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近年來，深圳市市場監管局受理的投訴舉報量屢創新高，全局行政執法資源被嚴重佔用，基層同志不堪重負。針對嚴峻的現實，深圳市市場監管局抽調精幹人員進行專題攻關，牢牢把握減量、增效、提質三大目標，採取一系列舉措，取得了投訴舉報應對的實質性成果。
一個案例，兩組數據
2015年深圳市市場監管局辦理了一起案件。這個案件是由定型包裝食品的標籤問題引發，某職業索賠人就同一個產品在不同的轄區提起13次投訴舉報，後 對處理情況不滿，最後形成了13次行政複議和26次行政訴訟。該案從2015年9月收到投訴舉報，直至2017年4月終審判決下達，耗時575天，全程行政、司法參與人員約160人。
以上案例背後還有兩組數據。
一是近年投訴舉報數據的變化。在全局2700餘名公務員編制沒有變化的情況下，2015年的投訴舉報量是7.12萬件，2016年則是12.2萬件，2017年攀升至19.32萬件，2018年高達28.93萬件。根據調研情況，全國市場監管系統的投訴舉報件都在屢創新高。
二是基層執法人員負累數據。據問卷調查，深圳全局74個基層監管所的工作人員，2017年有57% 受理過信息公開申請，45%遭遇過複議訴訟，還有19%遭遇過行政監察件。
折射的問題
一是有限人力與巨量投訴不匹配。隨著職業索賠的興起，投訴舉報接收量及關聯維權件持續增長，如果不做改變，有限的人力投入到巨量的投訴舉報中，顯得非常無力。
二是執法資源分配的價值降低。職業索賠大多是針對標籤標識、誇大宣傳等不涉及產品實質問題的投訴舉報，如果其佔據大量行政資源，便意味著能分配到真正的產品質量問題上的執法力量將大大減弱。
三是影響對其他維權的處理。行為模式上，職業索賠人往往利用不同的身份證號，少則數十、多則成百，對不同門店的同一商品、同一問題提起海量投訴舉報，其後再通過信息公開申請的方式要求給予一一答覆，最後再對投訴調解、行政處罰、信息公開等環節一一提起復議訴訟。執法人員長期“吃”這類“套餐”，必然影響處理其他的維權訴求。
查找痛點難點
在立法上未明確職業索賠的法律地位前，市場監管部門必須認真研究職業索賠的行為規律，對照審視自身處理機制的不足，抓住痛點難點，才能針對性地“滅火”。
第一，投訴舉報件接收處理機制落後。
以深圳市局為例，在全局投訴舉報件接收的入口環節，缺乏統籌和過濾，對來件缺乏形式要件審查規則，同時形式要件審查的範圍、條件、具體操作規程也沒有明確的細則和指引，客觀上導致職業索賠人進行的投訴舉報“零成本”，導致隨意投訴舉報、“折騰式投訴舉報”氾濫。
第二，部門職能職責邊界模糊。
在市場監管領域內多種糾紛處理和違法行為查處上，市場監管局與其他行政機關在職責上存在交叉之處，比如，消費者、公眾、媒體、上級政府部門、行政複議機關、紀檢監察機關、司法機關等，均對市場監管局存在部分不準確的職能職責認知和期待，導致市場監管部門常常成為消費領域所有糾紛和違法舉報處理的“兜底”部門，既耗費本已有限的執法資源，又有越位管轄、越權執法的法律風險，甚至一定程度上存在以調解代替執法、處理隨意性大、風險程度高的問題，使得基層一線工作進退兩難。
第三，對網絡交易投訴舉報件的研究不夠。
由於網絡交易具有非實體化的特性，對交易信息和商家實際經營地存在難以核實的情況，使得職業索賠人可以輕易通過提交有選擇性的、片面的甚至虛假的信息進行投訴舉報要件登記。而現有的投訴調解機制、舉報處理機制與基層實操上還存在一些薄弱環節，客觀上會導致更多的職業索賠人聞風而來，其帶來的消費投訴和違法舉報也像滾雪球般越來越大。這已成為影響基層全面履職的主要問題之一。
