摘 要：實現鄉村振興戰略, 應在繼續降低農村人口占比的同時, 優化農村人口結構, 確保具有符合農村產業興旺要求的農村人力資源數量和質量。人均耕地嚴重不足和土地資源錯配是農村生產結構、人口結構和社會結構問題的主要原因。我國的土地資源和人口規模決定了農地適度規模經營應以家庭經營為主。職業農民是未來農業生產的主體, 也是未來農村居民的主體, 是實現鄉村振興最重要的力量。農民與土地分離的矛盾和土地流轉制度的弊端阻礙了職業農民的培育。解決職業農民問題, 需要推進以農民職業化為導向的農村土地制度改革。
現階段, 以小農經營為主體的農業仍是我國農業生產的主要方式。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略, 明確了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求。鄉村振興不是要把幾億農民轉移進城、讓城市資本大規模下鄉, 而是要實現小農戶與現代農業發展的有機銜接, 讓以農業為主要產業的鄉村產業興旺起來, 讓農民因業而居、因業而富, 從而改變農村空心化、農業邊緣化、社會治理主體弱化等問題, 實現農村經濟和社會結構新的穩定。既要讓農民富起來, 又要讓農民留下來, 人均耕地不足就成為主要矛盾。2016年4月, 國家領導人在安徽省鳳陽縣小崗村召開的農村改革座談會上發表講話指出:“新形勢下深化農村改革, 主線仍然是處理好農民和土地的關係。”通過以土地制度改革為龍頭的農村綜合配套改革, 讓農村成為引人入勝的天地、農業成為令人嚮往的產業、農民成為令人羨慕的職業, 是實施鄉村振興戰略的關鍵。
一、土地制度變遷對農村社會結構的影響
土地問題無疑是當前我國農村最為基礎、最為廣泛, 也最為複雜和棘手的經濟社會問題之一, 而土地制度則是一切土地問題的緣起和總根源[1]。70年來, 我國農村土地制度經歷數次變遷, 農村經濟社會結構也隨之發生較大變化[2]。
(一) 農業勞動力與土地資源存在錯配現象
1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》規定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制, 實行農民的土地所有制。”1951～1956年底, 農業社會主義改造在經歷了互助組、初級社、高級社三階段後, 建立起了社會主義性質的土地制度。1958～1978年, 實行“三級所有, 隊為基礎”的土地制度。1979年, 推行家庭聯產承包責任制, 實行農村土地集體所有、農戶家庭經營。2008年我國完善土地承包經營權, 允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。2016年, 《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出, 落實集體所有權, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權, 充分發揮“三權”的各自功能和整體效用, 形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
歷次土地制度改革都把獲得土地所有權或承包經營權的基本前提確定為農民, 這在當年農民對土地依存度極高的條件下是十分必要的。長期以來, 農村土地在家庭承包責任制下按人口數量進行平均分配, 一定程度上忽略了農戶在農業生產效率上的差異, 從而導致農戶土地經營規模與其生產效率間的錯配, 造成土地資源配置不當[3]。隨著城鎮化進程不斷推進, 大量農民工離開土地, 農業勞動力與土地資源錯配的問題日益凸顯, 農民身份與農民職業分離。農民本指從事農業生產的勞動者, 劃分的標準是職業屬性。而現實中的“農民”是身份, 即便在外從事非農業工作數十年可能依然是“農民”。當前“80後”“90後”已經成為新生代農民工的主體, 他們與城市同齡人具有相似的經濟價值觀, 習慣城市工作節奏、生活方式和消費理念, 他們對城市文化、生活方式有著較多的認知和高度的認同, 在經濟社會等方面的行為特徵呈現顯著的代際分別, 甚至具有不可逆性[4]。