摘 要：目標管理責任制的村莊運行機制嵌入鄉、村關係和村級治理的具體情境中。文章以“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”為分析框架, 在呈現不同類型村莊中目標管理責任制機制的差異化基礎上, 從激勵機制、約束機制、政府權力的非正式運作以及村級任務推進方式等方面, 歸納出目標管理責任制在村莊運行的一般邏輯。目標管理責任制的村莊運行過程實質是國家權力傳導至村莊社會並在與村莊社會互動中彰顯自身的過程。而對目標管理責任制村莊運行機制的類型化呈現和總結, 為審視現代國家權力的實現基礎提供了依據。藉此, 文章最後在國家權力的村莊實現基礎方面作了延展式討論。
一、問題提出
目標管理理論最早由德魯克 (1954) 提出, 該理論注重組織目標的確立、組織參與者對組織目標的貢獻效率和責任分擔。這一理論衍生出一整套管理技術, 普遍應用於西方政府管理中。自上世紀80年代中期以來, 目標管理責任制被廣泛應用於中國黨政管理實踐中。具體而言, 目標管理責任制是指將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化, 形成一整套目標和指標體系, 以此作為各級組織進行管理 (如考評、獎懲等) 的依據, 並以書面形式的“責任狀”“責任書”在上下級黨政部門之間進行層層簽訂, 進而形成以指標體系為中心, 以責任體系為基礎, 以考核體系為動力, 輻射形成目標管理網絡, 以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法 (王漢生、王一鴿, 2009) 。歸納來看, 既有相關研究從以下兩個層面展開:
第一, 將目標管理責任制視作一種績效管理手段, 並藉此探討政府績效管理的成效與不足, 進而為推進現代政府績效管理體系作出理論迴應。有學者以目標管理責任制為研究對象, 全面展現影響地方政府的績效工具運用效果的關鍵因素, 進而分析優化地方政府績效管理工具的可行路徑 (孟慶國、劉翔宇, 2017) 。有學者著重介紹中國政府績效評估理論和實踐的發展歷程, 並對目標管理責任制與其他績效評估模式進行了比較分析 (藍志勇、胡稅根, 2008) 。
第二, 將目標管理責任制視作一種政府治理工具, 探討其在具體運行過程中對地方政府尤其是基層政府行為邏輯的形塑作用。有學者將目標管理責任制作為中國“壓力型體制”的一種表現和實施手段, 指出縣鄉基層政府處於重重壓力之下這一體制特徵 (榮敬本、崔之元, 1998;徐勇、黃輝祥, 2002) 。與“壓力型”模式的判定不同, 有學者指出目標管理責任制所內含的“激勵——績效——滿意”模式, 帶來基層政權在手段選擇上的偏差 (張汝立, 2003) 。此外, 有學者從目標管理責任制入手, 探討農村基層政權的運作特徵及其重大變化 (王漢生、王一鴿, 2009) 。還有學者揭示了目標管理責任制對基層政府間“共謀”行為的形塑作用 (周雪光, 2008) 。
既有研究為後續研究奠定基礎, 同時也指明瞭可推進的方向。首先, 既有研究將研究重點聚焦於目標管理責任制下的縣鄉政府行為分析, 而且, 均將縣鄉政府作為一般化的行政組織實體。事實上, 受制於地理位置、管理體制、區域發展重心等差異, 縣鄉政府的目標管理責任制的內容和要求並不能一概而論。其次, 在國家與社會關係方面, 既有研究指出目標管理責任制在很大程度上增強的是社會對於國家的談判能力 (王漢生、王一鴿, 2009) , 但村莊社會如何以及在多大程度上能夠影響目標管理責任制的運行機制, 並沒有給予明確的答案;再次, 作為一種自上而下的任務分解和獎懲管理方式, 目標管理責任制的運行實質上是國家權力表達的具體體現, 而在國家權力如何依託目標管理責任制進入村莊社會, 以及村莊實現國家權力的制度化需要具備哪些基礎等問題上, 既有研究缺乏系統分析。
基於此, 本文研究結合筆者在全國廣泛的田野調查材料, 揭示目標管理責任制在不同類型村莊中差異化的運作機制, 以此歸納目標管理責任制村莊運行一般規律, 並進一步審視國家權力的村莊實現問題。2012年至今, 筆者在中國二十餘省 (直轄市) 開展了廣泛駐點調查。在調查中, 深度訪談和參與觀察為基本資料蒐集方法。調查涵蓋以經濟發展水平為劃定標準的東中西三大區域。鄉鎮政府在“中心工作”中的行為表現、“中心工作”在村莊中的推進機制等, 構成每次調查的主題。為分析之便, 本文研究選取其中的典型個案作為經驗例證。
二、嵌入基層具體情境中的目標管理責任制:一個分析框架
在農村基層, 目標管理責任制的運行嵌入鄉鎮政府與村莊社會的具體關係之中 (徐勇、黃輝祥, 2002) 。換言之, 從鄉鎮政府和村莊社會關係的具體情境中審視目標管理責任制的村莊運行機制, 成為可行的研究路徑。而總結相關研究, 鄉鎮政府的工作重心及其工作特點、村莊社會利益密集度以及村莊社會團結度等因素的共同作用, 形塑基層具體情境以及嵌入其中的目標管理責任制的運行機制。由此, 本文研究構建“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”三維分析框架。
(一) 中心工作、目標管理與鄉鎮政府的行動類型
中心工作是鄉鎮政府根據上級下發的目標管理責任書, 按照任務的輕重緩急及其考核力度作出的一種劃分, 具體指那些輔以嚴格的考核要求, 需要鄉鎮集中所有人力和物力, 全心投入和應對的工作 (歐陽靜, 2011) 。結合學界相關研究成果, 以中心工作為切入點審視鄉鎮政府的行動類型, 可將其劃分為介入型、協調型和服務型三種類型。
需要說明的是, 儘管都是以中心工作為分析切入點, 但行動類型並不等同於政府類型。從學界關於鄉鎮政府的研究看, 政府類型是對鄉鎮政府角色性質、功能定位和行動特點等方面的歸納總結與學理提升 (歐陽靜, 2011) 。在此基礎上, 學者作出對鄉鎮政府政權性質的判斷, 並在此基礎上回應現代國家政權建設、國家——社會關係等理論命題。在本文研究中, 行動類型是對中心工作推進過程中鄉鎮政府行動方式、工作手段和特點的概括, 並以此作為分析目標管理責任制的村莊運行機制的重要變量。進而言之, 可將行動類型視作審視政府類型的一個層面, 而對政府類型的既有研究成果, 構成將鄉鎮政府行動類型分類的理論基礎。
