'區域融合：南京都市圈中小城市探索空間治理路徑'
中小城市
支撐南京都市圈一體化發展
南京都市圈地處我國東部長三角城市群和中部皖江城市帶的接合部，作為我國為數不多的跨省級行政區的區域經濟發展單元，南京都市圈是長三角輻射中西部地區發展的重要門戶，是促進蘇南、蘇中和蘇北區域協調的關鍵地區。南京都市圈地域覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城8市。2018年12月，隨著將常州溧陽、金壇吸納為成員地區進入議事日程，都市圈有望呈現共建共享共發展的新局面。
在2018年南京都市圈黨政聯席會議上，大家一致認為，隨著南京都市圈一體化發展進程的逐步加快，不但要繼續強化南京、鎮江、揚州、滁州、馬鞍山、蕪湖等核心城市的帶動作用，更要積極培育儀徵、句容、丹陽、高郵、當塗等一批具有發展潛力的中小城市。
中小城市
支撐南京都市圈一體化發展
南京都市圈地處我國東部長三角城市群和中部皖江城市帶的接合部，作為我國為數不多的跨省級行政區的區域經濟發展單元，南京都市圈是長三角輻射中西部地區發展的重要門戶，是促進蘇南、蘇中和蘇北區域協調的關鍵地區。南京都市圈地域覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城8市。2018年12月，隨著將常州溧陽、金壇吸納為成員地區進入議事日程，都市圈有望呈現共建共享共發展的新局面。
在2018年南京都市圈黨政聯席會議上，大家一致認為，隨著南京都市圈一體化發展進程的逐步加快，不但要繼續強化南京、鎮江、揚州、滁州、馬鞍山、蕪湖等核心城市的帶動作用，更要積極培育儀徵、句容、丹陽、高郵、當塗等一批具有發展潛力的中小城市。
今年5月，安徽宣城，無人機俯瞰郎溪縣夏日鄉村田園風光。CFP
目前，南京都市圈包括30餘個市轄區，近30個縣（市），中小城市承擔著都市圈核心城市與區域發展腹地之間重要的紐帶作用，是區域城鎮體系結構中極為重要的一極，也是南京都市圈一體化發展不斷深化的重要支撐。這主要體現在：首先，中小城市在接納都市圈核心城市產業功能外溢的同時，對其外來人口也具有重要的分流疏導作用。其次，中小城市還是承接區域就地城鎮化的重要載體，對於提升區域綜合實力具有重要作用。總而言之，積極開展南京都市圈中小城市空間治理，引導其健康有序發展，對於提升南京都市圈整體競爭力具有突出的意義。
南京為都市圈中小城市
發展帶來契機
2018年12月，《南京市城市總體規劃（2018—2035）》草案出爐，圍繞“創新名城、美麗古都”的目標願景，南京從區域、空間、產業、文化、品質五個方面描繪了2035年的城市發展藍圖。其中，在區域協調發展方面，草案提出南京未來將主動服務國家和區域戰略，發揮好核心城市的重要作用，不斷加強省會城市功能建設，著力提升城市首位度，服務和帶動區域發展。
今年，江蘇省政府工作報告明確提出要“提升南京省會城市功能和中心城市首位度”；南京市委市政府印發《關於深化創新名城建設提升創新首位度的若干政策措施》。這些均表明，作為南京都市圈的核心城市，提升自身首位度，強化區域輻射帶動能力，已然成為南京現階段城市發展的核心任務。在政策和規劃的指引下，南京經濟社會發展不負眾望，呈現出了“穩中有進、穩中向好”的良好局面。根據南京市統計局公佈的今年一季度經濟運行數據，南京實現地區生產總值3112.17億元，GDP和公共預算財政收入增速均位列全省首位，實現“開門紅”。
中小城市
支撐南京都市圈一體化發展
南京都市圈地處我國東部長三角城市群和中部皖江城市帶的接合部，作為我國為數不多的跨省級行政區的區域經濟發展單元，南京都市圈是長三角輻射中西部地區發展的重要門戶，是促進蘇南、蘇中和蘇北區域協調的關鍵地區。南京都市圈地域覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城8市。2018年12月，隨著將常州溧陽、金壇吸納為成員地區進入議事日程，都市圈有望呈現共建共享共發展的新局面。
在2018年南京都市圈黨政聯席會議上，大家一致認為，隨著南京都市圈一體化發展進程的逐步加快，不但要繼續強化南京、鎮江、揚州、滁州、馬鞍山、蕪湖等核心城市的帶動作用，更要積極培育儀徵、句容、丹陽、高郵、當塗等一批具有發展潛力的中小城市。