在國家戶籍制度不斷放開的背景下, 大量離地農民願意在城市居住生活, 卻不願放棄農村的土地權益。2017年農民工市民化動態監測數據顯示, 進城農民工中, 27.5%的表示不確定是否把戶口遷到城鎮, 46%的表示沒有意願在城鎮落戶[5]。“身份化”農民從表面看是戶籍制度所致, 實質上與我國實行農村土地身份化的制度設計密切相關。土地承包經營權是一種具有身份屬性的財產權利, 保留農村戶口, 就能繼續擁有農村土地資源。
(二) 以兼業農民為主的農村人口結構阻礙了鄉村振興
既不放棄土地, 又不能在土地上獲得必要的報酬, 由此催生世界上最大規模的農民工群體, 同時也造就了世界上最大規模的兼業農民。全國第六次人口普查數據顯示, 我國流動人口達2.21億, 佔全國人口的16.33%[6]。大量兼業農民的存在, 給農村和整個社會帶來了深刻的影響。
第一, 使小農經濟固化, 進而阻礙農業現代化進程。截至2016年底, 我國經營規模在50畝以下的農戶有近2.6億戶, 佔農戶總數的97%左右, 經營的耕地面積佔全國耕地總面積的82%左右, 戶均耕地面積5畝左右。中國社會科學院農村發展研究所、社會科學文獻出版社發佈的《農村綠皮書:中國農村經濟形勢分析與預測 (2018～2019) 》表明:2017年底, 我國第一產業就業人數下降到20 963萬人, 比1991年最高峰值減少46.4%, 農業生產出現“老齡化、低文化、兼業化”現象。農民兼業經營和小規模經營勞動生產率低, 生產出來的農產品成本高, 農民從事農業的相對收入較低。
第二, 加深農村空心化。農村空心化包括人口的空心化、土地的空心化、產業的空心化等, 以人口的空心化最為突出。隨著城鎮化水平不斷提高, 農村青壯年勞動力不斷向城市轉移, 導致農村常住人口越來越少, 農村老齡化問題越來越嚴重。根據國家統計局發佈的2017年農民工監測調查報告顯示, 2017年農民工總量達到28 652萬人[5]。大量青壯年農民常年以“農民工”形式生活在城市, 導致農業勞動力老齡化、婦女化和農村人口空心化等問題, 農業產業人才流失、留守群體社會救助缺失以及鄉村文化發展後繼乏人等問題日趨凸顯, 並逐漸從人口空心化演化為人口、土地、技術、產業、服務、文化和公共設施整體空心化, 一些地方農村經濟社會陷入整體性衰落與凋敝[7]。
第三, 衝擊鄉村社會結構, 對鄉村治理提出了新的挑戰。有學者研究表明, 實現鄉村治理目標, 必須有滿足以下條件的治理主體:一是主要利益在村莊, 即家庭收入的主要來源從村莊中獲得;二是主要關係資源在村莊, 會在為人處事上注意把握分寸, 建立良性關係, 想方設法營造有人情味、信任感、安全感、道德感的倫理性社區;三是聲望資源在村莊, 如果為人正直、做事正派、品德高尚, 就能獲得村民的廣泛愛戴;四是具有政治社會影響, 個人利益與村莊利益相重合的農民更願意參加村民選舉, 監督村莊事務, 提出村治意見, 促進基層民主的實現[8]。我國農村社區發展正面臨著主體缺位的困境, 當前大量的鄉村青壯年勞動力遠離農村, 70%的農民家庭存在“半工半耕”結構。大量兼職農民的主要利益、主要關係資源、聲望資源和政治社會影響等都不在鄉村, 使得農村核心凝聚力降低, 導致鄉村秩序面臨農村社區內部“弱治理”的實際困境。對於空心村的社區建設與治理問題, 農村的留守婦女、兒童和老人明顯參與不足, 同時受自身的文化素質、精力、年齡、性別與身體健康等因素的約束, 也難以承擔農村社區進一步發展的責任。
二、重塑農村社會結構的關鍵:農民從身份到職業的迴歸
實施鄉村振興戰略, 必須重構農業生產主體和農村社會形態, 從制度設計上解決兩大問題:一是未來新型職業農民的來源問題, 即農民作為一種職業的自由選擇問題;二是未來新型農民可耕種土地的來源問題, 即農村土地制度改革問題[9]。解決職業農民問題的前提是深化農村土地制度改革。
(一) 職業農民是農業生產的主體和農村社會的主體
