風除監管的指導意見》要求，經核查評估和整改後，具備商業化貸款條件，自身具有充足穩定的經營性現金流，能夠全額償還貸款本息，整體轉化為一般公司類客戶管理的融資平臺。
核心退出條件如下：
須符合現代公司治理要求，系按商業化原則運作的企業法人。
資產負債率在70%以下，財務報告經過會計師事務所審計。
各債權銀行對平臺的風險定性均為“全覆蓋”(指借款人自有現金流佔其全部應還債務本息比例100%[含]以上)。
存量貸款中需財政償還部分已納入地方財政預算管理，並已落實預算資金，且存量貸款的抵押擔保、期限、還款方式等已整改合格。
誠信經營，無違約記錄，可持續獨立發展。
- 1.2 形式要件
符合國辦發[2015]42號文規定：對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。
綜上，在現有政策條件下，不能簡單的說政府平臺公司能或者不能作為社會資本方，需要根據上述要求嚴格判斷平臺公司作為社會資本方的是否合規問題。
- PPP項目運作方式是否規範
- 政策依據
- 合規性要求
無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP項目運作模式的最核心點就是：項目要有“實質性的運營”(Management或Operation)，而不能缺少實質性運營環節，僅僅是BT(建設-移交)模式。
對於運營責任，財金[2018]54號文《關於進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示範項目規範管理的通知》提出“不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔”。
不過，這一點確實與前期財金[2014]156號《關於規範政府和社會資本合作合同管理工作的通知》附件PPP項目合同指南規定不符。
2014年的合同指南提出，部分項目運營可以委託給專業運營商，根據不同PPP項目運作方式的特點，項目公司有時會將項目部分的運營和維護事務交給專業運營商負責。
政府付費機制的項目公司可能會將大部分的運營事務交由專業運營商負責;
使用者付費機制的項目由於存在較大需求風險，項目公司可能僅僅會將部分非核心的日常運營管理事務交由專業運營商負責。
PPP項目合同中約定的項目公司的運營和維護義務並不因項目公司將全部或部分運營維護事務分包給其他運營商實施而豁免或解除。
- 典型案例
河北省保定市易縣經濟開發區政府與社會資本合作(PPP)項目，被財金[2018]54號文列入限期整改項目清單，具體理由為“運作不規範”。通過查詢財政部PPP綜合信息平臺，該項目“運作不規範”的可能原因如下：
第一，該PPP項目為產業園區城鎮化綜合開發項目，於2015年發起設立。項目實施方案規定：政府與社會資本對項目公司股權比例為20%：80%，社會資本所持有項目公司80%股權，可由社會資本持有，也可由社會資本及其指定的第三方共同持有。該方案明顯觸及財辦金92號文列出的“由第三方代持社會資本方股份”這一不符合規範運作的紅線。
第二，項目實施方案規定：土地整理投資設立資金週轉利用機制，土地整理由納入名錄制的土地儲備機構承擔。在該項目中設立資金週轉利用機制，是指社會資本配合土地儲備機構土地整理工作而進行的投資行為。待土地變成熟地後，通過土地招拍掛形成的收入進入政府專項基金，用於支付給投資者作為投資者投資行為的合理收益。
第三，政府對項目實施方案的批覆文件指出，該項目採取政府購買服務方式支付服務費用。將PPP項下政府付費與政府購買服務方式混為一談，明顯存在運作不規範問題。
- 項目合規手續的規範性要求
- 政策依據
- 規範性要求
大多數PPP項目均涉及到項目建設，如BOT、BOO、ROT等模式，既然涉及到項目建設，就要符合項目建設要求具備項目建設合規手續，如可研、環評、土地等合規手續。
同時，涉及國有資產權益轉移的存量項目應按規定履行相關國有資產審批和評估手續。