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目前，南京都市圈包括30餘個市轄區，近30個縣（市），中小城市承擔著都市圈核心城市與區域發展腹地之間重要的紐帶作用，是區域城鎮體系結構中極為重要的一極，也是南京都市圈一體化發展不斷深化的重要支撐。這主要體現在：首先，中小城市在接納都市圈核心城市產業功能外溢的同時，對其外來人口也具有重要的分流疏導作用。其次，中小城市還是承接區域就地城鎮化的重要載體，對於提升區域綜合實力具有重要作用。總而言之，積極開展南京都市圈中小城市空間治理，引導其健康有序發展，對於提升南京都市圈整體競爭力具有突出的意義。
南京為都市圈中小城市
發展帶來契機
2018年12月，《南京市城市總體規劃（2018—2035）》草案出爐，圍繞“創新名城、美麗古都”的目標願景，南京從區域、空間、產業、文化、品質五個方面描繪了2035年的城市發展藍圖。其中，在區域協調發展方面，草案提出南京未來將主動服務國家和區域戰略，發揮好核心城市的重要作用，不斷加強省會城市功能建設，著力提升城市首位度，服務和帶動區域發展。
今年，江蘇省政府工作報告明確提出要“提升南京省會城市功能和中心城市首位度”；南京市委市政府印發《關於深化創新名城建設提升創新首位度的若干政策措施》。這些均表明，作為南京都市圈的核心城市，提升自身首位度，強化區域輻射帶動能力，已然成為南京現階段城市發展的核心任務。在政策和規劃的指引下，南京經濟社會發展不負眾望，呈現出了“穩中有進、穩中向好”的良好局面。根據南京市統計局公佈的今年一季度經濟運行數據，南京實現地區生產總值3112.17億元，GDP和公共預算財政收入增速均位列全省首位，實現“開門紅”。
揚州儀徵汽車工業園上汽大眾一角。CFP
經濟社會快速發展的同時，南京城市空間發展戰略也在逐步實施。一方面，為補齊東部地區發展短板，加強對南京都市圈東部區域的輻射帶動，繼江北新區成立之後，南京又將紫東地區作為新一輪城市發展的重點區域。另一方面，為進一步增強區域發展的向心性，南京市依託既有軌道交通線路，逐步向周邊地區外延。繼寧溧線（南京地鐵S7號線）和寧高線（南京地鐵S9號線）建成通車之後，2018年12月，寧句線（南京地鐵S6號線）已經正式開工建設，建成後將成為南京都市圈核心區域與句容市城際客流的主要通道。同時，連接南京市區、儀徵、揚州市區的寧儀揚城際輕軌，也已經進入規劃落地實施階段。
南京的快速發展無疑會為都市圈中小城市帶來新一輪發展契機。以儀徵為例，儀徵地處南京都市圈核心圈層，西側與江北新區鄰近，南部與紫東地區隔江相望，隨著江北新區和紫東地區成為南京重點打造的城市片區，加上區域交通設施的不斷優化，儀徵必將迎來新一輪城市快速成長期。但與此同時，在以創新轉型和綠色發展為核心任務的新一輪城市轉型機遇期，儀徵同樣面臨著空間結構亟待優化、建設空間低效分散、城市環境和城市安全問題逐漸凸顯等問題和挑戰。要想更好地依託區域、聯動區域、服務區域，實現發展共贏，諸如儀徵等中小城市必須對症下藥，全面開展城市空間治理。
南京都市圈中小城市
空間治理路徑思考
黨的十八屆三中全會決定指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。空間治理是國家治理不可或缺的重要組成部分，特別是隨著新一輪黨和國家機構改革的實施，空間治理正進入新的歷史階段，必須置於新背景、新形勢下去重新認知。
南京都市圈自2002年首次被確立以來，區域協同機制不斷完善，重大基礎設施快聯快通不斷推進，都市圈經濟、文化正逐步走向兼容幷蓄，未來區域溢出效應勢必更加明顯，要素流動將更加高效便捷，城鄉空間也將面臨更多的發展選擇。在這種背景下，中小城市如何在新時代、新背景的要求下治理城市病和鄉村衰退問題，推進新型城鎮化和推進鄉村振興，值得城市政府和規劃師思考。
中小城市
支撐南京都市圈一體化發展
南京都市圈地處我國東部長三角城市群和中部皖江城市帶的接合部，作為我國為數不多的跨省級行政區的區域經濟發展單元，南京都市圈是長三角輻射中西部地區發展的重要門戶，是促進蘇南、蘇中和蘇北區域協調的關鍵地區。南京都市圈地域覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城8市。2018年12月，隨著將常州溧陽、金壇吸納為成員地區進入議事日程，都市圈有望呈現共建共享共發展的新局面。
在2018年南京都市圈黨政聯席會議上，大家一致認為，隨著南京都市圈一體化發展進程的逐步加快，不但要繼續強化南京、鎮江、揚州、滁州、馬鞍山、蕪湖等核心城市的帶動作用，更要積極培育儀徵、句容、丹陽、高郵、當塗等一批具有發展潛力的中小城市。
今年5月，安徽宣城，無人機俯瞰郎溪縣夏日鄉村田園風光。CFP
