'南京都市圈：直面機遇與挑戰的二十年'
都市圈是由一個或多個核心城市，以及與這個核心有密切社會、經濟聯繫的，具有一體化傾向的外圍城市（鎮）所組成的城市（區域）複合體。都市圈概念最早由日本學者提出並用於東京、京阪神和名古屋三大都市圈的研究。而在中國，南京市是最早將“都市圈”概念用於規劃編制實踐的城市。
為了推進城鎮化進程，提升南京市對周邊地區的影響力，江蘇省委、省政府在2000年全省城市工作會議上要求通過強化南京都市圈的功能，更好地帶動以南京為中心的蘇皖地區經濟與城鎮化的快速發展。2002年2月，在江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議上的政府報告中，江蘇明確要求編制和實施《南京都市圈發展規劃》
都市圈是由一個或多個核心城市，以及與這個核心有密切社會、經濟聯繫的，具有一體化傾向的外圍城市（鎮）所組成的城市（區域）複合體。都市圈概念最早由日本學者提出並用於東京、京阪神和名古屋三大都市圈的研究。而在中國，南京市是最早將“都市圈”概念用於規劃編制實踐的城市。
為了推進城鎮化進程，提升南京市對周邊地區的影響力，江蘇省委、省政府在2000年全省城市工作會議上要求通過強化南京都市圈的功能，更好地帶動以南京為中心的蘇皖地區經濟與城鎮化的快速發展。2002年2月，在江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議上的政府報告中，江蘇明確要求編制和實施《南京都市圈發展規劃》
從南京城南遠眺紫金山麓。
南京都市圈由南京及其周邊的鎮江、揚州、馬鞍山、蕪湖和滁州6個城市組成（2016年增加淮安和宣城）。自南京都市圈規劃啟動之日起，我就承擔了相關規劃的編制與長期的跟蹤研究工作，對南京都市圈的發展過程與現狀有充分的認識。南京建設區域中心城市時，在追求經濟總量快速增長之外，更要提升城市的“功能首位度”，發揮對周邊城市的輻射和整合作用。
“南京都市圈”概念的形成
改革開放伊始，第一版《南京市城市總體規劃（1981—2000）》曾提出了“圈層式城鎮群體結構”的總體佈局，這一圈層概念包含了南京主城區以及今天的江寧區、棲霞區和江北地區等範圍，當時將之稱為“都市圈”，但是按現今的標準學術概念應將之稱為“都市區”，事實上南京都市區的範圍比南京都市圈要小得多。
2000年，江蘇省委、省政府在江蘇城市工作會議上明確提出要構建三大都市圈、五條城鎮聚合軸的“三圈五軸”城鎮組織結構，以推進城鎮化的快速發展。這個省域空間結構被編入《江蘇省域城鎮體系規劃（2002—2020）》之中，並且隨後得到了國務院的批准。
都市圈是由一個或多個核心城市，以及與這個核心有密切社會、經濟聯繫的，具有一體化傾向的外圍城市（鎮）所組成的城市（區域）複合體。都市圈概念最早由日本學者提出並用於東京、京阪神和名古屋三大都市圈的研究。而在中國，南京市是最早將“都市圈”概念用於規劃編制實踐的城市。
為了推進城鎮化進程，提升南京市對周邊地區的影響力，江蘇省委、省政府在2000年全省城市工作會議上要求通過強化南京都市圈的功能，更好地帶動以南京為中心的蘇皖地區經濟與城鎮化的快速發展。2002年2月，在江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議上的政府報告中，江蘇明確要求編制和實施《南京都市圈發展規劃》
從南京城南遠眺紫金山麓。
南京都市圈由南京及其周邊的鎮江、揚州、馬鞍山、蕪湖和滁州6個城市組成（2016年增加淮安和宣城）。自南京都市圈規劃啟動之日起，我就承擔了相關規劃的編制與長期的跟蹤研究工作，對南京都市圈的發展過程與現狀有充分的認識。南京建設區域中心城市時，在追求經濟總量快速增長之外，更要提升城市的“功能首位度”，發揮對周邊城市的輻射和整合作用。
“南京都市圈”概念的形成
改革開放伊始，第一版《南京市城市總體規劃（1981—2000）》曾提出了“圈層式城鎮群體結構”的總體佈局，這一圈層概念包含了南京主城區以及今天的江寧區、棲霞區和江北地區等範圍，當時將之稱為“都市圈”，但是按現今的標準學術概念應將之稱為“都市區”，事實上南京都市區的範圍比南京都市圈要小得多。
2000年，江蘇省委、省政府在江蘇城市工作會議上明確提出要構建三大都市圈、五條城鎮聚合軸的“三圈五軸”城鎮組織結構，以推進城鎮化的快速發展。這個省域空間結構被編入《江蘇省域城鎮體系規劃（2002—2020）》之中，並且隨後得到了國務院的批准。
“三大都市圈”包括南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈，其中南京都市圈對於帶動南京市、江蘇省的發展以及增強對鄰省安徽的輻射，具有至關重要的意義。2002至2003年，南京市牽頭，同鎮江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市就南京都市圈進行了具體的規劃編制，形成了《南京都市圈規劃（2002—2020）》，得到江蘇省政府的批准，併成為中國首個、也是當時唯一的跨省都市圈規劃。
南京都市圈的實施：
走在全國前列