實施鄉村振興戰略, 關鍵是要提升鄉村的持續活力。有效解決農村空心化問題, 必須在繼續降低農村人口占比的同時優化農村人口結構, 確保具有符合農村產業興旺要求的農村人力資源數量和質量。只有具備符合農村產業發展需要的人口規模, 吸引社會資源為農業生產提供配套服務, 才能從根本上解決農業生產落後、農村公共服務不足、農村環境面貌較差、村莊建設規劃缺失、鄉村治理失序等問題。
職業農民是具有科學文化素質、掌握現代農業生產技能、具備一定經營管理能力, 以農業生產、經營或服務作為主要職業, 以農業收入作為主要生活來源的農業從業人員, 是符合預期的農村高素質勞動力的基本形態。農民是主動選擇的“職業”而不是被動烙上的“身份”的經濟前提是通過農業勞動獲得與從事其他行業勞動相當的報酬, 也就是必須達到社會平均工資水平 (考慮到農業勞動的艱苦性, 其收入水平還應適當高於社會平均工資水平) 。只有這樣, 從事農業生產經營活動才有社會吸引力。
職業農民的主要收入來自土地, 社會關係在農村, 又保持了完整的家庭生活, 在社會結構的意義上是振興農村的中堅力量。培育有能力、有意願立足農村經濟發展的下一代農民是破解農村空心化、實現鄉村振興的重中之重。在參加2018年全國“兩會”四川代表團審議時指出, 要就地培養更多愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民, 為培養新型職業農民指明瞭方向。農民從一種身份的標誌轉變為職業, 併成為令人羨慕的職業, 不僅要求提高農民的權利, 而且要通過適度規模化和專業化發展減少農業人口[10]。
(二) 培養職業農民必須解決土地規模經營問題
撇開土地制度問題談培養職業農民無疑是捨本逐末。劉守英指出, 對我國結構變遷中土地問題的認識困惑, 一方面源於對結構變遷中土地配置效應缺乏分析, 另一方面源於對土地制度安排與變遷對結構轉變的影響缺乏理解[4]。由於職業農民的基本收入來源於土地, 在土地單位收益有限的前提下, 原來的一畝三分地已無法滿足職業農民的需要, 必然要求適度規模經營, 通過產量和質量的技術保證, 使產品營銷加工與市場需求緊密聯繫, 實現農業規模效益。我國的土地資源和人口規模決定了農地適度規模經營應是以家庭經營為主, 家庭最優經營規模是在可利用的土地、勞動力和資金約束下進行資源優化配置所作出的決策, 這種決策基於農戶可耕種能力而計算得出[11]。從長期來看, 農村土地適度規模經營的形成、發展與完成過程, 就是18億畝耕地的土地經營權從2.3億傳統農戶逐漸轉移、過渡、聚焦到農業新型經營主體的過程[12]。2017年原農業部發布了《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》, 從技術上力圖解決什麼人來種地的問題, 但並沒有從根本上解決農村人地分離的問題。
三、農村土地問題對農民職業化進程的制約
耕地資源缺乏、土地細碎化、農地規模過小已嚴重製約農民職業化和現代農業發展。農民與土地分離的矛盾和土地流轉制度的弊端對培育職業農民形成了阻礙。
(一) 以穩定為取向的土地制度強調土地的保障功能, 使土地佔有者與經營者分離
關於農村承包地的社會保障功能在2008年左右有一次比較集中的討論。隨著經濟社會的發展, 人們已逐漸認識到農村居民的社會保障應該由政府提供, 而不是由農村土地來託底保障。近十年來的土地制度改革, 要求農村居民的土地承包權長期不變, 實質上是進一步強化了土地的社會保障功能。農村土地除了名義上的所有權在集體, 其實質性權益已經屬於承包人。我國曆次土地制度改革的指導思想是“耕者有其田”, 其核心是讓農民成為土地的主人。但隨著大量離地農民進城務工甚至長期定居, 承包者作為土地的權利主體從農業生產者變成財產主體。當前出現的土地低效利用問題, 反映的是土地與勞動者的錯位配置矛盾。願意從事農業生產的農民面臨無地可種或需向那些“不在村地主”繳納高昂租金, 這不利於土地高效利用, 也無益於社會公平。
(二) 土地流轉價格持續上漲提高了土地耕種成本, 導致農民種糧積極性下降, 對國家糧食安全構成威脅