1. 審批流程分為發改委項目審批流程和財政部門相關審批流程兩條線，兩個主體對PPP項目的審查側重點不同；一個PPP項目前期根據項目基本情況需要編制項目建議書、工程可行性研究報告等前期文件，根據《國家發展改革委辦公廳關於國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批覆方式的通知》（發改辦基礎〔2016〕1818號）“ 一、政府採用投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目按照核准制管理。政府採用資本金注入方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告”；另外根據財政部92號文的規定，需要社會資本方編制實施方案，各級財政部門應當會同同級行業主管部門根據項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。
2. 兩條線的關係就是，根據（財金〔2016〕92號）第五條新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制；存量項目實施方案的編制依據還應包括存量公共資產建設、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產評估報告等。注：項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件早於實施方案。
(二)判斷標準
PPP項目的建設手續(可研、環評、土地等項目合規性審批手續)，必須按照財金函[2016]47號文《關於組織開展第三批政府和社會資本合作示範項目申報篩選工作的通知》要求，滿足合規性完備性要求。
涉及國有資產權益轉移的存量項目，應按照財辦金[2017]92號《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》要求，按規定履行相關國有資產審批、評估手續。
(三)典型案例
1、根據甘財經一[2018]34號披露的信息：嘉峪關市第一人民醫院南市區遷建項目，屬於醫療衛生行業，總投資5.9億元，合作期限12年，運作模式為“TOT+BOT”，回報機制為可行性缺口補助。
甘肅省財政廳對照財辦金[2017]92號文件規定審核結果為：
完成立項審批，規範開展“兩個論證”，適宜採用PPP模式實施，實施方案獲得批覆，建立了按效付費機制，符合規範性要求。但TOT涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行國有資產審批、評估手續。
評審意見為：退出管理庫，調至儲備清單。
2、嘉峪關市中醫院PPP項目、武威市古浪縣水環境治理PPP項目，審核結果為：
完成立項審批，規範開展“兩個論證”，適宜採用PPP模式實施，實施方案獲得批覆，建立了按效付費機制，符合規範性要求。但TOT涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行國有資產審批、評估手續。
評審意見為：退出管理庫，調至儲備清單。
3、本次因財金54號文雙退(退出示範庫並退出項目庫)的30個財政部示範項目之一，地處新疆自治區的喀什5A級景區立體停車庫建設項目，作為財政部第三批示範項目，項目投資總額1.08億元，列為市政工程項目。
退庫的原因為“項目涉及環境問題，停止推進”，屬於典型的PPP項目建設手續(可研、環評、土地等項目合規性審批手續)不完備問題。
- 項目期限的規範性要求
- 一)政策要求
PPP項目期限最短不得低於10年，最長不超過30年。
政策依據
(二)判斷標準
相對較容易判斷，PPP期限在10年和30年之間。
但是一般超過30年的也屬於正常。
(三)典型案例
因為政策自始就較為明確，尚未發現因為期限不合規的PPP項目。
- 績效掛鉤機制的規範性
- 一)規範性要求
所謂績效掛鉤，就是PPP項目涉及政府付費、財政缺口補助的，應建立績效評價機制，政府付款不能按照固定金額支付，而應與項目公司提供公共服務的績效評價結果掛鉤，完成得好可以100%甚至獎勵，完成不好就要扣減付費。
政策依據
(二)判斷標準
政府付費或可行性缺口補助方式的應建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制，項目建設成本應參與績效考核且與績效考核結果掛鉤部分佔比不應低於30%。財政部《PPP項目合同指南》“照付不議”條款與此不矛盾。
(三)典型案例