目前，南京都市圈包括30餘個市轄區，近30個縣（市），中小城市承擔著都市圈核心城市與區域發展腹地之間重要的紐帶作用，是區域城鎮體系結構中極為重要的一極，也是南京都市圈一體化發展不斷深化的重要支撐。這主要體現在：首先，中小城市在接納都市圈核心城市產業功能外溢的同時，對其外來人口也具有重要的分流疏導作用。其次，中小城市還是承接區域就地城鎮化的重要載體，對於提升區域綜合實力具有重要作用。總而言之，積極開展南京都市圈中小城市空間治理，引導其健康有序發展，對於提升南京都市圈整體競爭力具有突出的意義。
南京為都市圈中小城市
發展帶來契機
2018年12月，《南京市城市總體規劃（2018—2035）》草案出爐，圍繞“創新名城、美麗古都”的目標願景，南京從區域、空間、產業、文化、品質五個方面描繪了2035年的城市發展藍圖。其中，在區域協調發展方面，草案提出南京未來將主動服務國家和區域戰略，發揮好核心城市的重要作用，不斷加強省會城市功能建設，著力提升城市首位度，服務和帶動區域發展。
今年，江蘇省政府工作報告明確提出要“提升南京省會城市功能和中心城市首位度”；南京市委市政府印發《關於深化創新名城建設提升創新首位度的若干政策措施》。這些均表明，作為南京都市圈的核心城市，提升自身首位度，強化區域輻射帶動能力，已然成為南京現階段城市發展的核心任務。在政策和規劃的指引下，南京經濟社會發展不負眾望，呈現出了“穩中有進、穩中向好”的良好局面。根據南京市統計局公佈的今年一季度經濟運行數據，南京實現地區生產總值3112.17億元，GDP和公共預算財政收入增速均位列全省首位，實現“開門紅”。
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經濟社會快速發展的同時，南京城市空間發展戰略也在逐步實施。一方面，為補齊東部地區發展短板，加強對南京都市圈東部區域的輻射帶動，繼江北新區成立之後，南京又將紫東地區作為新一輪城市發展的重點區域。另一方面，為進一步增強區域發展的向心性，南京市依託既有軌道交通線路，逐步向周邊地區外延。繼寧溧線（南京地鐵S7號線）和寧高線（南京地鐵S9號線）建成通車之後，2018年12月，寧句線（南京地鐵S6號線）已經正式開工建設，建成後將成為南京都市圈核心區域與句容市城際客流的主要通道。同時，連接南京市區、儀徵、揚州市區的寧儀揚城際輕軌，也已經進入規劃落地實施階段。
南京的快速發展無疑會為都市圈中小城市帶來新一輪發展契機。以儀徵為例，儀徵地處南京都市圈核心圈層，西側與江北新區鄰近，南部與紫東地區隔江相望，隨著江北新區和紫東地區成為南京重點打造的城市片區，加上區域交通設施的不斷優化，儀徵必將迎來新一輪城市快速成長期。但與此同時，在以創新轉型和綠色發展為核心任務的新一輪城市轉型機遇期，儀徵同樣面臨著空間結構亟待優化、建設空間低效分散、城市環境和城市安全問題逐漸凸顯等問題和挑戰。要想更好地依託區域、聯動區域、服務區域，實現發展共贏，諸如儀徵等中小城市必須對症下藥，全面開展城市空間治理。
南京都市圈中小城市
空間治理路徑思考
黨的十八屆三中全會決定指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。空間治理是國家治理不可或缺的重要組成部分，特別是隨著新一輪黨和國家機構改革的實施，空間治理正進入新的歷史階段，必須置於新背景、新形勢下去重新認知。
南京都市圈自2002年首次被確立以來，區域協同機制不斷完善，重大基礎設施快聯快通不斷推進，都市圈經濟、文化正逐步走向兼容幷蓄，未來區域溢出效應勢必更加明顯，要素流動將更加高效便捷，城鄉空間也將面臨更多的發展選擇。在這種背景下，中小城市如何在新時代、新背景的要求下治理城市病和鄉村衰退問題，推進新型城鎮化和推進鄉村振興，值得城市政府和規劃師思考。
南京江北新區。
第一，要拓寬視野，築牢區域一體化共融發展的思想基礎。中小城市要想躋身於區域一體化發展格局，就必須跳出“虹吸效應”，接受“溢出效應”，藉機借勢謀求錯位發展。換而言之，中小城市的產業發展決不能簡單複製上級行政區規劃的產業方向，更不能在區域產業外溢的過程中無門檻地選擇“拿來主義”。而是應充分依託自身產業發展基礎，科學篩選，確定城市發展定位，將主導產業形成規模乃至產業集群，從而獲得區域產業經濟發展中的部分話語權。以句容為例，應充分利用好緊鄰南京的區位優勢，瞄準南京三產服務業市場外溢，結合自身資源做出特色，在努力實現區域差異化發展的基礎上，積極打造南京都市圈週末休閒旅遊目的地城市。一般而言，中小城市經濟實力往往相對較弱，所以要充分利用好區域資源配置，儘量以較低的成本去創造綜合效益最高的城市發展收益。以儀徵為例，隨著龍潭過江通道、寧儀揚城際輕軌、天寧大道過江通道逐步落地實施，未來將形成“兩橋一隧”的跨江交通格局，儀徵應充分利用好諸如此類區域基礎設施資源佈局，科學謀劃和預控城市戰略發展空間。