農地流轉價格持續上升, 已經成為新型農業經營主體生產成本快速上升的主要原因, 影響了農業生產經營者的積極性, 特別是從事糧食種植的積極性。目前地租已經漲到與農民正常年景收入相差無幾的價格, 重慶市榮昌區一些水源、基礎設施較好的村社, 稻田平均流轉價格已經漲到每畝700元至800元, 在農村勞動力價格、土地流轉租金、農業貸款成本等因素的綜合影響下, 農民規模種糧收益下降[13]。一旦遭遇災害, 租地的農戶就可能要虧損。種植糧食的比較效益比經濟作物低, 多地調查發現, 部分流轉主體將糧田流轉過來後放棄種植糧食, 轉而將耕地用於種植經濟作物、農業旅遊觀光、綜合開發等。局部地區已經出現“劣幣驅逐良幣”現象, 一些種糧大戶不堪重負, 不得不將手中土地退租。在土地流轉中, 土地承包人預期租金繼續上漲, 而且還存在“期限越籤越短、價格越漲越高”的現象。土地流轉價格如果不加節制地上漲, 必然會影響糧食產量, 影響農業規模經營, 削弱我國農業的國際競爭力[12]。一旦國家減少或者取消對種糧大戶的補貼, 糧食生產可能會受到較大影響。
(三) 小規模經營導致農業比較效益低下, 耕地資源浪費現象突出
據測算, 我國有近3000萬畝的耕地每年被撂荒, 同時還有數百萬畝每年可以耕種兩季、三季的耕地只耕種了一季, 耕地資源浪費較為嚴重。有學者進行的抽樣調查表明, 2014～2015年我國山區耕地約80%的調查村出現耕地撂荒現象, 基於樣本面積加權平均的全國山區縣耕地撂荒率為14.32%[14]。耕地資源浪費歸納起來有兩種類型:一類是直接撂荒導致耕地資源浪費。改革開放以後, 農村人口外遷越來越活躍, 種田不再是農民的唯一選擇, “棄耕務工”“棄田經商”成為農民的理性選擇。特別是我國取消農業稅後, 耕地撂荒問題有增無減, 並呈現愈演愈烈的趨勢, 成為穩定糧食生產、提高農業效益、提高農業現代化水平的阻礙。雖然《土地管理法》規定:“禁止任何單位和個人閒置、荒蕪耕地。”“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的, 原發包單位應當終止承包合同, 收回發包的耕地。”但《農村土地承包法》又規定, 不能以土地撂荒為由收回農戶的承包地, 這就導致農村土地流轉存在“不願流轉”和“不能流轉”的現象。另一類是粗放經營導致土地產出率下降。農業生產經營者雖在耕地上播種農作物, 但投入的人、財、物明顯降低 (明顯達不到要求或低於常年水平) , 導致耕地利用程度下降、產出水平降低[15]。由於人均耕地面積少, 僅僅靠農作物收成收入有限, 多數農村居民選擇了外出務工, 承包地多由老人婦孺耕種, “種地副業化”現象較為突出。這兩類浪費耕地情況, 都是由於經營農業收入增長緩慢而出現的, 其結果都是農民的人均土地資源不足所引起的。
(四) 長期土地承包經營制度加劇耕地碎片化, 不利於職業農民培育
第一輪土地承包制從1984年開始實施, 在當時生產力水平較低的背景下, 為了公平而建立的平均分配土地的制度, 造成耕地分散化、碎片化。為了穩定土地承包關係, 鼓勵農民增加投入, 提高土地的生產率, 1993年, 《中共中央國務院關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》決定在原定的耕地承包期到期之後, 再延長30年不變, 明確要求在第一輪土地承包的基礎上保持穩定, 不能將原來的承包地打亂重新發包。黨的十九大後, 保持穩定且長久不變的土地承包關係已經為我國相關法律所確定。
長期以來, 我國農村土地承包制執行增人不增地、減人不減地的政策, 家庭人口變化導致的分家分地, 使原本碎片化的承包地越來越碎片化, 進一步影響了土地流轉。有學者研究表明, 1986～2014年, 我國戶均耕地面積從0.61公頃下降到0.5公頃, 下降了0.03公頃, 下降幅度為4.92%[16]。承包期限的長久不變, 使土地碎片化越來越嚴重, 對農業發展和農民增收的影響也越來越嚴重, 這種農業生產模式與機械化、農業基礎設施維護、精密化的農業田間管理無法實現有機結合, 難以讓土地資源的規模效益充分發揮出來, 有可能進一步拉大城鄉差距、工農差距。