介入型的行動類型是指鄉鎮政府以城鎮化推進為中心工作, 鄉鎮政府需要積極介入村莊社會的利益調整和矛盾調解之中。此類鄉鎮政府集中於中國東部沿海地區和中西部地區城市的近郊 (賀雪峰, 2011) 。協調型的行動類型是指鄉鎮政府以引進、協調涉農項目落地為工作中心。鄉鎮政府一方面受制於項目資金“條條下達、分塊管理、專款專用”的約束, 在項目實施中並不掌握話語權;另一方面, 在治理能力弱化的同時, 又承擔了項目進入村莊時大量協調性事務 (付偉、焦長權, 2015) 。此類鄉鎮政府普遍存在於中國廣大中西部以農業為主導產業的地區。服務型的行動類型是指鄉鎮政府以提供專業化、標準化的公共服務為中心工作, 鄉鎮政府並不需要介入村莊社會利益矛盾之中, 亦不需要協調項目資金進入村莊, 而是依託地方財政向村莊提供公共服務。此類鄉鎮政府集中於已經完成城鎮化的東部沿海地區以及中西部大城市的周邊地區1。
在不同行動類型的鄉鎮政府中, 中心工作側重點不同, 目標管理責任制的相關要求也就存在差異。從指標分佈等方面看, 鄉鎮政府承接的市縣政府目標管理責任制具有以下特點:
介入型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現出兩個特點:一是從指標分佈看, 彈性任務和剛性任務差異明顯, 將地方開發和建設作為剛性任務, 分值佔較大比重2。同時, 剛性任務多以量化指標的形式出現。二是目標約束遠強於過程約束。在任務完成中, 突出效率優先 (楊宏星、趙鼎新, 2013) 。換言之, 只要不觸及社會穩定等涉及“一票否決”的事項, 市縣政府賦予鄉鎮政府較充分的自由裁量權。
協調型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現兩個特點:一是從指標分佈看, 圍繞涉農項目實施的即時指標和常規指標並存。前者是以上級政府主導的涉農項目建設為基礎設定的“一事一簽”指標;後者是涉及整個縣域鄉鎮政府的常態指標, 但指標完成仍然依靠鄉鎮政府爭取項目資金3。二是過程約束的強度較之介入型鄉鎮政府有所提升, 但目標約束的強度仍然強於過程約束。換言之, 受制於項目制強調的條線化、程式化、技術化的制度要求, 過程約束得以強化, 但為提升鄉鎮政府在項目實施中的積極性、進而順利完成市縣政府考核任務, 鄉鎮政府在項目實施中的自利行為又被市縣政府通過各種“善後手段”掩蓋4。
服務型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現出兩個特點:一是從指標分佈看, 量化指標占主導。且服務產品本身的可計量性, 決定了鄉鎮政府的工作具有標準化和程序化特點;二是目標約束與過程約束並重。因服務產品過程的可監控性, 指標體系既強調目標約束又注重過程約束。市縣政府可通過定期督查、對村民的電話回訪等方式確保服務產品提供過程的標準化。
(二) 村莊利益密集度與村莊社會團結度
按照中國現行行政制度安排, 垂直行政鏈條止於鄉鎮一級, 換言之, 行政聯結在鄉鎮與村莊之間是斷裂的。因此, 鄉政5如果直接進入村民自治的村莊, 既缺乏制度依據, 又缺少組織依託 (王漢生、王一鴿, 2009) 。目標管理責任制儘管在鄉鎮政府與村級組織之間構築“責任連帶關係”, 但是受制於鄉鎮政府的行動類型與村莊社會基礎的差異, “責任連帶關係”的維繫機制和表現方式並不相同。在村莊社會層面, 受既有研究啟發, 筆者擬從村莊利益密集度和社會團結度兩個層面展開。
有學者闡釋了利益密集度對農村治理結構的深刻影響。利益密集型農村治理的邏輯起點是新出現的大量利益以及各方對利益的爭奪與博弈, 由此出現與一般農業地區極不相同甚至剛好相反的治理景觀。村莊利益密集度可從單位面積上的經濟總量、因土地徵收而產生的土地資源升值水平、地方工業化和城市化發展水平三個方面進行衡量 (賀雪峰, 2015) 。地方利益密集度與村幹部獲得制度外收益水平以及村莊治理形態的複雜程度相關 (陳鋒, 2015) 。地方利益密集度越高, 村幹部以其身份優勢獲得利益的可能性和空間也就越大, 村幹部獲得的激勵也就越強。村莊利益密集度構成審視政府中心工作中目標管理責任制運行機制的重要層面。為分析之便, 本文研究對村莊利益密集度只作程度高低的認定。
社會團結度用於衡量血緣、地緣等先賦性關係對村莊人際關聯的凝聚程度。村莊社會遭受現代性要素的衝擊而發生巨大變化, 鄉村社會熟悉關係處於變遷之中, 但村落共同體依然存續下來, 基於地緣和血緣而形成的熟悉社會關係的特徵得以繼續留存 (陸益龍, 2016) 。進一步的研究表明, 村莊社會團結度在不同區域中存在程度差異。賀雪峰 (2009) 以超出核心家庭的農民認同與行動單位為分析概念, 指出中國農村社會存在著宗族、小親族等農民認同與行動單位。後來又從社會團結度的角度將中國農村社會結構的區域差異具體概括為團結型、分裂型、分散型三種類型, 並以此作為審視國家制度實踐和村莊治理結構的社會基礎 (賀雪峰, 2012) 。受此啟發, 筆者將村莊社會團結度視作審視村莊治理形態的重要變量。具體而言, 村莊社會團結度與村幹部權威來源和村民對鄉村兩級權力的監督力度有關, 即社會團結度越高, 村幹部權威來源越向村莊社會層面傾斜, 村民對權力監督的可能性和力度也就越大6。為分析之便, 本文研究對村莊社會團結度亦只作程度高低的認定。
從上述分析中可以發現, 不同維度對研究議題的論證側重點不同。鄉鎮政府行動類型側重於從中心工作所要求的目標管理責任指標體系的特點和要求出發, 審視鄉鎮政府的行為邏輯, 並以此作為觀察村級任務承接和應對方式的基礎。村莊利益密集度和村莊社會團結度側重從村幹部的權威來源、激勵來源以及村民的權力監督等方面, 呈現村級治理樣態, 進而以此作為審視目標管理責任制村級運行機制的分析基礎。
(三) 類型劃分與田野選擇