第四，廣告等領域存在合規情形認定複雜的問題。
中國漢字文化的博大精深在廣告宣傳領域展示得淋漓盡致，這也使得對虛假宣傳、誇大宣傳、做引人誤解宣傳等違法行為的認定存在很大的主觀性。如何拿捏語言的傳統含義和時代發展中的新義，把握合法與違法的界限成為了難點。由於在登記受理投訴舉報件時往往不經過濾直接分派，導致這種情況被進一步放大，各基層執法單位對廣告認定也不一，最終導致複議訴訟中市場監管局的觀點自相矛盾。
應對舉措
針對梳理、歸納出來的痛點難點，深圳市市場監管局明確了工作思路，制訂了分階段落實的“時間表”和“路線圖”，抽調業務骨幹建立前端集中處置工作小組，以投訴舉報件“減量、提質、增效”為總體工作目標，職業索賠人的涉網絡交易投訴舉報件應對為主戰場，梳 理職責邊界和廣告領域投訴舉報熱點事項為突破口，探 索建立具體、統一的應對策略，制定系統工作流程。
第一，建立三級組織架構。
為集中解決投訴舉報工作的矛盾，由主要局領導掛帥成立優化投訴舉報處理工作領導小組，統籌指揮 ；由法規、消保、電商、廣告、稽查，投訴舉報中心等局屬單位的業務骨幹組成專項工作小組進行機制架構、制度規則的探索 ；由轄區局抽調人員組建前端小組專職負責投訴舉報前端過濾。三級架構為最大化動員全局資源應對職業索賠提供了組織保障。
其中，前端小組在投訴舉報中心的集中過濾工作是重中之重，工作重點如下：
一是通過諮詢舉報投訴系統數據，對目前投訴舉報件涉及的主要類別、涉及職能領域、處理流程進行梳理、統計 ；開展系統數據實時監測，逐步建立投訴舉報數據週報、半月統計分析制度 ；對職業索賠件進行數據分析和典型工單個案分析，查找當前活躍職業索賠人的關注熱點、行為模式、牟利手法的特點和規律等。
二是組建彙集前端小組成員、各轄區局消保科、74個監管所聯絡員參加的投訴舉報工作微信群，實現前端小組與投訴舉報具體承辦單位的無縫銜接，定期發放投訴舉報最新數據，提示當前出現的風險點及苗頭性、趨勢性問題，及時在線解答難點、疑點。前端小組實行定期輪換，該機制同時也為各轄區局工作人員提供了一個前所未有的鍛鍊平臺，有助於培育業務骨幹並更好推動轄區局業務工作開展。
第二，不接不屬職能管轄的事項。
對可能存在職能管轄爭議的投訴舉報業務進行分類梳理和研究，共梳理出機動車維修質量、校外課業輔導、網絡遊戲充值、網絡借貸中介機構業務、網約車服務質量等20個業務類別，對分屬16個職能部門的投訴舉報件，進行管轄權研判和法律依據論證，出具工作指引，實現在登記入口端攔截不屬於市場監管部門職責範圍的投訴舉報件。經評估，剔除上述類別的投訴舉報件後，全年將減少投訴舉報件在1萬件以上，同時也將減少大量的履職風險。
第三，不分派虛假網絡投訴件。
經全方位分析職業索賠人的投訴工單，發現存在以下情況：職業索賠人常使用虛假身份信息；投訴舉報主要針對第三方交易平臺上的經營者 ；方式上常採用提供訂單編號、商品頁面截圖，或無法核實的訂單支付截圖等作為購買憑證，但同時隱瞞已退款、退貨的情形，其目的在於避免實際購買後未獲得賠償形成損失的局面。因此抓住職業索賠人的真實身份和真實消費憑證這兩個關鍵，是解決此類投訴氾濫的核心。
深圳市市場監管局對此出臺了對投訴舉報的形式要件審核措施，實施消費憑證審核，對網絡交易未付款、僅提供訂單信息的投訴件在登記環節不予分派，並且發佈網絡投訴受理審核指引。針對部分單位由於在審核時對相關規則理解不全面、把握有偏差，導致對部分不真實或不規範的網絡交易投訴件進行實體處理的問題，從系統現有工單中梳理了一批涉及“退款”“正在出庫”“已付款”等情形的典型案例進行分析和指導。