(五) 城市工商資本下鄉催生土地流轉規模擴大傾向, 職業農民在流轉中逐步被邊緣化
黨的十八屆五中全會提出推行農村土地“三權分置”改革, 特別是黨的十九大提出完善承包地“三權分置”制度, 即“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”後, 全國各地形成了土地流轉浪潮。政府在追求示範效應以彰顯政績的衝動下, 不斷推動農地大規模流轉。一些地方政府用大量的財政補貼鼓勵城市工商資本下鄉搞大規模土地經營, 已經出現工商資本長時間、大面積租賃農地, 擠佔農民就業空間, 加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向, 對國家糧食安全和農村社會穩定帶來隱患[17]。城市資本下鄉搞大規模流轉, 高租金流入土地, 使經營風險加大。農村勞動力少且成本日益增高, 在農業生產中很少有直接利潤甚至虧損, 必然要求國家更多更高的政策和資金支持, 國家會因此增添財政負擔。城市工商資本大規模流轉土地, 推高了土地流轉價格。職業農民在土地流轉時往往面臨著很高的溝通協商成本和毀約風險, 尤其是其將配套設施修建好、種田效益得到明顯提升後, 發生毀約的概率大大增加。不僅如此, 職業農民的流轉規模一般不大, 不容易受到政府的關注, 以致在新一輪土地流轉中被邊緣化。
四、推動以“農民職業化”為取向的土地制度改革
改革開放40多年的經驗表明, 農村土地制度改革始終是農業農村發展最重要的推動力量。以“三權分置”為代表的新一輪農村土地制度改革正在逐步破除土地制度對農村生產力的限制。但農地“三權分置”不是終點, 還應該在此基礎上繼續研究新的土地政策, 不斷推進以“農民職業化”為取向的土地制度改革。
(一) 引導土地向以家庭農場為代表的職業農民集中
職業農民是農村振興的中堅力量, 也是未來農村居民的中堅力量[18]。讓職業農民有職業, 前提是耕種一定規模的土地, 使其收入達到社會平均工資水平以上。20世紀90年代, 為進一步推動規模化經營, 日本相繼制定實施《農業經營基礎強化促進法》和《新農業基本法》, 引導農地流轉向“認定農業生產者”集中。“認定農業生產者”是指那些在改善農業經營效率和擴大規模上有積極性的農業經營者, 其根本目的在於培養掌握現代技術的農業經營接班人, 提高土地的利用效率。“認定農業生產者”是日本農業政策執行的重要抓手, 通過選拔和確立年輕的、有經營能力的專業經營者, 制定低利率融資等政策, 支持核心經營主體擴大規模、提高生產效率[19]。要辯證認識社會資本在推動農村土地流轉中的作用, 堅決抑制其不良趨勢, 引導其發揮積極作用。進一步完善《土地承包法》, 限制非農業生產企業大規模流轉土地, 避免沒有農業生產經營能力或無心真正從事農業的工商企業憑藉其雄厚的資本實力囤地、圈地。通過農地互換、成片發包等方式改變碎片化的土地利用狀況, 為實現現有土地由粗放經營向集約利用轉變提供可能。加大財政支持和完善涉農補貼政策, 加速農民承包地的流轉交易。財政支持要調整範圍, 土地流轉的財政支持資金應向糧田的流轉交易傾斜, 承包地向高效農業流轉的面積可不予補貼, 同時要提高糧田流轉的補償標準。優先向符合條件的職業農民流轉土地提供支持, 促進耕地向家庭農場集中。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源, 從事專業化、集約化農業生產的家庭農場, 使之成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量[20]。
(二) 探索農村土地承包權有償退出, 引導土地資源與職業農民結合