鄉鎮政府的行動類型與村莊利益密集度存在關聯。具體而言, 在以介入型為鄉鎮政府行動類型的地區, 城鎮化推進給村莊帶來大量增量利益, 村莊內生資源升值空間大, 往往意味著村莊存在著高利益密集度;在以協調型為鄉鎮政府行動類型的廣大中西部地區是以農業為主導產業, 村莊社會獲得的利益增量以專項用於村莊基礎設施建設的項目資金為主, 村莊內部資源升值空間有限, 村莊利益密集度低。由此, 結合上述分析, 可將田野調查中涉及的村莊劃分為八種子類型, 見表1。
表1 8 種子類型的劃分及其田野選擇
摘 要：目標管理責任制的村莊運行機制嵌入鄉、村關係和村級治理的具體情境中。文章以“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”為分析框架, 在呈現不同類型村莊中目標管理責任制機制的差異化基礎上, 從激勵機制、約束機制、政府權力的非正式運作以及村級任務推進方式等方面, 歸納出目標管理責任制在村莊運行的一般邏輯。目標管理責任制的村莊運行過程實質是國家權力傳導至村莊社會並在與村莊社會互動中彰顯自身的過程。而對目標管理責任制村莊運行機制的類型化呈現和總結, 為審視現代國家權力的實現基礎提供了依據。藉此, 文章最後在國家權力的村莊實現基礎方面作了延展式討論。
一、問題提出
目標管理理論最早由德魯克 (1954) 提出, 該理論注重組織目標的確立、組織參與者對組織目標的貢獻效率和責任分擔。這一理論衍生出一整套管理技術, 普遍應用於西方政府管理中。自上世紀80年代中期以來, 目標管理責任制被廣泛應用於中國黨政管理實踐中。具體而言, 目標管理責任制是指將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化, 形成一整套目標和指標體系, 以此作為各級組織進行管理 (如考評、獎懲等) 的依據, 並以書面形式的“責任狀”“責任書”在上下級黨政部門之間進行層層簽訂, 進而形成以指標體系為中心, 以責任體系為基礎, 以考核體系為動力, 輻射形成目標管理網絡, 以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法 (王漢生、王一鴿, 2009) 。歸納來看, 既有相關研究從以下兩個層面展開:
第一, 將目標管理責任制視作一種績效管理手段, 並藉此探討政府績效管理的成效與不足, 進而為推進現代政府績效管理體系作出理論迴應。有學者以目標管理責任制為研究對象, 全面展現影響地方政府的績效工具運用效果的關鍵因素, 進而分析優化地方政府績效管理工具的可行路徑 (孟慶國、劉翔宇, 2017) 。有學者著重介紹中國政府績效評估理論和實踐的發展歷程, 並對目標管理責任制與其他績效評估模式進行了比較分析 (藍志勇、胡稅根, 2008) 。
第二, 將目標管理責任制視作一種政府治理工具, 探討其在具體運行過程中對地方政府尤其是基層政府行為邏輯的形塑作用。有學者將目標管理責任制作為中國“壓力型體制”的一種表現和實施手段, 指出縣鄉基層政府處於重重壓力之下這一體制特徵 (榮敬本、崔之元, 1998;徐勇、黃輝祥, 2002) 。與“壓力型”模式的判定不同, 有學者指出目標管理責任制所內含的“激勵——績效——滿意”模式, 帶來基層政權在手段選擇上的偏差 (張汝立, 2003) 。此外, 有學者從目標管理責任制入手, 探討農村基層政權的運作特徵及其重大變化 (王漢生、王一鴿, 2009) 。還有學者揭示了目標管理責任制對基層政府間“共謀”行為的形塑作用 (周雪光, 2008) 。
既有研究為後續研究奠定基礎, 同時也指明瞭可推進的方向。首先, 既有研究將研究重點聚焦於目標管理責任制下的縣鄉政府行為分析, 而且, 均將縣鄉政府作為一般化的行政組織實體。事實上, 受制於地理位置、管理體制、區域發展重心等差異, 縣鄉政府的目標管理責任制的內容和要求並不能一概而論。其次, 在國家與社會關係方面, 既有研究指出目標管理責任制在很大程度上增強的是社會對於國家的談判能力 (王漢生、王一鴿, 2009) , 但村莊社會如何以及在多大程度上能夠影響目標管理責任制的運行機制, 並沒有給予明確的答案;再次, 作為一種自上而下的任務分解和獎懲管理方式, 目標管理責任制的運行實質上是國家權力表達的具體體現, 而在國家權力如何依託目標管理責任制進入村莊社會, 以及村莊實現國家權力的制度化需要具備哪些基礎等問題上, 既有研究缺乏系統分析。
基於此, 本文研究結合筆者在全國廣泛的田野調查材料, 揭示目標管理責任制在不同類型村莊中差異化的運作機制, 以此歸納目標管理責任制村莊運行一般規律, 並進一步審視國家權力的村莊實現問題。2012年至今, 筆者在中國二十餘省 (直轄市) 開展了廣泛駐點調查。在調查中, 深度訪談和參與觀察為基本資料蒐集方法。調查涵蓋以經濟發展水平為劃定標準的東中西三大區域。鄉鎮政府在“中心工作”中的行為表現、“中心工作”在村莊中的推進機制等, 構成每次調查的主題。為分析之便, 本文研究選取其中的典型個案作為經驗例證。
二、嵌入基層具體情境中的目標管理責任制:一個分析框架
在農村基層, 目標管理責任制的運行嵌入鄉鎮政府與村莊社會的具體關係之中 (徐勇、黃輝祥, 2002) 。換言之, 從鄉鎮政府和村莊社會關係的具體情境中審視目標管理責任制的村莊運行機制, 成為可行的研究路徑。而總結相關研究, 鄉鎮政府的工作重心及其工作特點、村莊社會利益密集度以及村莊社會團結度等因素的共同作用, 形塑基層具體情境以及嵌入其中的目標管理責任制的運行機制。由此, 本文研究構建“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”三維分析框架。
(一) 中心工作、目標管理與鄉鎮政府的行動類型
中心工作是鄉鎮政府根據上級下發的目標管理責任書, 按照任務的輕重緩急及其考核力度作出的一種劃分, 具體指那些輔以嚴格的考核要求, 需要鄉鎮集中所有人力和物力, 全心投入和應對的工作 (歐陽靜, 2011) 。結合學界相關研究成果, 以中心工作為切入點審視鄉鎮政府的行動類型, 可將其劃分為介入型、協調型和服務型三種類型。