第四，“秒辦”廣告投訴舉報件。
職業索賠人多以商品宣傳中某一詞語涉嫌違反《廣告法》為由進行大量投訴舉報，每個詞語平均涉及上千件工單，對市場監管執法工作產生極大困擾。針對這一問題，深圳市市場監管局設計採用了“關鍵詞指引”範式的方法，分兩批對職業索賠人投訴和舉報中所指稱的常見、多發廣告宣傳詞彙進行逐一研判，梳理出不認定違法的高頻詞55個，並註明認定不違法的理由，印發給基層辦理單位，力爭讓一線執法人員做到工單即接即辦，甚至一鍵式回覆，而且由於統一規範，不會出現各單位認定處理不一、形成隱患風險的問題，實現了相關投訴舉報的高效辦結。
以上舉措的施行，取得了明顯成效。採取措施前，全局登記接收的投訴舉報件基本全部下派，月過濾率低於2% ；採取措施後，經剔除大量的虛假投訴舉報件、不規範投訴舉報件後，月最高過濾率高達93%，接收量與分派量開始有了顯著區別。以職業索賠投訴為例，實行應對措施前，全局74個監管所，平均每所每月處理220件，而實施措施後，最低平均每所一個月僅處理8.3件。同時，職業索賠投訴舉報佔比由總工單量的70% 降至50%以下，改變了長期以來執法資源被職業索賠投訴舉報過多佔用的局面。
思考與設想
針對困擾多年的職業索賠投訴舉報問題，深圳市市場監管局儘管做了一些有益的探索，取得了相當的成效，但目前的措施主要立足於戰術性的“封殺”和“堵截”，還缺乏對目前市場監管領域中深層次矛盾的探究。在網絡經濟時代，網絡交易主體的虛擬性使實體處理落地難，而監管規則又遠遠覆蓋不夠，客觀上產生了監管的真空，為職業索賠人提供了牟利的“溫床”。同時監管部門也面臨核實情況難、查找商家難、日常監管難等問題，這些都說明傳統監管體制、方式和手段已難以適應互聯網交易市場監管的要求。為解決互聯網交易中的頑疾，筆者就完善網絡經營者監管、督促第三方平臺經營者履行主體義務、利用大數據和信息化手段提高涉網絡交易的投訴舉報處理效率方面，提出以下工作設想：
第一，建庫。
針對本行政區域內在第三方網絡交易平臺上從事經營活動的商事主體，監管部門應建立統一的數據庫，準確掌握經營者所在平臺的基礎信息。條件成熟時，還應將本行政區域所有從事電子商務的經營者均納入數據庫，建立統一、真實、準確的電子商務經營者“戶口”。
第二，對接。
建立與主要第三方交易平臺信息的數據雙向核對機制。通過與主要第三方平臺數據對接，實現將投訴人提交的網絡交易信息與平臺上儲存的交易數據進行自動匹配，以迅速確定交易的真實性、被投訴經營者主體信息、歷史交易數據等，提高投訴舉報登記、受理部門處理效率，解決目前需人工核對消費憑證真實性、完整性問題。同時，第三方平臺可以通過監管部門的商事主體數據庫，提高對入網商家審核的規範性，將問題商家攔截在最前端。
第三，推送。
監管部門應將經營者主體身份信息公示中存在的信息不全、更新不及時，以及在日常檢查中發現查無下落、逃避監管等問題的相關數據推送給平臺，由平臺責成、監督經營者整改落實或提示消費者，履行主體責任。
第四，開展前瞻研究。
《電子商務法》施行後，電子商務經營者的概念大大擴展，市場監管部門的監管壓力顯著增加。市場監管部門需要按照“包容審慎監管、依法監管”的原則，對微商等大量新型電子商務交易活動開展研究，制定監管原則框架，妥善處理好發揮“有效市場、有為監管”的關係。
本文由深圳市市場監管局 李穎供稿，原文刊載於《市場監督管理》半月刊2019年第8期
發佈單位：中國工商出版社 數字出版部
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