《南京都市圈規劃（2002—2020）》由江蘇省城市規劃設計研究院和南京市規劃設計研究院共同承擔編制任務，南京大學城市規劃設計研究院作為編制單位之一，參與了南京都市圈的調研和規劃。其間，規劃編制組成員專程前往日本，學習和考察日本三大都市圈的規劃與發展現狀，力圖對南京都市圈進行全面、科學的規劃。
南京都市圈對南京而言意義極其重大。相對於蘇錫常等城市，南京在長三角地區的地理位置相對邊緣，離核心城市上海距離較遠，它在2000年後受到了來自發展迅疾的上海、蘇州、無錫、杭州等長三角其他核心城市的巨大競爭壓力。而南京作為江蘇省會城市、蘇皖兩省交界處的中心城市，具有極大的發展潛質和先天條件，因此通過都市圈做強自己、提升自身的市域影響力，以增強城市競爭力，成為南京近年來發展中亟待解決的關鍵問題。都市圈可以讓成員城市之間基礎設施共建共享、優勢互補、合理發展，實現互惠共贏的發展局面，這種模式與南京的發展現狀和未來方向非常匹配。
都市圈是由一個或多個核心城市，以及與這個核心有密切社會、經濟聯繫的，具有一體化傾向的外圍城市（鎮）所組成的城市（區域）複合體。都市圈概念最早由日本學者提出並用於東京、京阪神和名古屋三大都市圈的研究。而在中國，南京市是最早將“都市圈”概念用於規劃編制實踐的城市。
為了推進城鎮化進程，提升南京市對周邊地區的影響力，江蘇省委、省政府在2000年全省城市工作會議上要求通過強化南京都市圈的功能，更好地帶動以南京為中心的蘇皖地區經濟與城鎮化的快速發展。2002年2月，在江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議上的政府報告中，江蘇明確要求編制和實施《南京都市圈發展規劃》
從南京城南遠眺紫金山麓。
南京都市圈由南京及其周邊的鎮江、揚州、馬鞍山、蕪湖和滁州6個城市組成（2016年增加淮安和宣城）。自南京都市圈規劃啟動之日起，我就承擔了相關規劃的編制與長期的跟蹤研究工作，對南京都市圈的發展過程與現狀有充分的認識。南京建設區域中心城市時，在追求經濟總量快速增長之外，更要提升城市的“功能首位度”，發揮對周邊城市的輻射和整合作用。
“南京都市圈”概念的形成
改革開放伊始，第一版《南京市城市總體規劃（1981—2000）》曾提出了“圈層式城鎮群體結構”的總體佈局，這一圈層概念包含了南京主城區以及今天的江寧區、棲霞區和江北地區等範圍，當時將之稱為“都市圈”，但是按現今的標準學術概念應將之稱為“都市區”，事實上南京都市區的範圍比南京都市圈要小得多。
2000年，江蘇省委、省政府在江蘇城市工作會議上明確提出要構建三大都市圈、五條城鎮聚合軸的“三圈五軸”城鎮組織結構，以推進城鎮化的快速發展。這個省域空間結構被編入《江蘇省域城鎮體系規劃（2002—2020）》之中，並且隨後得到了國務院的批准。
“三大都市圈”包括南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈，其中南京都市圈對於帶動南京市、江蘇省的發展以及增強對鄰省安徽的輻射，具有至關重要的意義。2002至2003年，南京市牽頭，同鎮江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市就南京都市圈進行了具體的規劃編制，形成了《南京都市圈規劃（2002—2020）》，得到江蘇省政府的批准，併成為中國首個、也是當時唯一的跨省都市圈規劃。
南京都市圈的實施：
走在全國前列
《南京都市圈規劃（2002—2020）》由江蘇省城市規劃設計研究院和南京市規劃設計研究院共同承擔編制任務，南京大學城市規劃設計研究院作為編制單位之一，參與了南京都市圈的調研和規劃。其間，規劃編制組成員專程前往日本，學習和考察日本三大都市圈的規劃與發展現狀，力圖對南京都市圈進行全面、科學的規劃。
南京都市圈對南京而言意義極其重大。相對於蘇錫常等城市，南京在長三角地區的地理位置相對邊緣，離核心城市上海距離較遠，它在2000年後受到了來自發展迅疾的上海、蘇州、無錫、杭州等長三角其他核心城市的巨大競爭壓力。而南京作為江蘇省會城市、蘇皖兩省交界處的中心城市，具有極大的發展潛質和先天條件，因此通過都市圈做強自己、提升自身的市域影響力，以增強城市競爭力，成為南京近年來發展中亟待解決的關鍵問題。都市圈可以讓成員城市之間基礎設施共建共享、優勢互補、合理發展，實現互惠共贏的發展局面，這種模式與南京的發展現狀和未來方向非常匹配。
日本東京都市圈的建築鱗次櫛比，圖中遠處為富士山。
同時，南京都市圈的建設不僅是南京的渴望，也是周邊城市的主動需求。由於與南京接壤的周邊城市發展水平普遍較低，因此它們都希望與南京加強對接，充分利用南京豐富的高等教育資源、醫療資源、區域大交通資源及其他公共服務資源等，為自身的發展提供動力。與此同時，南京在地理位置上南北和西側都與安徽省接壤，在歷史上也曾為總管江蘇、安徽和江西三省的兩江總督府所在地，有“徽京”之稱，與安徽經濟相連，人脈相通，因此安徽對南京的認同性也相對較強。規劃項目組當時去安徽調研發現，馬鞍山、蕪湖和滁州等市對於建設南京都市圈的積極性相當高。雖然沒有將合肥納入南京都市圈的範圍之中，但合肥作為安徽省會，當時也十分認同南京的經濟和文化地位，沒有對南京都市圈概念提出反對意見。