需要說明的是, 儘管都是以中心工作為分析切入點, 但行動類型並不等同於政府類型。從學界關於鄉鎮政府的研究看, 政府類型是對鄉鎮政府角色性質、功能定位和行動特點等方面的歸納總結與學理提升 (歐陽靜, 2011) 。在此基礎上, 學者作出對鄉鎮政府政權性質的判斷, 並在此基礎上回應現代國家政權建設、國家——社會關係等理論命題。在本文研究中, 行動類型是對中心工作推進過程中鄉鎮政府行動方式、工作手段和特點的概括, 並以此作為分析目標管理責任制的村莊運行機制的重要變量。進而言之, 可將行動類型視作審視政府類型的一個層面, 而對政府類型的既有研究成果, 構成將鄉鎮政府行動類型分類的理論基礎。
介入型的行動類型是指鄉鎮政府以城鎮化推進為中心工作, 鄉鎮政府需要積極介入村莊社會的利益調整和矛盾調解之中。此類鄉鎮政府集中於中國東部沿海地區和中西部地區城市的近郊 (賀雪峰, 2011) 。協調型的行動類型是指鄉鎮政府以引進、協調涉農項目落地為工作中心。鄉鎮政府一方面受制於項目資金“條條下達、分塊管理、專款專用”的約束, 在項目實施中並不掌握話語權;另一方面, 在治理能力弱化的同時, 又承擔了項目進入村莊時大量協調性事務 (付偉、焦長權, 2015) 。此類鄉鎮政府普遍存在於中國廣大中西部以農業為主導產業的地區。服務型的行動類型是指鄉鎮政府以提供專業化、標準化的公共服務為中心工作, 鄉鎮政府並不需要介入村莊社會利益矛盾之中, 亦不需要協調項目資金進入村莊, 而是依託地方財政向村莊提供公共服務。此類鄉鎮政府集中於已經完成城鎮化的東部沿海地區以及中西部大城市的周邊地區1。
在不同行動類型的鄉鎮政府中, 中心工作側重點不同, 目標管理責任制的相關要求也就存在差異。從指標分佈等方面看, 鄉鎮政府承接的市縣政府目標管理責任制具有以下特點:
介入型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現出兩個特點:一是從指標分佈看, 彈性任務和剛性任務差異明顯, 將地方開發和建設作為剛性任務, 分值佔較大比重2。同時, 剛性任務多以量化指標的形式出現。二是目標約束遠強於過程約束。在任務完成中, 突出效率優先 (楊宏星、趙鼎新, 2013) 。換言之, 只要不觸及社會穩定等涉及“一票否決”的事項, 市縣政府賦予鄉鎮政府較充分的自由裁量權。
協調型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現兩個特點:一是從指標分佈看, 圍繞涉農項目實施的即時指標和常規指標並存。前者是以上級政府主導的涉農項目建設為基礎設定的“一事一簽”指標;後者是涉及整個縣域鄉鎮政府的常態指標, 但指標完成仍然依靠鄉鎮政府爭取項目資金3。二是過程約束的強度較之介入型鄉鎮政府有所提升, 但目標約束的強度仍然強於過程約束。換言之, 受制於項目制強調的條線化、程式化、技術化的制度要求, 過程約束得以強化, 但為提升鄉鎮政府在項目實施中的積極性、進而順利完成市縣政府考核任務, 鄉鎮政府在項目實施中的自利行為又被市縣政府通過各種“善後手段”掩蓋4。
服務型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現出兩個特點:一是從指標分佈看, 量化指標占主導。且服務產品本身的可計量性, 決定了鄉鎮政府的工作具有標準化和程序化特點;二是目標約束與過程約束並重。因服務產品過程的可監控性, 指標體系既強調目標約束又注重過程約束。市縣政府可通過定期督查、對村民的電話回訪等方式確保服務產品提供過程的標準化。
(二) 村莊利益密集度與村莊社會團結度
按照中國現行行政制度安排, 垂直行政鏈條止於鄉鎮一級, 換言之, 行政聯結在鄉鎮與村莊之間是斷裂的。因此, 鄉政5如果直接進入村民自治的村莊, 既缺乏制度依據, 又缺少組織依託 (王漢生、王一鴿, 2009) 。目標管理責任制儘管在鄉鎮政府與村級組織之間構築“責任連帶關係”, 但是受制於鄉鎮政府的行動類型與村莊社會基礎的差異, “責任連帶關係”的維繫機制和表現方式並不相同。在村莊社會層面, 受既有研究啟發, 筆者擬從村莊利益密集度和社會團結度兩個層面展開。
有學者闡釋了利益密集度對農村治理結構的深刻影響。利益密集型農村治理的邏輯起點是新出現的大量利益以及各方對利益的爭奪與博弈, 由此出現與一般農業地區極不相同甚至剛好相反的治理景觀。村莊利益密集度可從單位面積上的經濟總量、因土地徵收而產生的土地資源升值水平、地方工業化和城市化發展水平三個方面進行衡量 (賀雪峰, 2015) 。地方利益密集度與村幹部獲得制度外收益水平以及村莊治理形態的複雜程度相關 (陳鋒, 2015) 。地方利益密集度越高, 村幹部以其身份優勢獲得利益的可能性和空間也就越大, 村幹部獲得的激勵也就越強。村莊利益密集度構成審視政府中心工作中目標管理責任制運行機制的重要層面。為分析之便, 本文研究對村莊利益密集度只作程度高低的認定。
社會團結度用於衡量血緣、地緣等先賦性關係對村莊人際關聯的凝聚程度。村莊社會遭受現代性要素的衝擊而發生巨大變化, 鄉村社會熟悉關係處於變遷之中, 但村落共同體依然存續下來, 基於地緣和血緣而形成的熟悉社會關係的特徵得以繼續留存 (陸益龍, 2016) 。進一步的研究表明, 村莊社會團結度在不同區域中存在程度差異。賀雪峰 (2009) 以超出核心家庭的農民認同與行動單位為分析概念, 指出中國農村社會存在著宗族、小親族等農民認同與行動單位。後來又從社會團結度的角度將中國農村社會結構的區域差異具體概括為團結型、分裂型、分散型三種類型, 並以此作為審視國家制度實踐和村莊治理結構的社會基礎 (賀雪峰, 2012) 。受此啟發, 筆者將村莊社會團結度視作審視村莊治理形態的重要變量。具體而言, 村莊社會團結度與村幹部權威來源和村民對鄉村兩級權力的監督力度有關, 即社會團結度越高, 村幹部權威來源越向村莊社會層面傾斜, 村民對權力監督的可能性和力度也就越大6。為分析之便, 本文研究對村莊社會團結度亦只作程度高低的認定。