在財政部發布《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)之前，大部分政府付費項目都沒有建立完整的績效考核，也沒有將政府支出與績效評價掛鉤，即使掛鉤也是極少部分形式上的掛鉤，大部分支出還是固定支出。
財政部副部長史耀斌：一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。
- 項目資本金的規範性要求
- 一)政策要求
PPP項目資本金在項目公司層面，會計核算上不得體現在負債類科目中，只能體現在權益類科目中;還款安排上不能作為債務管理定期還本付息，只能利潤分配;擔保方式上不能由地方政府提供任何形式的擔保。
政策依據
(二)判斷標準
1、項目資本金在項目公司賬面上，不能是債務性資金，必須是權益性資金。
2、股東收益上，股東收益只能來源於項目公司利潤分配，不能為利息支出，也不能為項目公司的固定支出，出資本金不具有定期返還要求除非減資或清算。
3、地方政府不得提供任何形式的回購、固定收益等。
4、央企作為社會資本方的，不得對其他資本方股權投資承諾回購。
財政部《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)出臺前，PPP項目資本金普遍以有限合夥企業基金方式，以“小股大債”方式出資作為PPP項目資本金，以債務性資金充當資本金。
(三)典型案例，
某PPP項目總投資100億元，項目資本金20億元。由央企為主的社會資本聯合體成功中標，並與政府簽署了《PPP項目合同》註冊成立項目公司，註冊資本3000萬元，項目貸款資金(80億元)由某商業銀行A承擔。為解決項目資本金問題，基金管理公司作為普通合夥人(GP)發起設立有限合夥基金，基金規模20.02億元，存續期限10年。
環保法：8道題左右
其中，商業銀行B作為優先級LP出資18億元;聯合體央企作為劣後級LP出資2億元;基金管理公司作為GP出資200萬元，管理費率0.5%。有限合夥基金設立後，出資1800萬元受讓項目公司60%股權，其餘資金以股東借款名義注入項目公司。
本案例中，存在著項目資本金“小股大債”問題。在項目資本金層面，項目公司初始設計的註冊資本金僅為3000萬元，小部分資金進入項目公司既作為註冊資本金，也作為項目資本金的股權投資部分。大部分資金以股東借款方式解決項目資本金問題。
- 信息公開規範性要求
- 一)政策要求
PPP項目公開信息包括內容較多，基本上涵蓋項目識別、準備、採購、執行、移交五個階段的幾乎所有PPP信息。
政策依據
(二)判斷標準
按照財政部財金[2017]1號《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》對PPP項目信息公開的要求，從項目識別、準備、採購、執行、移交五個階段需要公開的信息逐一查詢即可。
(三)案例分析
1、江蘇省蘇州市軌道交通1號線工程項目，財政部第一批PPP示範項目，投資總額126.1億元，項目期限10年。該項目存在的問題為“未按規定進行信息公開”。
2、湖北省武深高速嘉魚北段PPP項目，財政部第三批PPP示範項目，投資總額38.28億元，項目期限30年，存在的問題為“未按規定進行信息公開”。
經查詢財政部PPP綜合信息平臺管理庫項目，該項目目前已進入執行階段，意味著項目前期手續、兩評一案、社會資本採購、PPP合同等都已經履行完畢，但發現項目在識別、準備、採購階段的信息並沒有完全按照財金[2017]1號《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的要求完全錄入。
3、第一個案例的問題在於，沒有按照相關規定進行項目信息公開，經查詢財務部PPP綜合信息平臺管理庫項目，項目已經進入了執行階段，意味著項目前期手續、兩評一案，社會資本採購，PPP合同等已經履行完畢
致上談兵是以致金研究團隊為主的實務研究型自媒體平臺，成員全部為PPP、不動產、地產、銀行、信託、私募、證券、保險、律所、會計所等方向的專業精英人才。平臺以投融資、風控、法務、財務、稅務為專業依託，主攻不動產、PPP、軍民融合、文化娛樂及資本市場的PE/VC、IPO、新三板、併購重組、銀行、證券、信託、債市、項目融資、資產管理、資產證劵化、基金管理、融資租賃、財富管理等業務方向的政策分析及法律、財稅實操研究，研究成果（各平臺號：致上談兵）目前在業內已廣為傳播。