穩定農戶承包權應該強調承包關係不變, 而不是承包者不變。只要是在自願、合法的前提下, 改變承包者, 承包關係仍然持續下去, 這才真正體現了承包關係不變的實質[21,22,23]。當前農村土地最主要的流轉形式是轉包、出租、股份合作等。雖然根據《農村土地承包法》的規定, 土地承包經營權可以轉讓, 但由於國家並沒有出臺鼓勵有償轉讓政策, 同時也沒有形成規範的承包經營權轉讓市場, 現實中有償轉讓承包經營權的案例並不多。在“三權分置”改革推進中, 探索農民承包地有償退出機制, 實現農村部分承包權的有序退出, 不僅有利於避免產生新時期的“不在村地主”, 促進農業規模經營, 而且可以加速農民市民化進程, 對於城鎮化的健康推進亦具有重要意義[24]。中央應制定指導意見, 明確鼓勵有條件的農戶有償轉讓承包經營權;各省 (區、市) 根據具體情況制定土地承包權轉讓細則, 並積極開展試點工作;地方政府將原用於大規模土地流轉的獎勵經費主要用於有償轉讓的貸款保證金, 引導金融機構將土地流轉貸款主要用於有償轉讓;建立土地轉讓市場, 形成合理的價格, 防止轉讓價格過高。需要強調的是, 為防止變相炒賣土地承包權, 必須明確規定轉讓獲得的土地在合理年限內只能用於家庭經營, 不得轉包、轉租等。
(三) 探索農村集體經濟組織成員權有序流動, 迴歸農村集體經濟組織的經濟功能
農村集體經濟組織成員權問題已經成為我國農村綜合改革過程中的關鍵。無論是農村新型經營主體的創新、土地承包經營權的“三權分置”還是農村宅基地制度的改革, 都繞不開農村集體經濟組織的成員權問題。依照“農業六十條”1而成立的農村集體組織, 不僅有經濟組織屬性, 而且具有社會組織屬性。在城鄉一體化的背景下, 農村勞動力向城市轉移, 原來固化的身份權、成員權逐漸解凍, 形成了動態的農村集體經濟組織成員狀態[25]。動態集體經濟組織成員是城鎮化大勢所趨, 反映了我國城鄉一體化發展的巨大進步。新時期農村集體經濟組織應該適應這種成員動態變化的趨勢, 將成員權與戶籍分離, 體現多勞多得、按勞分配的原則, 對於那些實際上已經脫離且對所在組織發展沒有實質貢獻的人, 應當中止其成員資格, 在進行有關利益分配時將其排除在外, 逐步將農村集體經濟組織的社會屬性剝離, 從而回歸集體經濟組織的本來面目。
下一步, 建議從如下方面著手:一是有序推動農村集體經濟組織成員權有償退出[26]。根據自願退出農戶的書面申請, 經村組研究確認、鄉鎮審核, 嚴格篩選符合退出條件的農戶。對自願退出的農戶核實退出地塊、面積, 核查集體經濟組織成員資格及戶籍, 確定落實退出後養老和居住保障, 測算有償退出補償費用並明細到戶。二是做好新增農村集體成員的認定工作。當前農村集體經濟組織成員只有原始取得和加入取得兩種基本形式, 而這兩種形式都強調取得戶籍資格, 與城鄉戶籍開放的基本政策取向不相適應。為此, 應該探索通過流轉土地方式加入農村集體經濟組織的新形式。外來人口有償取得承包權後, 在生產、生活過程中, 必然會與農村集體經濟組織發生利益關係, 因而在制度層面上賦予其成員資格十分必要。
(四) 完善土地流轉市場, 確保土地流轉規範運行
加快建立健全農村土地流轉市場服務體系, 應從如下方面著力:一是健全土地流轉服務平臺。要逐步建立和完善縣級服務中心、鄉鎮服務站、村級服務點的三級服務網絡, 建立流轉信息庫, 開展信息諮詢、評估、協辦手續等服務。二是建立土地流轉信息網絡, 使供需雙方能及時、準確獲取可靠信息。三是培育土地流轉中介機構, 為承包者和經營者開展相關服務, 使土地的流轉更加依法有序, 實現承包戶和經營戶的雙贏, 增加農民收入, 提高土地利用率和產出率, 實現農村經濟和農業生產的規模發展。四是建立科學的土地流轉價格形成和指導機制。在對土地價格因素具體分析的基礎上, 對不同土地作分等定級、科學評估, 確定土地流轉的基準價格, 在基準價格的基礎上確定具體土地標的流轉價格。同時, 由於我國土地流轉市場尚處於起步階段, 為減少土地流轉中的投機炒作, 推動土地流轉市場運行的公平、公正、有序運行, 土地管理部門有必要建立相應的流轉價格公示制度。政府除了對土地買賣投機這些行為進行必要的監管之外, 還應該為買賣雙方提供服務。要逐步建立健全農村土地流轉風險防控機制, 加強動態監管, 嚴防較大規模的土地在流轉後用途發生改變, 對“非農化”“非糧化”問題酌情處罰並要求及時整改。
作者：王雅軍 張波 西南大學經濟管理學院 重慶社會科學院
來源：改革2019年05期