從上述分析中可以發現, 不同維度對研究議題的論證側重點不同。鄉鎮政府行動類型側重於從中心工作所要求的目標管理責任指標體系的特點和要求出發, 審視鄉鎮政府的行為邏輯, 並以此作為觀察村級任務承接和應對方式的基礎。村莊利益密集度和村莊社會團結度側重從村幹部的權威來源、激勵來源以及村民的權力監督等方面, 呈現村級治理樣態, 進而以此作為審視目標管理責任制村級運行機制的分析基礎。
(三) 類型劃分與田野選擇
鄉鎮政府的行動類型與村莊利益密集度存在關聯。具體而言, 在以介入型為鄉鎮政府行動類型的地區, 城鎮化推進給村莊帶來大量增量利益, 村莊內生資源升值空間大, 往往意味著村莊存在著高利益密集度;在以協調型為鄉鎮政府行動類型的廣大中西部地區是以農業為主導產業, 村莊社會獲得的利益增量以專項用於村莊基礎設施建設的項目資金為主, 村莊內部資源升值空間有限, 村莊利益密集度低。由此, 結合上述分析, 可將田野調查中涉及的村莊劃分為八種子類型, 見表1。
表1 8 種子類型的劃分及其田野選擇
下文將按照以下邏輯展開:首先, 分別呈現八種子類型中目標管理責任制的運行機制;其次, 在總結目標管理責任制運行機制的差異性表達基礎上, 提煉出目標管理責任制村莊運行機制的一般化概括;最後, 審視國家權力在農村的實現基礎, 進而為提升國家權力的制度化水平作出思考。此處說明有二:一是限於篇幅, 下文僅是對錶1所列田野對象的經驗總結;二是結合既有研究的啟發, 本文研究將目標管理責任制運行機制的重點放在激勵機制、約束機制、正式運作與非正式運作、任務完成方式等方面。
三、目標管理責任制村莊運行機制的差異化表達
目標管理責任制以考核指標體系作為核心要素, 並可從激勵機制與約束機制、非正式運作的手段與空間、任務推進方式等方面, 考察其在農村基層的運行機制 (王漢生、王一鴿, 2009) 。但若具體到由“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”構築的微觀情境中, 目標管理責任制村莊運行機制的差異性也就凸顯出來。
(一) 介入型鄉鎮政府中的目標管理責任制
上文述及, 量化的剛性任務在指標分值中比重大、注重目標約束, 是“市 (縣) ——鄉鎮”目標管理責任制的基本特徵, 且這些特徵在“鄉鎮——村級”目標管理責任制中延續下來。但受制於村莊利益密集度和村莊社會團結度的差異, 目標管理責任制表現出不同的運行機制。
1.子類型Ⅰ:制度外手段與權力非正式運作。此類村莊一般因地方經濟發展帶來內部資源升值和外部資源湧入。如浙江寧鎮, 因地處東部沿海, 自身經濟發展水平較高, 村莊內部土地、住房等資源升值明顯。2012年以來新一輪的城鎮化建設, 又進一步提升了村莊利益密集度。利益密集度提升的過程, 也是村莊社會貧富差距不斷拉大的過程。其中, 地方經濟發展中成長起來的私營企業主主導村莊權力結構, 出現所謂的“富人治村”現象 (賀雪峰, 2015) 。同時, 村莊社會團結度低, 輿論分散、村民集體行動難以形成, 由此帶來兩個方面的影響:其一, 村民的經濟實力與其在村莊中享有的權威成正比。富人在當地頗有民意基礎, 財富崇拜的氛圍日益濃厚 (田先紅, 2015) 。其二, 富人治理村莊以實現個體利益最大化為核心旨趣, 而非抒發回饋鄉里的樸素情懷 (袁鬆, 2015) 。而村莊社會輿論和村民集體行動的缺失, 使得富人村幹部在村莊資源分配中享有主導權且缺乏有效監督。
對於鄉鎮政府, 稅費改革之後正式治理能力明顯弱化, 依靠富人群體擁有的個體化治理手段7推進中心工作成為其現實選擇。因此, 鄉鎮政府對富人主導村莊政治持默許、支持的態度。而對於富人村幹部, 積極配合鄉鎮政府推進中心工作, 不僅能夠利用鄉鎮政府賦予的自由裁量權獲得利益, 還能夠在用地審批等企業經營方面獲得政府支持。鄉鎮政府將部分建設項目直接承包給富人村幹部以推進中心工作。據寧鎮分管此項工作的副書記介紹, 在徵地拆遷中, 全鎮80%以上的清表工程和填方工程承包給村幹部完成。而若村幹部工作推進不力, 鄉鎮政府利用卡死企業用地審批、選擇性強化環保檢查等手段, 迫使村幹部積極配合。
對於作為經濟精英的村幹部, 目標管理責任制中的獎勵和懲罰並不構成有效的激勵和約束手段。換言之, 在這一類型中, 鄉鎮政府對於村幹部的激勵與懲罰手段並非目標考核指標中涉及的排名、績效加扣分和年終獎分級發放等, 而是來自於目標管理責任制之外。在寧鎮, 工程承包權的獲得、政緣關係網絡的拓展才是村幹部推進工作的激勵來源, 鄉鎮政府在企業經營中選擇性設置的各種限制構成發揮實質性作用的懲罰手段。利益讓渡以及行政權限內權力的選擇性實施等, 是鄉鎮政府用於克服來自村幹部阻力的非正式權力運作手段。
2.子類型Ⅱ:利益激勵與約束乏力。對於基層治理, 較高的社會團結度是一把雙刃劍。一方面, 在集體利益分配和調整中, 較高的社會團結度有助於形成村莊社會規則, 進而有助於村莊內部秩序的達成。另一方面, 當面臨政府行政權力介入時, 較高的社會團結度又增加了村莊社會同政府談判和博弈的砝碼, 進而增加政府工作難度。
如何處理“釘子戶”成為此類村莊中鄉鎮政府工作的難點。“釘子戶”儘管多以個體形式與鄉村兩級幹部周旋, 但是其家族卻給予動力支持。如此, 在此類村莊中, 村幹部面臨兩難處境:一方面需要完成被鄉鎮政府納入到目標管理指標體系中的行政任務, 核心即是處理“釘子戶”問題。另一方面又因社會團結度高, 村幹部如果積極配合鄉鎮政府“拔釘子”, 必然削弱自身在村莊中的民意基礎。然而, 如果以村民利益為重, 又難以滿足鄉鎮政府要求。對於鄉鎮政府而言, 利益空間在村莊集體利益之外 (不會貪佔既有集體利益而削弱自身權威) 、有一定的社會勢力為背景 (黑白通吃, 敢於得罪釘子戶及其背後支持者) 、家族人數多且能夠為村莊中多數民眾接受的村幹部是理想的村幹部 (賀雪峰, 2011) 。