在規劃制定後的數年中，南京都市圈舉辦了多次重大項目投資洽談會和都市圈發展論壇，吸引了海內外眾多客商前來洽談貿易合作事宜，初顯了南京都市圈經濟聯動的活力。2006年，南京都市圈經濟總量超過7300億元，成為全國重要的區域經濟平臺。2010年以後，以南京為中心、連接都市圈城市與全國各中心城市的現代化軌道交通網也逐步建成。從都市圈的成熟程度、認同程度以及實施的水平來看，南京毫無疑問是走在全國最前列的。南京都市圈的長期規劃不僅得到江蘇省政府的批准，也得到了制度層面的較好落實。各市的規劃部門每年都會組織南京都市圈規劃對接協調會，並且針對城市交界地區矛盾頻發的問題，還聯合完成了都市圈內行政交界地區的規劃管控技術指引，積極處理行政交接區的交通基礎設施對接、鄰避設施佈局等問題，並加強環境質量的聯防聯控。這些工作都得到了都市圈合作成員的認可和批准，各個城市編制自身的城市總體規劃時也有了共同的標準，這使南京都市圈的建設得以科學、合理地推進，城市之間形成良性聯動發展的局面。
南京都市圈目前存在的問題
近年來，南京都市圈綜合競爭力始終居於全國前五，都市圈八城市地區生產總值均保持兩位數增長，遠高於全國的增幅水平。但在南京都市圈繁榮發展的同時，問題和隱患也是始終存在的。尤其是南京市作為區域中心城市的輻射能力，以及都市圈體制機制建設仍然存在不少亟待解決的問題，這些問題對南京未來數十年的發展將產生不可小覷的影響。
都市圈是由一個或多個核心城市，以及與這個核心有密切社會、經濟聯繫的，具有一體化傾向的外圍城市（鎮）所組成的城市（區域）複合體。都市圈概念最早由日本學者提出並用於東京、京阪神和名古屋三大都市圈的研究。而在中國，南京市是最早將“都市圈”概念用於規劃編制實踐的城市。
為了推進城鎮化進程，提升南京市對周邊地區的影響力，江蘇省委、省政府在2000年全省城市工作會議上要求通過強化南京都市圈的功能，更好地帶動以南京為中心的蘇皖地區經濟與城鎮化的快速發展。2002年2月，在江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議上的政府報告中，江蘇明確要求編制和實施《南京都市圈發展規劃》
從南京城南遠眺紫金山麓。
南京都市圈由南京及其周邊的鎮江、揚州、馬鞍山、蕪湖和滁州6個城市組成（2016年增加淮安和宣城）。自南京都市圈規劃啟動之日起，我就承擔了相關規劃的編制與長期的跟蹤研究工作，對南京都市圈的發展過程與現狀有充分的認識。南京建設區域中心城市時，在追求經濟總量快速增長之外，更要提升城市的“功能首位度”，發揮對周邊城市的輻射和整合作用。
“南京都市圈”概念的形成
改革開放伊始，第一版《南京市城市總體規劃（1981—2000）》曾提出了“圈層式城鎮群體結構”的總體佈局，這一圈層概念包含了南京主城區以及今天的江寧區、棲霞區和江北地區等範圍，當時將之稱為“都市圈”，但是按現今的標準學術概念應將之稱為“都市區”，事實上南京都市區的範圍比南京都市圈要小得多。
2000年，江蘇省委、省政府在江蘇城市工作會議上明確提出要構建三大都市圈、五條城鎮聚合軸的“三圈五軸”城鎮組織結構，以推進城鎮化的快速發展。這個省域空間結構被編入《江蘇省域城鎮體系規劃（2002—2020）》之中，並且隨後得到了國務院的批准。
“三大都市圈”包括南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈，其中南京都市圈對於帶動南京市、江蘇省的發展以及增強對鄰省安徽的輻射，具有至關重要的意義。2002至2003年，南京市牽頭，同鎮江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市就南京都市圈進行了具體的規劃編制，形成了《南京都市圈規劃（2002—2020）》，得到江蘇省政府的批准，併成為中國首個、也是當時唯一的跨省都市圈規劃。
南京都市圈的實施：
走在全國前列
《南京都市圈規劃（2002—2020）》由江蘇省城市規劃設計研究院和南京市規劃設計研究院共同承擔編制任務，南京大學城市規劃設計研究院作為編制單位之一，參與了南京都市圈的調研和規劃。其間，規劃編制組成員專程前往日本，學習和考察日本三大都市圈的規劃與發展現狀，力圖對南京都市圈進行全面、科學的規劃。
南京都市圈對南京而言意義極其重大。相對於蘇錫常等城市，南京在長三角地區的地理位置相對邊緣，離核心城市上海距離較遠，它在2000年後受到了來自發展迅疾的上海、蘇州、無錫、杭州等長三角其他核心城市的巨大競爭壓力。而南京作為江蘇省會城市、蘇皖兩省交界處的中心城市，具有極大的發展潛質和先天條件，因此通過都市圈做強自己、提升自身的市域影響力，以增強城市競爭力，成為南京近年來發展中亟待解決的關鍵問題。都市圈可以讓成員城市之間基礎設施共建共享、優勢互補、合理發展，實現互惠共贏的發展局面，這種模式與南京的發展現狀和未來方向非常匹配。
日本東京都市圈的建築鱗次櫛比，圖中遠處為富士山。