第二，要統籌全域，引導國土空間有序發展。中小城市要對自身有限的國土空間做好充分的全域謀劃，要通過對縣（市）域空間的戰略引領和剛性控制，力求做到科學規劃、精細管控。首先，要科學編制全域國土空間規劃，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，劃定生態保護、永久基本農田、城鎮開發三條空間管控底線，形成佈局合理、集約高效、協調可持續的國土空間發展藍圖，進而實現對山水林田湖草這一生命共同體的全域全要素管控。其次，要做好多規融合，在國土空間、生態、文化等多規融合的基礎上，實現“一本規劃、一張藍圖”。除此之外，還要關注核心空間的治理，例如無為、和縣、儀徵、句容、揚中等臨江中小城市，要充分落實國家長江大保護戰略要求，踐行生態保護和綠色發展理念，聚焦水環境治理和濱江岸線整治，優化濱江地區土地利用，科學引導生產岸線變身生態岸線、生活岸線，提高岸線利用效率，實現江城良性互動。除此之外，還要突出對於垃圾填埋場、變電站等區域鄰避設施的溝通協調，突出在交通銜接、生態共保、設施共享等方面的協調。
第三，要精耕中心城區，積極尋求治理之道。在過去的一段時期裡，隨著大城市功能產業的不斷外溢，中小城市面對諸多發展“誘惑”，在未實現完全理性管控城市發展的背景下，往往也接受了部分“不良”外溢要素，加上城市管理能力和水平的相對滯後，城市發展問題日益凸顯，而這些問題主要集中於中心城區。針對中小城市的一般特徵，其中心城區的空間治理應主要關注以下四個方面內容。一是要劃定城市開發邊界，有機疏散中心城區發展壓力，將發展權逐步由中心城區向全域轉移。要在嚴格管控發展質量的基礎上，將發展權逐步向具有發展潛力的小城鎮和鄉村地區釋放。二是要用好存量空間。一般而言，中小城市的土地利用模式較大城市而言會更加粗放，具有更大的挖潛空間，所以在城市土地開發利用過程中要大力倡導針對存量土地的填充式開發和再開發。三是要以人為本，關注宜居城市和安全城市建設。以儀徵為例，作為化工和濱江城市，在各級空間規劃中需妥善處理好城市安全防護的問題，針對危化品倉儲地、輸油輸氣管線、高壓走廊、防洪大堤等城市安全重點監控要素，要根據相關標準嚴格做好空間防護。四是在區域市場的影響下，要防止中心城區開發走入“唯房地產至上”的發展誤區，要以“產城融合”為理念，嚴控產業與房地產用地投放比例。
中小城市
支撐南京都市圈一體化發展
南京都市圈地處我國東部長三角城市群和中部皖江城市帶的接合部，作為我國為數不多的跨省級行政區的區域經濟發展單元，南京都市圈是長三角輻射中西部地區發展的重要門戶，是促進蘇南、蘇中和蘇北區域協調的關鍵地區。南京都市圈地域覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城8市。2018年12月，隨著將常州溧陽、金壇吸納為成員地區進入議事日程，都市圈有望呈現共建共享共發展的新局面。
在2018年南京都市圈黨政聯席會議上，大家一致認為，隨著南京都市圈一體化發展進程的逐步加快，不但要繼續強化南京、鎮江、揚州、滁州、馬鞍山、蕪湖等核心城市的帶動作用，更要積極培育儀徵、句容、丹陽、高郵、當塗等一批具有發展潛力的中小城市。
今年5月，安徽宣城，無人機俯瞰郎溪縣夏日鄉村田園風光。CFP
目前，南京都市圈包括30餘個市轄區，近30個縣（市），中小城市承擔著都市圈核心城市與區域發展腹地之間重要的紐帶作用，是區域城鎮體系結構中極為重要的一極，也是南京都市圈一體化發展不斷深化的重要支撐。這主要體現在：首先，中小城市在接納都市圈核心城市產業功能外溢的同時，對其外來人口也具有重要的分流疏導作用。其次，中小城市還是承接區域就地城鎮化的重要載體，對於提升區域綜合實力具有重要作用。總而言之，積極開展南京都市圈中小城市空間治理，引導其健康有序發展，對於提升南京都市圈整體競爭力具有突出的意義。
南京為都市圈中小城市
發展帶來契機
2018年12月，《南京市城市總體規劃（2018—2035）》草案出爐，圍繞“創新名城、美麗古都”的目標願景，南京從區域、空間、產業、文化、品質五個方面描繪了2035年的城市發展藍圖。其中，在區域協調發展方面，草案提出南京未來將主動服務國家和區域戰略，發揮好核心城市的重要作用，不斷加強省會城市功能建設，著力提升城市首位度，服務和帶動區域發展。