但現實中理想的村幹部並不普遍存在, 且在上述兩難情境中, 村幹部主動或被動辭職的情況多有發生。在周鎮, 兩委班子成員齊備的村莊並不多。因此, 能夠滿足上述理想條件且主動支持政府工作的村幹部在與鄉鎮政府互動中有著較大的談判空間。為得到村幹部的積極配合, 鄉鎮政府賦予村幹部相較於子類型Ⅰ更大的自由裁量權和剩餘索取權。周鎮政府以村為單位, 將村莊內涉及道路、排水等建設工程承包給各村主職幹部。為了避免村民猜疑, 鄉鎮政府甚至授意村幹部跨村承包工程。如果說目標管理責任制在“鄉政”與“村治”之間構築起制度化的“責任——利益”聯結紐帶 (王漢生、王一鴿, 2009) , 那麼, 這一聯結紐帶的維繫和運行是以鄉鎮政府的利益讓渡為基礎的。加之鄉鎮政府治理能力不足, 鄉鎮政府對村幹部難以形成有效規制。
(二) 協調型鄉鎮政府中的目標管理責任制
上文述及, 即時性指標與常規性指標並存、過程約束力度有所強化但目標約束仍佔主導, 是“市 (縣) ——鄉鎮”目標管理責任制的基本特徵, 且這些特徵在“鄉鎮——村級”中延續下來。但受制於村莊利益密集度和村莊社會團結度的不同, 目標管理責任制表現出不同的運行機制。
1.子類型Ⅲ:制度外激勵與村幹部選擇性規避。項目進村的過程, 也是村莊社會不斷獲得增量資源的過程。而村莊社會較高的團結度, 能夠營造輿論壓力, 進而形成不同以往的村幹部評價標準。具體而言, 是否能夠爭取到項目成為村民評價村幹部合格與否的最主要標準 (李祖佩, 2016) 。因與自身無直接利益關聯, 村民對村幹部在項目實施中的謀利行為並不會提出反對意見, 反而認為“村裡 (基礎設施) 做了總比沒做好”、獲得利益“是幹部們有本事”。由此, 在此類村莊中, 多由關係網絡廣、爭取項目能力強且能夠在項目實施中獲利的村民擔任村幹部。
村幹部協調的項目有兩種, 一是自身爭取的項目, 二是鄉鎮政府協調的項目。對於前者, 因村幹部在申請前對項目實施中可能遇到的阻力進行了評估, 項目多落地於矛盾糾紛較少的區域。這無疑降低了協調的難度。且項目是基於自身的關係網絡獲得, 項目實施中村幹部有一定的話語權和謀利空間, 這為村幹部獲利提供了基礎。
對於後者, 在“以縣為主”的項目制運行模式下 (折曉葉、陳嬰嬰, 2011) , 鄉村兩級在項目實施過程中只有建議權而沒有處置權, 因而沒有足夠的話語權。此類項目協調因關係到績效考核, 成為鄉鎮政府工作的重心。受制於上述項目制運作模式, 鄉鎮政府的治理權力並沒有因項目實施得到擴大, 反而需要承擔大量的協調任務, 從而加劇了“權小責大”的困境 (陳家建等, 2015) 。對於村幹部而言, 與其協調既無話語權又無利益空間的項目, 不如將更多的精力放在協調自身爭取的項目中。
受制於財政實力的降低和治理能力的弱化, 鄉鎮政府並沒有直接有效的激勵和約束手段, 而只能通過各種間接手段獲得村幹部配合。比如, 在鴿鎮, 一是情感拉攏。稅費改革之後, 在可支配資源不足情況下, 為了完成任務, 鄉村兩級維繫著情感協作關係 (郭俊霞, 2010) , 包括經常性的聚會、人情往來、日常治理活動中對村幹部權威的積極維護等。二是在村幹部項目爭取中給予支持, 且支持力度與村幹部配合其協調項目落地的積極性成正比。因在鴿鎮政府重點協調的農網改造項目中表現突出, 在爭取某農田水利項目時, 蔣村村幹部獲得鎮政府主要領導的大力支持。不過, 受項目制分級處理機制的影響 (李祖佩、鍾漲寶, 2015) , 村幹部的配合程度又與項目落地過程中的糾紛調解難度成反比。當矛盾糾紛調解的難度較大時, 村幹部選擇主動邊緣化, 導致矛盾糾紛上升至鄉鎮甚至更高層級政府。
2.子類型Ⅳ:村級乏力與運動式治理。因原有基礎設施破舊和產業發展水平偏低, 村莊社會的項目訴求普遍存在。但村莊社會團結度低導致項目訴求難以轉化為社會輿論, 也難以對村幹部行為形成一致的評判標準。因此, 能否爭取項目並不構成評判村幹部是否合格的主要標準。在重慶沙鎮13個行政村的10個行政村中, 稅費改革之後既無治理權力又無治理動力的“老好人”治村現象得以延續下來。
從身份特點上看, “老好人”一般是因家庭需要 (如子代子女照料) 和個人收入來源的限制 (如在村莊中從事某些副業) 而無法外出務工, 常年生活在村莊中, 且收入水平在村莊中屬中等的村民8。他們對村莊人情世故相對熟稔, 擔任村幹部獲得的補貼收入 (沙鎮主職幹部每年兩萬元左右) 構成其家庭收入的相當一部分, 故而較為重視村幹部的身份維持以及目標管理責任制中的考核要求。熟悉村莊、注重村幹部補貼收入獲取, 為此類村幹部配合鄉鎮政府推進中心工作提供了條件。
但另一方面, 村莊利益密集度低導致村級組織掌握的治理資源有限, 村莊社會團結度低又帶來村莊治理可利用的社會規則缺乏, 加之缺乏如前述富人所具備的個體化治理手段, 這都共同形塑了“老好人”式的村幹部不會有意怠慢行政任務但又沒有能力全力以赴完成任務的村政“守夜人”角色 (吳毅, 2001) 。如沙鎮幹部所言, 此類村幹部“老實本分, 不背後壞事但也辦不好事”。在項目協調過程中, 村幹部一般會按照鄉鎮政府要求完成前期項目宣傳和難度小的糾紛調解工作。但隨著項目推進以及由此而來的利益協調難度加大, 村幹部從具體參與者變為鄉鎮政府的“引路人”。
村幹部支持力度的不足增加了鄉鎮政府在項目協調中的困難。在這種情況下, 鄉鎮政府的策略是通過運動式的組織和動員方式滿足目標管理責任制的考核要求, 且項目涉及面越廣、行政壓力越大, 運動式治理手段應用的頻次也就越高。在2016年沙鎮國土整治項目中, 鄉鎮政府的運動式治理手段包括成立項目推進指揮部、設置嚴格的獎懲制度、通過強化政治動員力度與行政體制考核力度調動體制內外人員的廣泛參與等等9。
(三) 服務型鄉鎮政府中的目標管理責任制
在公共服務提供過程中, 鄉鎮政府並不介入村莊內部的利益分配。上文述及, 指標量化和細化程度高、目標約束與過程約束並重是“市 (縣) ——鄉鎮”目標管理責任制的基本特徵。這些特徵在“鄉鎮——村級”延續下來。但受制於村莊利益密集度和村莊社會團結度的差異, 目標管理責任制存在不同運行機制。