同時，南京都市圈的建設不僅是南京的渴望，也是周邊城市的主動需求。由於與南京接壤的周邊城市發展水平普遍較低，因此它們都希望與南京加強對接，充分利用南京豐富的高等教育資源、醫療資源、區域大交通資源及其他公共服務資源等，為自身的發展提供動力。與此同時，南京在地理位置上南北和西側都與安徽省接壤，在歷史上也曾為總管江蘇、安徽和江西三省的兩江總督府所在地，有“徽京”之稱，與安徽經濟相連，人脈相通，因此安徽對南京的認同性也相對較強。規劃項目組當時去安徽調研發現，馬鞍山、蕪湖和滁州等市對於建設南京都市圈的積極性相當高。雖然沒有將合肥納入南京都市圈的範圍之中，但合肥作為安徽省會，當時也十分認同南京的經濟和文化地位，沒有對南京都市圈概念提出反對意見。
在規劃制定後的數年中，南京都市圈舉辦了多次重大項目投資洽談會和都市圈發展論壇，吸引了海內外眾多客商前來洽談貿易合作事宜，初顯了南京都市圈經濟聯動的活力。2006年，南京都市圈經濟總量超過7300億元，成為全國重要的區域經濟平臺。2010年以後，以南京為中心、連接都市圈城市與全國各中心城市的現代化軌道交通網也逐步建成。從都市圈的成熟程度、認同程度以及實施的水平來看，南京毫無疑問是走在全國最前列的。南京都市圈的長期規劃不僅得到江蘇省政府的批准，也得到了制度層面的較好落實。各市的規劃部門每年都會組織南京都市圈規劃對接協調會，並且針對城市交界地區矛盾頻發的問題，還聯合完成了都市圈內行政交界地區的規劃管控技術指引，積極處理行政交接區的交通基礎設施對接、鄰避設施佈局等問題，並加強環境質量的聯防聯控。這些工作都得到了都市圈合作成員的認可和批准，各個城市編制自身的城市總體規劃時也有了共同的標準，這使南京都市圈的建設得以科學、合理地推進，城市之間形成良性聯動發展的局面。
南京都市圈目前存在的問題
近年來，南京都市圈綜合競爭力始終居於全國前五，都市圈八城市地區生產總值均保持兩位數增長，遠高於全國的增幅水平。但在南京都市圈繁榮發展的同時，問題和隱患也是始終存在的。尤其是南京市作為區域中心城市的輻射能力，以及都市圈體制機制建設仍然存在不少亟待解決的問題，這些問題對南京未來數十年的發展將產生不可小覷的影響。
2018年，來自南京、鎮江、揚州的花車在揚州儀徵棗林灣園博園內巡遊，給首屆寧鎮揚花卉節增添了喜慶。
第一，南京都市圈建設的緊迫性與如今南京都市圈實際的整合水平存在差距，南京作為區域中心城市的集聚輻射能力還遠沒有達到規劃目標的要求。在國家版圖上，南京地處長江兩岸，也處於東部和中部地區的交界地帶，在國家戰略格局上處於極其重要的地位，因此南京的目標當然是要建設成為國家中心城市。但根據直觀判斷和眾多研究得出的結論，相比南京都市圈規劃制定的2000年，南京對周邊城市的吸引力非但沒有加強，反而減弱了不少。最主要的原因是南京城市發展的速度沒有周邊其他中心城市快，南京城市功能、組織配置要素的能力沒有得到顯著提升，因此南京都市圈內的一些城市都將目光投向了更遠的蘇錫常、上海、杭州或是合肥，不再將南京作為區域合作的首位中心城市。
在安徽省內，近年來蕪湖的經濟實力在持續增長，而南京最大的挑戰來自合肥。十多年來，南京與合肥之間的發展差距急劇縮小。根據相關統計數據，2000年合肥的GDP僅為南京的四分之一，而到2016年已經達到南京的一半，兩者差距還有進一步縮小的趨勢。同時，過去的十餘年，安徽的發展戰略是“舉全省之力建設合肥”，為了提升合肥的影響力，安徽撤銷巢湖市，設立合肥市巢湖區，以便合肥成為濱湖濱江的城市。近年來合肥也成為全國高鐵網的重要交匯點，先於南京形成了高鐵“米”字型樞紐。合肥還是國家確定的三大科學中心之一。基於以上種種形勢的變化，目前合肥已經明確提出合肥都市圈，吸引周邊城市加盟，並對南京都市圈的認同性顯著減弱。2016年，國務院批准長三角區域規劃，在規劃編制過程中許多專家提出讓南京與合肥共同打造“寧合都市圈”，但合肥堅持要單獨建設合肥都市圈，與南京形成競爭關係。南京目前東面有來自於上海、蘇南以及杭州等城市的強大競爭，西面則有來自於快速增長的新經濟中心合肥的虎視眈眈，如果此時南京不能讓自身都市圈的發展提升到新的高度，它作為區域中心城市的地位是岌岌可危的。
第二，南京都市圈的建設更需要創新體制機制。作為主導都市圈協同聯動發展的中堅力量，政府部門既是最大的推動者，也可能成為區域一體化的阻力。在中國現有體制下，每個行政主體都有其特定的行政職能空間和權力空間，因而對事務的管理具有局部性、封閉性。不同行政主體的不同利益訴求往往使行政邊界成為要素流動的門檻，會導致交通不通、市場不暢，即所謂“行政區經濟”現象。例如南京市與宣城市的高等級公路始終不能完成對接，很大一部分原因在於南京沒有將宣城作為目前主要的輻射方向，而宣城則亟須南京的發展帶動力，因此兩者的轄區利益無法得到合理協調。此外還有一些城市為實現自身利益最大化，常常會對周邊城市採取一些遏制手段，例如爭奪產業和項目，或是行政對經濟過度干預導致地方政府間產生利益矛盾等。目前在南京都市圈的建設中以上問題都是普遍存在的，如果不能進一步改良和突破體制機制，那都市圈在未來的發展也會變得更加困難。既然南京希望成為國家中心城市，就必須擁有長遠戰略的發展目光，不能僅僅顧及自身的眼前利益，而要將行政區經濟轉化為城市群經濟，通過與周邊城市形成自然資源、勞動力、資金、技術等優勢的共贏共享，形成區域一體化協調融合的局面，避免重複建設、惡性競爭所造成的損失。