今年，江蘇省政府工作報告明確提出要“提升南京省會城市功能和中心城市首位度”；南京市委市政府印發《關於深化創新名城建設提升創新首位度的若干政策措施》。這些均表明，作為南京都市圈的核心城市，提升自身首位度，強化區域輻射帶動能力，已然成為南京現階段城市發展的核心任務。在政策和規劃的指引下，南京經濟社會發展不負眾望，呈現出了“穩中有進、穩中向好”的良好局面。根據南京市統計局公佈的今年一季度經濟運行數據，南京實現地區生產總值3112.17億元，GDP和公共預算財政收入增速均位列全省首位，實現“開門紅”。
揚州儀徵汽車工業園上汽大眾一角。CFP
經濟社會快速發展的同時，南京城市空間發展戰略也在逐步實施。一方面，為補齊東部地區發展短板，加強對南京都市圈東部區域的輻射帶動，繼江北新區成立之後，南京又將紫東地區作為新一輪城市發展的重點區域。另一方面，為進一步增強區域發展的向心性，南京市依託既有軌道交通線路，逐步向周邊地區外延。繼寧溧線（南京地鐵S7號線）和寧高線（南京地鐵S9號線）建成通車之後，2018年12月，寧句線（南京地鐵S6號線）已經正式開工建設，建成後將成為南京都市圈核心區域與句容市城際客流的主要通道。同時，連接南京市區、儀徵、揚州市區的寧儀揚城際輕軌，也已經進入規劃落地實施階段。
南京的快速發展無疑會為都市圈中小城市帶來新一輪發展契機。以儀徵為例，儀徵地處南京都市圈核心圈層，西側與江北新區鄰近，南部與紫東地區隔江相望，隨著江北新區和紫東地區成為南京重點打造的城市片區，加上區域交通設施的不斷優化，儀徵必將迎來新一輪城市快速成長期。但與此同時，在以創新轉型和綠色發展為核心任務的新一輪城市轉型機遇期，儀徵同樣面臨著空間結構亟待優化、建設空間低效分散、城市環境和城市安全問題逐漸凸顯等問題和挑戰。要想更好地依託區域、聯動區域、服務區域，實現發展共贏，諸如儀徵等中小城市必須對症下藥，全面開展城市空間治理。
南京都市圈中小城市
空間治理路徑思考
黨的十八屆三中全會決定指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。空間治理是國家治理不可或缺的重要組成部分，特別是隨著新一輪黨和國家機構改革的實施，空間治理正進入新的歷史階段，必須置於新背景、新形勢下去重新認知。
南京都市圈自2002年首次被確立以來，區域協同機制不斷完善，重大基礎設施快聯快通不斷推進，都市圈經濟、文化正逐步走向兼容幷蓄，未來區域溢出效應勢必更加明顯，要素流動將更加高效便捷，城鄉空間也將面臨更多的發展選擇。在這種背景下，中小城市如何在新時代、新背景的要求下治理城市病和鄉村衰退問題，推進新型城鎮化和推進鄉村振興，值得城市政府和規劃師思考。
南京江北新區。
第一，要拓寬視野，築牢區域一體化共融發展的思想基礎。中小城市要想躋身於區域一體化發展格局，就必須跳出“虹吸效應”，接受“溢出效應”，藉機借勢謀求錯位發展。換而言之，中小城市的產業發展決不能簡單複製上級行政區規劃的產業方向，更不能在區域產業外溢的過程中無門檻地選擇“拿來主義”。而是應充分依託自身產業發展基礎，科學篩選，確定城市發展定位，將主導產業形成規模乃至產業集群，從而獲得區域產業經濟發展中的部分話語權。以句容為例，應充分利用好緊鄰南京的區位優勢，瞄準南京三產服務業市場外溢，結合自身資源做出特色，在努力實現區域差異化發展的基礎上，積極打造南京都市圈週末休閒旅遊目的地城市。一般而言，中小城市經濟實力往往相對較弱，所以要充分利用好區域資源配置，儘量以較低的成本去創造綜合效益最高的城市發展收益。以儀徵為例，隨著龍潭過江通道、寧儀揚城際輕軌、天寧大道過江通道逐步落地實施，未來將形成“兩橋一隧”的跨江交通格局，儀徵應充分利用好諸如此類區域基礎設施資源佈局，科學謀劃和預控城市戰略發展空間。
第二，要統籌全域，引導國土空間有序發展。中小城市要對自身有限的國土空間做好充分的全域謀劃，要通過對縣（市）域空間的戰略引領和剛性控制，力求做到科學規劃、精細管控。首先，要科學編制全域國土空間規劃，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，劃定生態保護、永久基本農田、城鎮開發三條空間管控底線，形成佈局合理、集約高效、協調可持續的國土空間發展藍圖，進而實現對山水林田湖草這一生命共同體的全域全要素管控。其次，要做好多規融合，在國土空間、生態、文化等多規融合的基礎上，實現“一本規劃、一張藍圖”。除此之外，還要關注核心空間的治理，例如無為、和縣、儀徵、句容、揚中等臨江中小城市，要充分落實國家長江大保護戰略要求，踐行生態保護和綠色發展理念，聚焦水環境治理和濱江岸線整治，優化濱江地區土地利用，科學引導生產岸線變身生態岸線、生活岸線，提高岸線利用效率，實現江城良性互動。除此之外，還要突出對於垃圾填埋場、變電站等區域鄰避設施的溝通協調，突出在交通銜接、生態共保、設施共享等方面的協調。