1.子類型Ⅴ:壓力增長與制度內激勵強化。在此類村莊中, 地方經濟開發告一段落, 村莊內部資源繼續升值的空間有限且利益分配模式已經形成。在此背景下, 擔任村幹部難以獲得制度外利益空間。同時較高的村莊社會團結度為村幹部工作帶來輿論壓力。如山鎮村幹部所言, “服務工作做不好, 村民的唾沫星子都能淹死人”。而制度外利益空間有限、考核壓力和村莊輿論壓力大導致村幹部身份對村莊精英缺乏吸引力。
此類村莊中的村幹部一般由學歷相對較高 (一般中專及以上) 、家庭收入穩定且在村莊經濟收入分層中屬中等、工作時間有保障的村民擔任。從身份特點上看, 此類村幹部與前述“老好人”式村幹部類似, 但存在如下差異。其一, 此類村幹部的工作重心是大量程式化、標準化的服務產品供給, 而非配合鄉鎮政府的項目協調工作;其二, 此類村幹部扮演的角色是政府服務產品供給工作的一線執行者, 而非政府項目協調中的“引路人”。
因嚴格的過程約束和目標約束存在, 村幹部在提供服務產品過程中難以獲得足夠的利益空間。加之地方經濟發展水平高, 就業機會多, 擔任村幹部意味著基本喪失了從事其他職業的機會, 於是村幹部在任務完成中動力不足。鄉鎮政府依託自身的財政實力, 採用兩種辦法解決此問題:一是增加村幹部財政補貼收入。2015年以後, 山鎮村主職幹部的年補貼收入由原來的每人每年2萬元, 提升至每人每年4.5萬元。同時規定連續兩年在工作排名中獲評優秀的村幹部, 可被優先考慮安排進鎮屬事業單位工作;二是引進臨聘人員協助村幹部工作。臨聘人員的工資由鄉鎮政府承擔, 人員考核由村兩委負責完成。
2.子類型Ⅵ:主動性不足與制度內手段強化。此類村莊中的村幹部身份特徵、工作要求與子類型Ⅴ相似。但因社會團結度低, 村莊社會難以對村幹部工作形成一致的輿論壓力和評判標準。由此, 村幹部在服務產品供給中的主動性相對不足。2012年之前, 竹鎮村幹部的工作多集中在政策宣傳等方面, 用村民的話說即是“村裡幹部只在上面有事的時候才出面, 老百姓一般找不到他們”。
而在村莊社會自下而上的監督機制缺失背景下, 鄉鎮政府在激勵和約束村幹部中的主體地位得以進一步提升。從竹鎮看到, 鄉鎮政府除採取提高村幹部待遇水平、臨聘人員的招收等措施外, 2012年還出臺了嚴格的坐班管理制度10, 以及在上級政府的隨機抽查基礎上, 增加巡查的內容和頻次, 以強化約束力度。上述措施的出臺, 雖然難以從根本上解決村幹部的主動性不足問題, 但基本保證了村幹部按照程序要求完成政府任務。
3.子類型Ⅶ:雙向監督與積極推進。此類村莊農業仍是主導產業, 村莊內部資源因未開發而少有升值空間, 能夠依託地方政府財政獲得公共服務。多數村民的收入來源以務農和外出務工為主, 收入水平大致相當。擔任村幹部有著較強的吸引力。這種吸引力來源於兩個方面:一是村幹部每年的補貼收入構成家庭收入的重要部分。在臨鎮, 一般村民家庭年純收入在5萬元左右, 而擔任村主職幹部的補貼收入為每年1.5萬元。雖然服務提供面臨嚴格的過程約束和目標約束, 工作相對繁瑣, 但在周邊其他就業機會有限且收入水平不高的背景下, 無需離家且收入固定的村幹部職務無疑有著較強的吸引力。二是以提供公共服務為中心工作的地區, 政府與村莊社會在利益上相對一致, 幹群關係較為緩和, 這無疑降低了村幹部治理村莊的難度。
村幹部職位具有吸引力, 村莊社會團結度較高, 這都為相對激烈的村莊選舉競爭提供了條件。在臨鎮, 村主職幹部一般由村莊中家族大、常年在村、有一定文化水平和社會權威的村民擔任。選舉中的競爭失敗者會將競選失敗的不滿轉化為對村幹部工作的積極監督。換言之, 在公共服務供給過程中, 村幹部不僅受到來自鄉鎮政府的嚴格監督, 還受到來自村莊社會的有力監督。
綜上, 在此類村莊中, 體制內補貼收入構成村幹部的激勵來源。鄉鎮政府的目標管理責任制和村莊社會的輿論監督, 從自上而下和自下而上兩個方面為村幹部工作提供約束。鄉鎮政府無需在村幹部制度化收益之外提供額外利益激勵。也因此, 在此類村莊的目標管理責任制運行中, 鄉鎮政府非正式的權力運作並不凸顯。
4.子類型Ⅷ:主動性缺失與程式化執行。從區位特點、村民經濟來源、村莊收入分層特點、村幹部的激勵來源等方面看, 此子類型與子類型Ⅶ相似。而兩者的不同在於由社會團結度不同所引致的選舉競爭激烈程度和村莊社會對村幹部的監督力度不同。在此類村莊中, 因不存在超越於核心家庭之上的集體行動單元, 村民的選舉競爭往往依靠個人的努力而非家族支持。正因此, 相對於子類型Ⅶ, 村幹部往往具備更強的處事能力和業務能力。
村莊社會團結度低, 導致村莊社會對村幹部的監督力度較小, 村幹部主動迴應村民需求的積極性不足。此類村莊中, 村幹部會依照目標管理責任制的相關要求程序化推進工作。但村莊熟人社會的特質以及非規則化的社會形態, 決定了在政府中心工作之外, 還存在著大量日常矛盾糾紛調解等治理事務 (董磊明等, 2008) 。對於村莊中存在但又沒有在目標管理責任書中列出的治理事務, 村幹部缺乏處理的積極性。如場鎮某村村幹部所言, “按照制度要求辦事, 按部就班, 巴巴適適”11。
雖然能夠依託省市財政提供公共服務, 但受制於資源密集度低以及縣鄉兩級財政能力有限, 鄉鎮政府難以通過增加補貼收入等手段激勵村幹部。在場鎮, 村主職幹部每人每年能夠獲得1.5萬元的補貼收入, 在工作量日益增加和要求日益嚴格背景下, 村幹部遵循“給多少錢做多少事”原則, 工作積極性難以被充分調動。
四、目標管理責任制村莊運行機制:比較與歸納
行文至此, 筆者分別討論了各子類型中目標管理責任制的村莊運行機制。總結上文, 相關內容可歸納為下表2。
表2 目標管理責任制村莊運行機制的8種子類型歸納
摘 要：目標管理責任制的村莊運行機制嵌入鄉、村關係和村級治理的具體情境中。文章以“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”為分析框架, 在呈現不同類型村莊中目標管理責任制機制的差異化基礎上, 從激勵機制、約束機制、政府權力的非正式運作以及村級任務推進方式等方面, 歸納出目標管理責任制在村莊運行的一般邏輯。目標管理責任制的村莊運行過程實質是國家權力傳導至村莊社會並在與村莊社會互動中彰顯自身的過程。而對目標管理責任制村莊運行機制的類型化呈現和總結, 為審視現代國家權力的實現基礎提供了依據。藉此, 文章最後在國家權力的村莊實現基礎方面作了延展式討論。