都市圈是由一個或多個核心城市，以及與這個核心有密切社會、經濟聯繫的，具有一體化傾向的外圍城市（鎮）所組成的城市（區域）複合體。都市圈概念最早由日本學者提出並用於東京、京阪神和名古屋三大都市圈的研究。而在中國，南京市是最早將“都市圈”概念用於規劃編制實踐的城市。
為了推進城鎮化進程，提升南京市對周邊地區的影響力，江蘇省委、省政府在2000年全省城市工作會議上要求通過強化南京都市圈的功能，更好地帶動以南京為中心的蘇皖地區經濟與城鎮化的快速發展。2002年2月，在江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議上的政府報告中，江蘇明確要求編制和實施《南京都市圈發展規劃》
從南京城南遠眺紫金山麓。
南京都市圈由南京及其周邊的鎮江、揚州、馬鞍山、蕪湖和滁州6個城市組成（2016年增加淮安和宣城）。自南京都市圈規劃啟動之日起，我就承擔了相關規劃的編制與長期的跟蹤研究工作，對南京都市圈的發展過程與現狀有充分的認識。南京建設區域中心城市時，在追求經濟總量快速增長之外，更要提升城市的“功能首位度”，發揮對周邊城市的輻射和整合作用。
“南京都市圈”概念的形成
改革開放伊始，第一版《南京市城市總體規劃（1981—2000）》曾提出了“圈層式城鎮群體結構”的總體佈局，這一圈層概念包含了南京主城區以及今天的江寧區、棲霞區和江北地區等範圍，當時將之稱為“都市圈”，但是按現今的標準學術概念應將之稱為“都市區”，事實上南京都市區的範圍比南京都市圈要小得多。
2000年，江蘇省委、省政府在江蘇城市工作會議上明確提出要構建三大都市圈、五條城鎮聚合軸的“三圈五軸”城鎮組織結構，以推進城鎮化的快速發展。這個省域空間結構被編入《江蘇省域城鎮體系規劃（2002—2020）》之中，並且隨後得到了國務院的批准。
“三大都市圈”包括南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈，其中南京都市圈對於帶動南京市、江蘇省的發展以及增強對鄰省安徽的輻射，具有至關重要的意義。2002至2003年，南京市牽頭，同鎮江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市就南京都市圈進行了具體的規劃編制，形成了《南京都市圈規劃（2002—2020）》，得到江蘇省政府的批准，併成為中國首個、也是當時唯一的跨省都市圈規劃。
南京都市圈的實施：
走在全國前列
《南京都市圈規劃（2002—2020）》由江蘇省城市規劃設計研究院和南京市規劃設計研究院共同承擔編制任務，南京大學城市規劃設計研究院作為編制單位之一，參與了南京都市圈的調研和規劃。其間，規劃編制組成員專程前往日本，學習和考察日本三大都市圈的規劃與發展現狀，力圖對南京都市圈進行全面、科學的規劃。
南京都市圈對南京而言意義極其重大。相對於蘇錫常等城市，南京在長三角地區的地理位置相對邊緣，離核心城市上海距離較遠，它在2000年後受到了來自發展迅疾的上海、蘇州、無錫、杭州等長三角其他核心城市的巨大競爭壓力。而南京作為江蘇省會城市、蘇皖兩省交界處的中心城市，具有極大的發展潛質和先天條件，因此通過都市圈做強自己、提升自身的市域影響力，以增強城市競爭力，成為南京近年來發展中亟待解決的關鍵問題。都市圈可以讓成員城市之間基礎設施共建共享、優勢互補、合理發展，實現互惠共贏的發展局面，這種模式與南京的發展現狀和未來方向非常匹配。
日本東京都市圈的建築鱗次櫛比，圖中遠處為富士山。
同時，南京都市圈的建設不僅是南京的渴望，也是周邊城市的主動需求。由於與南京接壤的周邊城市發展水平普遍較低，因此它們都希望與南京加強對接，充分利用南京豐富的高等教育資源、醫療資源、區域大交通資源及其他公共服務資源等，為自身的發展提供動力。與此同時，南京在地理位置上南北和西側都與安徽省接壤，在歷史上也曾為總管江蘇、安徽和江西三省的兩江總督府所在地，有“徽京”之稱，與安徽經濟相連，人脈相通，因此安徽對南京的認同性也相對較強。規劃項目組當時去安徽調研發現，馬鞍山、蕪湖和滁州等市對於建設南京都市圈的積極性相當高。雖然沒有將合肥納入南京都市圈的範圍之中，但合肥作為安徽省會，當時也十分認同南京的經濟和文化地位，沒有對南京都市圈概念提出反對意見。
在規劃制定後的數年中，南京都市圈舉辦了多次重大項目投資洽談會和都市圈發展論壇，吸引了海內外眾多客商前來洽談貿易合作事宜，初顯了南京都市圈經濟聯動的活力。2006年，南京都市圈經濟總量超過7300億元，成為全國重要的區域經濟平臺。2010年以後，以南京為中心、連接都市圈城市與全國各中心城市的現代化軌道交通網也逐步建成。從都市圈的成熟程度、認同程度以及實施的水平來看，南京毫無疑問是走在全國最前列的。南京都市圈的長期規劃不僅得到江蘇省政府的批准，也得到了制度層面的較好落實。各市的規劃部門每年都會組織南京都市圈規劃對接協調會，並且針對城市交界地區矛盾頻發的問題，還聯合完成了都市圈內行政交界地區的規劃管控技術指引，積極處理行政交接區的交通基礎設施對接、鄰避設施佈局等問題，並加強環境質量的聯防聯控。這些工作都得到了都市圈合作成員的認可和批准，各個城市編制自身的城市總體規劃時也有了共同的標準，這使南京都市圈的建設得以科學、合理地推進，城市之間形成良性聯動發展的局面。