第三，要精耕中心城區，積極尋求治理之道。在過去的一段時期裡，隨著大城市功能產業的不斷外溢，中小城市面對諸多發展“誘惑”，在未實現完全理性管控城市發展的背景下，往往也接受了部分“不良”外溢要素，加上城市管理能力和水平的相對滯後，城市發展問題日益凸顯，而這些問題主要集中於中心城區。針對中小城市的一般特徵，其中心城區的空間治理應主要關注以下四個方面內容。一是要劃定城市開發邊界，有機疏散中心城區發展壓力，將發展權逐步由中心城區向全域轉移。要在嚴格管控發展質量的基礎上，將發展權逐步向具有發展潛力的小城鎮和鄉村地區釋放。二是要用好存量空間。一般而言，中小城市的土地利用模式較大城市而言會更加粗放，具有更大的挖潛空間，所以在城市土地開發利用過程中要大力倡導針對存量土地的填充式開發和再開發。三是要以人為本，關注宜居城市和安全城市建設。以儀徵為例，作為化工和濱江城市，在各級空間規劃中需妥善處理好城市安全防護的問題，針對危化品倉儲地、輸油輸氣管線、高壓走廊、防洪大堤等城市安全重點監控要素，要根據相關標準嚴格做好空間防護。四是在區域市場的影響下，要防止中心城區開發走入“唯房地產至上”的發展誤區，要以“產城融合”為理念，嚴控產業與房地產用地投放比例。
第四，要做好鄉村地區發展統籌，助力鄉村振興。首先，中小城市鄉村地區要避免唯特色發展至上的誤區。南京都市圈鄉村地區發展在長三角地區乃至全國都處於領先地位，這很大程度上取決於其特色化發展導向的確定。作為中小城市要理性認知“特色”與“一般”的關係，特色發展並非所有村莊都要走特色化發展道路，要在鎮村佈局規劃的指導下理性篩選，要確保完成重要農產品特別是糧食供給這個首要任務。以含山、鳳陽、定遠為例，發揮好農業基礎優勢，限制製造業發展規模，大力發展現代農業，適度發展農副產品加工、清潔無汙染工業和農村商貿等，保障區域糧食生產安全。其次，要充分利用好小城鎮這個發展節點，引導小城鎮由“大而全”向“小而精”轉型發展。除此之外，為精準引導全域鄉村地區空間發展，中小城市要警惕鄉村地區規劃缺位的現象。宏觀層面應積極開展縣域鄉村建設規劃、鎮村佈局規劃編制工作，微觀層面宜以行政村為單元探索編制多規合一的實用型村莊規劃。
第五，要積極參與區域對話，謀求更多話語權。南京都市圈自2013年8月召開第一屆黨政領導聯席會議暨南京都市圈城市發展聯盟成立大會以來，逐步建立起了強有力的跨省協調機制，這為提高決策效率和執行力，切實推進都市圈建設提供了堅實的保障。但是，從目前的情況來看，中小城市在區域協調對話中的參與積極性相對不足。面對未來都市圈發展競合的不斷加劇，首先，中小城市應積極參與融入南京都市圈對話協調機制，這不僅有利於城市之間互相交流發展經驗，更有利於溝通解決區域競合過程中所產生的發展矛盾。其次，中小城市要積極爭取在區域協同中的話語權，努力與大城市開展相對平等、互相尊重的協商交流。
（作者趙毅系江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院副院長，李偉系江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院主任工程師）
中小城市
支撐南京都市圈一體化發展
南京都市圈地處我國東部長三角城市群和中部皖江城市帶的接合部，作為我國為數不多的跨省級行政區的區域經濟發展單元，南京都市圈是長三角輻射中西部地區發展的重要門戶，是促進蘇南、蘇中和蘇北區域協調的關鍵地區。南京都市圈地域覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城8市。2018年12月，隨著將常州溧陽、金壇吸納為成員地區進入議事日程，都市圈有望呈現共建共享共發展的新局面。
在2018年南京都市圈黨政聯席會議上，大家一致認為，隨著南京都市圈一體化發展進程的逐步加快，不但要繼續強化南京、鎮江、揚州、滁州、馬鞍山、蕪湖等核心城市的帶動作用，更要積極培育儀徵、句容、丹陽、高郵、當塗等一批具有發展潛力的中小城市。
今年5月，安徽宣城，無人機俯瞰郎溪縣夏日鄉村田園風光。CFP
