8月30日上午，上海市最新出臺了《關於促進中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區高質量發展實施特殊支持政策的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）賦予新片區更大改革自主權。
其中，在第五項明確指出了新片區要加大規劃土地政策支持力度，以規劃為引領，優化新片區空間格局，提高經濟密度，促進資源要素高效率配置。具體涉及編制新片區國土空間規劃、進一步完善資源性要素配置的市級統籌機制，以及提高新片區工業、研發用地容積率等5項重要舉措。
在此基礎上，究竟該如何準確認識這5條新片區的土地規劃支持政策細則？為此，21世紀經濟報道記者專訪了禮森（中國）產業園區智庫聯席總經理張騰飛。
新片區國土規劃需更高水平完成
《21世紀》：《若干意見》中指出，要編制新片區國土空間規劃。新片區國土空間規劃在浦東新區等區級總體規劃中單獨成章，並做好與市、區兩級總體規劃的銜接。如何理解這一內容的含義？
張騰飛：在原有國土空間規劃中，只有市區兩級人民政府有權利進行國土空間規劃的修編。這一條政策相當於將區一級國土空間規劃的修編權限給予了新片區，給予了新片區國土空間規劃修編更大的自主性。未來相應國土規劃的調整、各類土地用地結構的調整等可以由新片區管理機構牽頭完成，再上報市區兩級國土部門。同時，這也對新片區的國土規劃修編提出了更高的要求，意味著相應國土規劃需要用更高水平完成。
《21世紀》：《若干意見》中指出，要進一步完善資源性要素配置的市級統籌機制。對新片區新增建設用地指標實行市級單列，與減量化指標脫鉤。重大項目能耗和汙染物排放指標由市級統籌。怎樣準確理解這其中提出的新增建設用地指標，和減量化指標脫鉤的含義？
張騰飛：城市建設用地總量指標控制、工業土地減量化是上海市長期以來的土地利用原則。尤其是在工業用地的使用上，上海市人民政府於2018年發佈的《關於本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》的文件中明確了“以減定增”的原則，上海各行政區只有通過減少相應的存量工業用地才能夠取得相應的增量用地指標。
本條政策的推出，意味著新片區的用地指標實行了全市單列，不再需要列入浦東新區的建設指標。從實際操作上，首先這意味著新片區土地指標獲得更快。在原有條件下，需要浦東新區需要先騰退出土地指標，才能將土地使用指標給予臨港地區使用。現在新片區可以直接使用市級統籌指標，加快了土地指標取得的速度，有利於產業項目落地。其次這意味著新增建設用地指標量更大。新片區的用地指標為全市單列指標，很大程度上不需要再從浦東新區指標中劃分，可以直接使用市級統籌指標，給了新片區更多的新增建設用地指標使用的機會。
能耗和汙染物指標的市級統籌的影響同用地指標單列一樣，也給予了新片區更大的環境容量與更大的自主權。
這一政策預示著未來企業在新片區落地的審批效率將會更高，對產業項目的落地更具促進作用，也意味著臨港地區未來將有能力更快聚集更多的企業。
新片區需推動“產業上樓”
《21世紀》：《若干意見》中還提出，要提高新片區工業、研發用地容積率。對符合新片區產業功能的項目，容積率可進一步提高。對存量工業、研發用地提高容積率的，根據持有比例，經新片區管理機構決策，可減免增容土地出讓價款。該怎麼評價這一支持政策？
張騰飛：目前新片區內工業用地和研發用地的容積率普遍不高，平均值在0.5至0.8之間。這一政策的提出首先是給新片區提出了切實的工作要求，要求新片區推動“產業上樓”，促進土地集約節約利用。
其次，對落地新片區的企業是重大利好。目前上海市工業用地和研發用地的出讓普遍根據基準地價上浮出讓。在現有工業用地和研發用地提高容積率時，一般都要求企業按比例足額補繳土地出讓金。本政策的出臺在鼓勵產業項目提高容積率的同時，真正將實惠讓給了企業，調動了企業提升容積率的積極性。
《21世紀》：如何看待此次《若干意見》提出的，探索實行混合用地、創新型產業用地等政策，推進工業、研發辦公、中試生產等功能混合，引導科技研發、企業總部管理等創新功能加快集聚的作用？
張騰飛：這一條有利於新片區“產城融合”式發展與產業創新。儘管在2018年上海市人民政府印發的《本市全面推進土地資源高質量利用若干意見》中鼓勵土地混合利用，但是在實踐中，由於用地性質的限制，各類土地用途往往無法混合使用。
首先，這一政策有利於“產城融合”式發展，提升園區企業員工生活便利性。科研類與工業類用地中，相應的商業功能極其受限，這使得在某些廠房中開設的便利店等商業設施無法取得相應的消防和環保批文，導致無法經營。通過混合用地的落實，能有效推進“產城融合”式發展，有利於企業職工生活便利化。
其次，這一政策有利於推動產業創新。隨著生物醫藥、集成電路等、機器人、人工智慧行業的發展，研發、測試與生產環節越來越無法分割，然而用地性質限制住了這些環節的融合式發展，導致企業不得不同時取得研發、測試、生產等不同的用地許可，阻礙了產業創新。通過用地性質的混合，不僅僅提高了土地的利用效率，在促進“產業上樓”的同時，更有利於企業集中不同功能環節，從而推動產業創新。
《21世紀》：《若干意見》還明確了新片區內園區平臺收購產業項目類存量工業用地用於通用類研發平臺和標準廠房的，在明確土地利用績效和退出機制等全生命週期管理基礎上，可將不超過物業總量的50%轉讓給研發機構或企業，其中直接轉讓比例不超過物業總量的30%，鼓勵先租後讓。這一政策出臺，有何實際效果？
張騰飛：這是對新片區內進行開發的園區平臺公司的重大利好，對在新片區內擁有產業園的上海臨港集團、上海閔行聯合發展有限公司等園區開發平臺公司來說是一次重大的發展機遇。
第一，這一政策再次明確了新片區內的園區平臺公司不同於一般的地產公司或是企業，其擁有分割出讓物業的權利。
第二，這一政策放寬了工業用地轉變為研發用地的限制。現有工業用地二次開發的規定中，如果不進行土地規劃調整，工業用地二次開發過程中只能再作為工業用地使用。
第三，這一政策賦予了園區平臺更大地分割出讓的權限。上海市人民政府辦公廳2017年印發的《上海市加快推進具有全球影響力科技創新中心建設的規劃土地政策實施辦法》中，已經賦予了園區平臺公司分割出讓標準廠房、通用類研發物業的權利，但是對於受讓企業的性質有嚴格的限制。本條政策地出臺，實質上是放寬了對受讓企業的限制，擴大了園區平臺分割出讓物業的權限。
第四，這一政策對園區平臺公司加強先租後讓提出了切實要求。50%的可出讓物業中，只有30%可以直接出讓，意味著至少有20%的物業需要通過先租後讓的形式轉讓給企業。只有在租用過程中，產業項目達到了相應的發展要求，才可以繼續出讓物業。新片區內園區平臺公司利用好先租後讓的政策，可以切實做好產業全生命週期管理，保證新片區產業的成長活力。
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