南京都市圈目前存在的問題
近年來，南京都市圈綜合競爭力始終居於全國前五，都市圈八城市地區生產總值均保持兩位數增長，遠高於全國的增幅水平。但在南京都市圈繁榮發展的同時，問題和隱患也是始終存在的。尤其是南京市作為區域中心城市的輻射能力，以及都市圈體制機制建設仍然存在不少亟待解決的問題，這些問題對南京未來數十年的發展將產生不可小覷的影響。
2018年，來自南京、鎮江、揚州的花車在揚州儀徵棗林灣園博園內巡遊，給首屆寧鎮揚花卉節增添了喜慶。
第一，南京都市圈建設的緊迫性與如今南京都市圈實際的整合水平存在差距，南京作為區域中心城市的集聚輻射能力還遠沒有達到規劃目標的要求。在國家版圖上，南京地處長江兩岸，也處於東部和中部地區的交界地帶，在國家戰略格局上處於極其重要的地位，因此南京的目標當然是要建設成為國家中心城市。但根據直觀判斷和眾多研究得出的結論，相比南京都市圈規劃制定的2000年，南京對周邊城市的吸引力非但沒有加強，反而減弱了不少。最主要的原因是南京城市發展的速度沒有周邊其他中心城市快，南京城市功能、組織配置要素的能力沒有得到顯著提升，因此南京都市圈內的一些城市都將目光投向了更遠的蘇錫常、上海、杭州或是合肥，不再將南京作為區域合作的首位中心城市。
在安徽省內，近年來蕪湖的經濟實力在持續增長，而南京最大的挑戰來自合肥。十多年來，南京與合肥之間的發展差距急劇縮小。根據相關統計數據，2000年合肥的GDP僅為南京的四分之一，而到2016年已經達到南京的一半，兩者差距還有進一步縮小的趨勢。同時，過去的十餘年，安徽的發展戰略是“舉全省之力建設合肥”，為了提升合肥的影響力，安徽撤銷巢湖市，設立合肥市巢湖區，以便合肥成為濱湖濱江的城市。近年來合肥也成為全國高鐵網的重要交匯點，先於南京形成了高鐵“米”字型樞紐。合肥還是國家確定的三大科學中心之一。基於以上種種形勢的變化，目前合肥已經明確提出合肥都市圈，吸引周邊城市加盟，並對南京都市圈的認同性顯著減弱。2016年，國務院批准長三角區域規劃，在規劃編制過程中許多專家提出讓南京與合肥共同打造“寧合都市圈”，但合肥堅持要單獨建設合肥都市圈，與南京形成競爭關係。南京目前東面有來自於上海、蘇南以及杭州等城市的強大競爭，西面則有來自於快速增長的新經濟中心合肥的虎視眈眈，如果此時南京不能讓自身都市圈的發展提升到新的高度，它作為區域中心城市的地位是岌岌可危的。
第二，南京都市圈的建設更需要創新體制機制。作為主導都市圈協同聯動發展的中堅力量，政府部門既是最大的推動者，也可能成為區域一體化的阻力。在中國現有體制下，每個行政主體都有其特定的行政職能空間和權力空間，因而對事務的管理具有局部性、封閉性。不同行政主體的不同利益訴求往往使行政邊界成為要素流動的門檻，會導致交通不通、市場不暢，即所謂“行政區經濟”現象。例如南京市與宣城市的高等級公路始終不能完成對接，很大一部分原因在於南京沒有將宣城作為目前主要的輻射方向，而宣城則亟須南京的發展帶動力，因此兩者的轄區利益無法得到合理協調。此外還有一些城市為實現自身利益最大化，常常會對周邊城市採取一些遏制手段，例如爭奪產業和項目，或是行政對經濟過度干預導致地方政府間產生利益矛盾等。目前在南京都市圈的建設中以上問題都是普遍存在的，如果不能進一步改良和突破體制機制，那都市圈在未來的發展也會變得更加困難。既然南京希望成為國家中心城市，就必須擁有長遠戰略的發展目光，不能僅僅顧及自身的眼前利益，而要將行政區經濟轉化為城市群經濟，通過與周邊城市形成自然資源、勞動力、資金、技術等優勢的共贏共享，形成區域一體化協調融合的局面，避免重複建設、惡性競爭所造成的損失。
南京都市圈是一個聯合體，城鄉融合發展更應秉持命運共同體的理念。
對於南京要在全省提高首位度的問題，我認為，江蘇省尤其是蘇南地區的發展格局是一個扁平化、網絡化的體系結構，南京不可能在人口規模、經濟規模方面與蘇州、無錫等城市拉開顯著差距，因此試圖在上述規模提高南京的首位度是不現實的，也有違區域網絡化發展的態勢規律。南京要著力提高的其實應該是功能的首位度，也就是要提升南京對周邊城市重要發展要素的組織能力、支配能力，增強城市的輻射能力，不要簡單追求GDP的數量規模，而是要注重產業結構的高端化、城市功能的高端化。以杭州為例，即使它目前與蘇州等城市相比經濟總量還有很大差距，但杭州依靠省會城市、科教資源、創新資源等方面的優勢，藉助於電子商務產業的影響力，所輻射的不僅是中國,更在全球範圍內佔據了重要地位，這就是“功能首位度”的典型體現。
南京都市圈規劃形成並實施近二十年，取得了驕人的成績。作為地跨蘇皖兩省的城市群，南京都市圈大大提升了南京及其周邊城市的城鎮化和經濟發展水平，為長三角區域在產業合作、政策銜接、治理創新等諸多領域提供了先行經驗。在未來數十年間，南京都市圈的建設機遇與挑戰兼具，作為國家重要的區域中心城市，南京需要通過體制機制的改革進一步發展、壯大、推進都市圈發展，在國家經濟社會發展戰略格局中承擔更大的責任。
（作者系南京大學建築與城市規劃學院教授）