目前，南京都市圈包括30餘個市轄區，近30個縣（市），中小城市承擔著都市圈核心城市與區域發展腹地之間重要的紐帶作用，是區域城鎮體系結構中極為重要的一極，也是南京都市圈一體化發展不斷深化的重要支撐。這主要體現在：首先，中小城市在接納都市圈核心城市產業功能外溢的同時，對其外來人口也具有重要的分流疏導作用。其次，中小城市還是承接區域就地城鎮化的重要載體，對於提升區域綜合實力具有重要作用。總而言之，積極開展南京都市圈中小城市空間治理，引導其健康有序發展，對於提升南京都市圈整體競爭力具有突出的意義。
南京為都市圈中小城市
發展帶來契機
2018年12月，《南京市城市總體規劃（2018—2035）》草案出爐，圍繞“創新名城、美麗古都”的目標願景，南京從區域、空間、產業、文化、品質五個方面描繪了2035年的城市發展藍圖。其中，在區域協調發展方面，草案提出南京未來將主動服務國家和區域戰略，發揮好核心城市的重要作用，不斷加強省會城市功能建設，著力提升城市首位度，服務和帶動區域發展。
今年，江蘇省政府工作報告明確提出要“提升南京省會城市功能和中心城市首位度”；南京市委市政府印發《關於深化創新名城建設提升創新首位度的若干政策措施》。這些均表明，作為南京都市圈的核心城市，提升自身首位度，強化區域輻射帶動能力，已然成為南京現階段城市發展的核心任務。在政策和規劃的指引下，南京經濟社會發展不負眾望，呈現出了“穩中有進、穩中向好”的良好局面。根據南京市統計局公佈的今年一季度經濟運行數據，南京實現地區生產總值3112.17億元，GDP和公共預算財政收入增速均位列全省首位，實現“開門紅”。
揚州儀徵汽車工業園上汽大眾一角。CFP
經濟社會快速發展的同時，南京城市空間發展戰略也在逐步實施。一方面，為補齊東部地區發展短板，加強對南京都市圈東部區域的輻射帶動，繼江北新區成立之後，南京又將紫東地區作為新一輪城市發展的重點區域。另一方面，為進一步增強區域發展的向心性，南京市依託既有軌道交通線路，逐步向周邊地區外延。繼寧溧線（南京地鐵S7號線）和寧高線（南京地鐵S9號線）建成通車之後，2018年12月，寧句線（南京地鐵S6號線）已經正式開工建設，建成後將成為南京都市圈核心區域與句容市城際客流的主要通道。同時，連接南京市區、儀徵、揚州市區的寧儀揚城際輕軌，也已經進入規劃落地實施階段。
南京的快速發展無疑會為都市圈中小城市帶來新一輪發展契機。以儀徵為例，儀徵地處南京都市圈核心圈層，西側與江北新區鄰近，南部與紫東地區隔江相望，隨著江北新區和紫東地區成為南京重點打造的城市片區，加上區域交通設施的不斷優化，儀徵必將迎來新一輪城市快速成長期。但與此同時，在以創新轉型和綠色發展為核心任務的新一輪城市轉型機遇期，儀徵同樣面臨著空間結構亟待優化、建設空間低效分散、城市環境和城市安全問題逐漸凸顯等問題和挑戰。要想更好地依託區域、聯動區域、服務區域，實現發展共贏，諸如儀徵等中小城市必須對症下藥，全面開展城市空間治理。
南京都市圈中小城市
空間治理路徑思考
黨的十八屆三中全會決定指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。空間治理是國家治理不可或缺的重要組成部分，特別是隨著新一輪黨和國家機構改革的實施，空間治理正進入新的歷史階段，必須置於新背景、新形勢下去重新認知。
南京都市圈自2002年首次被確立以來，區域協同機制不斷完善，重大基礎設施快聯快通不斷推進，都市圈經濟、文化正逐步走向兼容幷蓄，未來區域溢出效應勢必更加明顯，要素流動將更加高效便捷，城鄉空間也將面臨更多的發展選擇。在這種背景下，中小城市如何在新時代、新背景的要求下治理城市病和鄉村衰退問題，推進新型城鎮化和推進鄉村振興，值得城市政府和規劃師思考。
南京江北新區。
第一，要拓寬視野，築牢區域一體化共融發展的思想基礎。中小城市要想躋身於區域一體化發展格局，就必須跳出“虹吸效應”，接受“溢出效應”，藉機借勢謀求錯位發展。換而言之，中小城市的產業發展決不能簡單複製上級行政區規劃的產業方向，更不能在區域產業外溢的過程中無門檻地選擇“拿來主義”。而是應充分依託自身產業發展基礎，科學篩選，確定城市發展定位，將主導產業形成規模乃至產業集群，從而獲得區域產業經濟發展中的部分話語權。以句容為例，應充分利用好緊鄰南京的區位優勢，瞄準南京三產服務業市場外溢，結合自身資源做出特色，在努力實現區域差異化發展的基礎上，積極打造南京都市圈週末休閒旅遊目的地城市。一般而言，中小城市經濟實力往往相對較弱，所以要充分利用好區域資源配置，儘量以較低的成本去創造綜合效益最高的城市發展收益。以儀徵為例，隨著龍潭過江通道、寧儀揚城際輕軌、天寧大道過江通道逐步落地實施，未來將形成“兩橋一隧”的跨江交通格局，儀徵應充分利用好諸如此類區域基礎設施資源佈局，科學謀劃和預控城市戰略發展空間。