都市圈是由一個或多個核心城市，以及與這個核心有密切社會、經濟聯繫的，具有一體化傾向的外圍城市（鎮）所組成的城市（區域）複合體。都市圈概念最早由日本學者提出並用於東京、京阪神和名古屋三大都市圈的研究。而在中國，南京市是最早將“都市圈”概念用於規劃編制實踐的城市。
為了推進城鎮化進程，提升南京市對周邊地區的影響力，江蘇省委、省政府在2000年全省城市工作會議上要求通過強化南京都市圈的功能，更好地帶動以南京為中心的蘇皖地區經濟與城鎮化的快速發展。2002年2月，在江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議上的政府報告中，江蘇明確要求編制和實施《南京都市圈發展規劃》
從南京城南遠眺紫金山麓。
南京都市圈由南京及其周邊的鎮江、揚州、馬鞍山、蕪湖和滁州6個城市組成（2016年增加淮安和宣城）。自南京都市圈規劃啟動之日起，我就承擔了相關規劃的編制與長期的跟蹤研究工作，對南京都市圈的發展過程與現狀有充分的認識。南京建設區域中心城市時，在追求經濟總量快速增長之外，更要提升城市的“功能首位度”，發揮對周邊城市的輻射和整合作用。
“南京都市圈”概念的形成
改革開放伊始，第一版《南京市城市總體規劃（1981—2000）》曾提出了“圈層式城鎮群體結構”的總體佈局，這一圈層概念包含了南京主城區以及今天的江寧區、棲霞區和江北地區等範圍，當時將之稱為“都市圈”，但是按現今的標準學術概念應將之稱為“都市區”，事實上南京都市區的範圍比南京都市圈要小得多。
2000年，江蘇省委、省政府在江蘇城市工作會議上明確提出要構建三大都市圈、五條城鎮聚合軸的“三圈五軸”城鎮組織結構，以推進城鎮化的快速發展。這個省域空間結構被編入《江蘇省域城鎮體系規劃（2002—2020）》之中，並且隨後得到了國務院的批准。
“三大都市圈”包括南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈，其中南京都市圈對於帶動南京市、江蘇省的發展以及增強對鄰省安徽的輻射，具有至關重要的意義。2002至2003年，南京市牽頭，同鎮江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市就南京都市圈進行了具體的規劃編制，形成了《南京都市圈規劃（2002—2020）》，得到江蘇省政府的批准，併成為中國首個、也是當時唯一的跨省都市圈規劃。
南京都市圈的實施：
走在全國前列
《南京都市圈規劃（2002—2020）》由江蘇省城市規劃設計研究院和南京市規劃設計研究院共同承擔編制任務，南京大學城市規劃設計研究院作為編制單位之一，參與了南京都市圈的調研和規劃。其間，規劃編制組成員專程前往日本，學習和考察日本三大都市圈的規劃與發展現狀，力圖對南京都市圈進行全面、科學的規劃。
南京都市圈對南京而言意義極其重大。相對於蘇錫常等城市，南京在長三角地區的地理位置相對邊緣，離核心城市上海距離較遠，它在2000年後受到了來自發展迅疾的上海、蘇州、無錫、杭州等長三角其他核心城市的巨大競爭壓力。而南京作為江蘇省會城市、蘇皖兩省交界處的中心城市，具有極大的發展潛質和先天條件，因此通過都市圈做強自己、提升自身的市域影響力，以增強城市競爭力，成為南京近年來發展中亟待解決的關鍵問題。都市圈可以讓成員城市之間基礎設施共建共享、優勢互補、合理發展，實現互惠共贏的發展局面，這種模式與南京的發展現狀和未來方向非常匹配。
日本東京都市圈的建築鱗次櫛比，圖中遠處為富士山。
同時，南京都市圈的建設不僅是南京的渴望，也是周邊城市的主動需求。由於與南京接壤的周邊城市發展水平普遍較低，因此它們都希望與南京加強對接，充分利用南京豐富的高等教育資源、醫療資源、區域大交通資源及其他公共服務資源等，為自身的發展提供動力。與此同時，南京在地理位置上南北和西側都與安徽省接壤，在歷史上也曾為總管江蘇、安徽和江西三省的兩江總督府所在地，有“徽京”之稱，與安徽經濟相連，人脈相通，因此安徽對南京的認同性也相對較強。規劃項目組當時去安徽調研發現，馬鞍山、蕪湖和滁州等市對於建設南京都市圈的積極性相當高。雖然沒有將合肥納入南京都市圈的範圍之中，但合肥作為安徽省會，當時也十分認同南京的經濟和文化地位，沒有對南京都市圈概念提出反對意見。
在規劃制定後的數年中，南京都市圈舉辦了多次重大項目投資洽談會和都市圈發展論壇，吸引了海內外眾多客商前來洽談貿易合作事宜，初顯了南京都市圈經濟聯動的活力。2006年，南京都市圈經濟總量超過7300億元，成為全國重要的區域經濟平臺。2010年以後，以南京為中心、連接都市圈城市與全國各中心城市的現代化軌道交通網也逐步建成。從都市圈的成熟程度、認同程度以及實施的水平來看，南京毫無疑問是走在全國最前列的。南京都市圈的長期規劃不僅得到江蘇省政府的批准，也得到了制度層面的較好落實。各市的規劃部門每年都會組織南京都市圈規劃對接協調會，並且針對城市交界地區矛盾頻發的問題，還聯合完成了都市圈內行政交界地區的規劃管控技術指引，積極處理行政交接區的交通基礎設施對接、鄰避設施佈局等問題，並加強環境質量的聯防聯控。這些工作都得到了都市圈合作成員的認可和批准，各個城市編制自身的城市總體規劃時也有了共同的標準，這使南京都市圈的建設得以科學、合理地推進，城市之間形成良性聯動發展的局面。
南京都市圈目前存在的問題
近年來，南京都市圈綜合競爭力始終居於全國前五，都市圈八城市地區生產總值均保持兩位數增長，遠高於全國的增幅水平。但在南京都市圈繁榮發展的同時，問題和隱患也是始終存在的。尤其是南京市作為區域中心城市的輻射能力，以及都市圈體制機制建設仍然存在不少亟待解決的問題，這些問題對南京未來數十年的發展將產生不可小覷的影響。
2018年，來自南京、鎮江、揚州的花車在揚州儀徵棗林灣園博園內巡遊，給首屆寧鎮揚花卉節增添了喜慶。
第一，南京都市圈建設的緊迫性與如今南京都市圈實際的整合水平存在差距，南京作為區域中心城市的集聚輻射能力還遠沒有達到規劃目標的要求。在國家版圖上，南京地處長江兩岸，也處於東部和中部地區的交界地帶，在國家戰略格局上處於極其重要的地位，因此南京的目標當然是要建設成為國家中心城市。但根據直觀判斷和眾多研究得出的結論，相比南京都市圈規劃制定的2000年，南京對周邊城市的吸引力非但沒有加強，反而減弱了不少。最主要的原因是南京城市發展的速度沒有周邊其他中心城市快，南京城市功能、組織配置要素的能力沒有得到顯著提升，因此南京都市圈內的一些城市都將目光投向了更遠的蘇錫常、上海、杭州或是合肥，不再將南京作為區域合作的首位中心城市。
在安徽省內，近年來蕪湖的經濟實力在持續增長，而南京最大的挑戰來自合肥。十多年來，南京與合肥之間的發展差距急劇縮小。根據相關統計數據，2000年合肥的GDP僅為南京的四分之一，而到2016年已經達到南京的一半，兩者差距還有進一步縮小的趨勢。同時，過去的十餘年，安徽的發展戰略是“舉全省之力建設合肥”，為了提升合肥的影響力，安徽撤銷巢湖市，設立合肥市巢湖區，以便合肥成為濱湖濱江的城市。近年來合肥也成為全國高鐵網的重要交匯點，先於南京形成了高鐵“米”字型樞紐。合肥還是國家確定的三大科學中心之一。基於以上種種形勢的變化，目前合肥已經明確提出合肥都市圈，吸引周邊城市加盟，並對南京都市圈的認同性顯著減弱。2016年，國務院批准長三角區域規劃，在規劃編制過程中許多專家提出讓南京與合肥共同打造“寧合都市圈”，但合肥堅持要單獨建設合肥都市圈，與南京形成競爭關係。南京目前東面有來自於上海、蘇南以及杭州等城市的強大競爭，西面則有來自於快速增長的新經濟中心合肥的虎視眈眈，如果此時南京不能讓自身都市圈的發展提升到新的高度，它作為區域中心城市的地位是岌岌可危的。
第二，南京都市圈的建設更需要創新體制機制。作為主導都市圈協同聯動發展的中堅力量，政府部門既是最大的推動者，也可能成為區域一體化的阻力。在中國現有體制下，每個行政主體都有其特定的行政職能空間和權力空間，因而對事務的管理具有局部性、封閉性。不同行政主體的不同利益訴求往往使行政邊界成為要素流動的門檻，會導致交通不通、市場不暢，即所謂“行政區經濟”現象。例如南京市與宣城市的高等級公路始終不能完成對接，很大一部分原因在於南京沒有將宣城作為目前主要的輻射方向，而宣城則亟須南京的發展帶動力，因此兩者的轄區利益無法得到合理協調。此外還有一些城市為實現自身利益最大化，常常會對周邊城市採取一些遏制手段，例如爭奪產業和項目，或是行政對經濟過度干預導致地方政府間產生利益矛盾等。目前在南京都市圈的建設中以上問題都是普遍存在的，如果不能進一步改良和突破體制機制，那都市圈在未來的發展也會變得更加困難。既然南京希望成為國家中心城市，就必須擁有長遠戰略的發展目光，不能僅僅顧及自身的眼前利益，而要將行政區經濟轉化為城市群經濟，通過與周邊城市形成自然資源、勞動力、資金、技術等優勢的共贏共享，形成區域一體化協調融合的局面，避免重複建設、惡性競爭所造成的損失。
南京都市圈是一個聯合體，城鄉融合發展更應秉持命運共同體的理念。
對於南京要在全省提高首位度的問題，我認為，江蘇省尤其是蘇南地區的發展格局是一個扁平化、網絡化的體系結構，南京不可能在人口規模、經濟規模方面與蘇州、無錫等城市拉開顯著差距，因此試圖在上述規模提高南京的首位度是不現實的，也有違區域網絡化發展的態勢規律。南京要著力提高的其實應該是功能的首位度，也就是要提升南京對周邊城市重要發展要素的組織能力、支配能力，增強城市的輻射能力，不要簡單追求GDP的數量規模，而是要注重產業結構的高端化、城市功能的高端化。以杭州為例，即使它目前與蘇州等城市相比經濟總量還有很大差距，但杭州依靠省會城市、科教資源、創新資源等方面的優勢，藉助於電子商務產業的影響力，所輻射的不僅是中國,更在全球範圍內佔據了重要地位，這就是“功能首位度”的典型體現。
南京都市圈規劃形成並實施近二十年，取得了驕人的成績。作為地跨蘇皖兩省的城市群，南京都市圈大大提升了南京及其周邊城市的城鎮化和經濟發展水平，為長三角區域在產業合作、政策銜接、治理創新等諸多領域提供了先行經驗。在未來數十年間，南京都市圈的建設機遇與挑戰兼具，作為國家重要的區域中心城市，南京需要通過體制機制的改革進一步發展、壯大、推進都市圈發展，在國家經濟社會發展戰略格局中承擔更大的責任。
（作者系南京大學建築與城市規劃學院教授）
文章選自《鳳凰品城市》2019年7-8月刊