第二，要統籌全域，引導國土空間有序發展。中小城市要對自身有限的國土空間做好充分的全域謀劃，要通過對縣（市）域空間的戰略引領和剛性控制，力求做到科學規劃、精細管控。首先，要科學編制全域國土空間規劃，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，劃定生態保護、永久基本農田、城鎮開發三條空間管控底線，形成佈局合理、集約高效、協調可持續的國土空間發展藍圖，進而實現對山水林田湖草這一生命共同體的全域全要素管控。其次，要做好多規融合，在國土空間、生態、文化等多規融合的基礎上，實現“一本規劃、一張藍圖”。除此之外，還要關注核心空間的治理，例如無為、和縣、儀徵、句容、揚中等臨江中小城市，要充分落實國家長江大保護戰略要求，踐行生態保護和綠色發展理念，聚焦水環境治理和濱江岸線整治，優化濱江地區土地利用，科學引導生產岸線變身生態岸線、生活岸線，提高岸線利用效率，實現江城良性互動。除此之外，還要突出對於垃圾填埋場、變電站等區域鄰避設施的溝通協調，突出在交通銜接、生態共保、設施共享等方面的協調。
第三，要精耕中心城區，積極尋求治理之道。在過去的一段時期裡，隨著大城市功能產業的不斷外溢，中小城市面對諸多發展“誘惑”，在未實現完全理性管控城市發展的背景下，往往也接受了部分“不良”外溢要素，加上城市管理能力和水平的相對滯後，城市發展問題日益凸顯，而這些問題主要集中於中心城區。針對中小城市的一般特徵，其中心城區的空間治理應主要關注以下四個方面內容。一是要劃定城市開發邊界，有機疏散中心城區發展壓力，將發展權逐步由中心城區向全域轉移。要在嚴格管控發展質量的基礎上，將發展權逐步向具有發展潛力的小城鎮和鄉村地區釋放。二是要用好存量空間。一般而言，中小城市的土地利用模式較大城市而言會更加粗放，具有更大的挖潛空間，所以在城市土地開發利用過程中要大力倡導針對存量土地的填充式開發和再開發。三是要以人為本，關注宜居城市和安全城市建設。以儀徵為例，作為化工和濱江城市，在各級空間規劃中需妥善處理好城市安全防護的問題，針對危化品倉儲地、輸油輸氣管線、高壓走廊、防洪大堤等城市安全重點監控要素，要根據相關標準嚴格做好空間防護。四是在區域市場的影響下，要防止中心城區開發走入“唯房地產至上”的發展誤區，要以“產城融合”為理念，嚴控產業與房地產用地投放比例。
第四，要做好鄉村地區發展統籌，助力鄉村振興。首先，中小城市鄉村地區要避免唯特色發展至上的誤區。南京都市圈鄉村地區發展在長三角地區乃至全國都處於領先地位，這很大程度上取決於其特色化發展導向的確定。作為中小城市要理性認知“特色”與“一般”的關係，特色發展並非所有村莊都要走特色化發展道路，要在鎮村佈局規劃的指導下理性篩選，要確保完成重要農產品特別是糧食供給這個首要任務。以含山、鳳陽、定遠為例，發揮好農業基礎優勢，限制製造業發展規模，大力發展現代農業，適度發展農副產品加工、清潔無汙染工業和農村商貿等，保障區域糧食生產安全。其次，要充分利用好小城鎮這個發展節點，引導小城鎮由“大而全”向“小而精”轉型發展。除此之外，為精準引導全域鄉村地區空間發展，中小城市要警惕鄉村地區規劃缺位的現象。宏觀層面應積極開展縣域鄉村建設規劃、鎮村佈局規劃編制工作，微觀層面宜以行政村為單元探索編制多規合一的實用型村莊規劃。
第五，要積極參與區域對話，謀求更多話語權。南京都市圈自2013年8月召開第一屆黨政領導聯席會議暨南京都市圈城市發展聯盟成立大會以來，逐步建立起了強有力的跨省協調機制，這為提高決策效率和執行力，切實推進都市圈建設提供了堅實的保障。但是，從目前的情況來看，中小城市在區域協調對話中的參與積極性相對不足。面對未來都市圈發展競合的不斷加劇，首先，中小城市應積極參與融入南京都市圈對話協調機制，這不僅有利於城市之間互相交流發展經驗，更有利於溝通解決區域競合過程中所產生的發展矛盾。其次，中小城市要積極爭取在區域協同中的話語權，努力與大城市開展相對平等、互相尊重的協商交流。
（作者趙毅系江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院副院長，李偉系江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院主任工程師）
文章選自《鳳凰品城市》2019年7-8月刊