一、問題提出
目標管理理論最早由德魯克 (1954) 提出, 該理論注重組織目標的確立、組織參與者對組織目標的貢獻效率和責任分擔。這一理論衍生出一整套管理技術, 普遍應用於西方政府管理中。自上世紀80年代中期以來, 目標管理責任制被廣泛應用於中國黨政管理實踐中。具體而言, 目標管理責任制是指將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化, 形成一整套目標和指標體系, 以此作為各級組織進行管理 (如考評、獎懲等) 的依據, 並以書面形式的“責任狀”“責任書”在上下級黨政部門之間進行層層簽訂, 進而形成以指標體系為中心, 以責任體系為基礎, 以考核體系為動力, 輻射形成目標管理網絡, 以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法 (王漢生、王一鴿, 2009) 。歸納來看, 既有相關研究從以下兩個層面展開:
第一, 將目標管理責任制視作一種績效管理手段, 並藉此探討政府績效管理的成效與不足, 進而為推進現代政府績效管理體系作出理論迴應。有學者以目標管理責任制為研究對象, 全面展現影響地方政府的績效工具運用效果的關鍵因素, 進而分析優化地方政府績效管理工具的可行路徑 (孟慶國、劉翔宇, 2017) 。有學者著重介紹中國政府績效評估理論和實踐的發展歷程, 並對目標管理責任制與其他績效評估模式進行了比較分析 (藍志勇、胡稅根, 2008) 。
第二, 將目標管理責任制視作一種政府治理工具, 探討其在具體運行過程中對地方政府尤其是基層政府行為邏輯的形塑作用。有學者將目標管理責任制作為中國“壓力型體制”的一種表現和實施手段, 指出縣鄉基層政府處於重重壓力之下這一體制特徵 (榮敬本、崔之元, 1998;徐勇、黃輝祥, 2002) 。與“壓力型”模式的判定不同, 有學者指出目標管理責任制所內含的“激勵——績效——滿意”模式, 帶來基層政權在手段選擇上的偏差 (張汝立, 2003) 。此外, 有學者從目標管理責任制入手, 探討農村基層政權的運作特徵及其重大變化 (王漢生、王一鴿, 2009) 。還有學者揭示了目標管理責任制對基層政府間“共謀”行為的形塑作用 (周雪光, 2008) 。
既有研究為後續研究奠定基礎, 同時也指明瞭可推進的方向。首先, 既有研究將研究重點聚焦於目標管理責任制下的縣鄉政府行為分析, 而且, 均將縣鄉政府作為一般化的行政組織實體。事實上, 受制於地理位置、管理體制、區域發展重心等差異, 縣鄉政府的目標管理責任制的內容和要求並不能一概而論。其次, 在國家與社會關係方面, 既有研究指出目標管理責任制在很大程度上增強的是社會對於國家的談判能力 (王漢生、王一鴿, 2009) , 但村莊社會如何以及在多大程度上能夠影響目標管理責任制的運行機制, 並沒有給予明確的答案;再次, 作為一種自上而下的任務分解和獎懲管理方式, 目標管理責任制的運行實質上是國家權力表達的具體體現, 而在國家權力如何依託目標管理責任制進入村莊社會, 以及村莊實現國家權力的制度化需要具備哪些基礎等問題上, 既有研究缺乏系統分析。
基於此, 本文研究結合筆者在全國廣泛的田野調查材料, 揭示目標管理責任制在不同類型村莊中差異化的運作機制, 以此歸納目標管理責任制村莊運行一般規律, 並進一步審視國家權力的村莊實現問題。2012年至今, 筆者在中國二十餘省 (直轄市) 開展了廣泛駐點調查。在調查中, 深度訪談和參與觀察為基本資料蒐集方法。調查涵蓋以經濟發展水平為劃定標準的東中西三大區域。鄉鎮政府在“中心工作”中的行為表現、“中心工作”在村莊中的推進機制等, 構成每次調查的主題。為分析之便, 本文研究選取其中的典型個案作為經驗例證。
二、嵌入基層具體情境中的目標管理責任制:一個分析框架
在農村基層, 目標管理責任制的運行嵌入鄉鎮政府與村莊社會的具體關係之中 (徐勇、黃輝祥, 2002) 。換言之, 從鄉鎮政府和村莊社會關係的具體情境中審視目標管理責任制的村莊運行機制, 成為可行的研究路徑。而總結相關研究, 鄉鎮政府的工作重心及其工作特點、村莊社會利益密集度以及村莊社會團結度等因素的共同作用, 形塑基層具體情境以及嵌入其中的目標管理責任制的運行機制。由此, 本文研究構建“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”三維分析框架。
(一) 中心工作、目標管理與鄉鎮政府的行動類型
中心工作是鄉鎮政府根據上級下發的目標管理責任書, 按照任務的輕重緩急及其考核力度作出的一種劃分, 具體指那些輔以嚴格的考核要求, 需要鄉鎮集中所有人力和物力, 全心投入和應對的工作 (歐陽靜, 2011) 。結合學界相關研究成果, 以中心工作為切入點審視鄉鎮政府的行動類型, 可將其劃分為介入型、協調型和服務型三種類型。
需要說明的是, 儘管都是以中心工作為分析切入點, 但行動類型並不等同於政府類型。從學界關於鄉鎮政府的研究看, 政府類型是對鄉鎮政府角色性質、功能定位和行動特點等方面的歸納總結與學理提升 (歐陽靜, 2011) 。在此基礎上, 學者作出對鄉鎮政府政權性質的判斷, 並在此基礎上回應現代國家政權建設、國家——社會關係等理論命題。在本文研究中, 行動類型是對中心工作推進過程中鄉鎮政府行動方式、工作手段和特點的概括, 並以此作為分析目標管理責任制的村莊運行機制的重要變量。進而言之, 可將行動類型視作審視政府類型的一個層面, 而對政府類型的既有研究成果, 構成將鄉鎮政府行動類型分類的理論基礎。
介入型的行動類型是指鄉鎮政府以城鎮化推進為中心工作, 鄉鎮政府需要積極介入村莊社會的利益調整和矛盾調解之中。此類鄉鎮政府集中於中國東部沿海地區和中西部地區城市的近郊 (賀雪峰, 2011) 。協調型的行動類型是指鄉鎮政府以引進、協調涉農項目落地為工作中心。鄉鎮政府一方面受制於項目資金“條條下達、分塊管理、專款專用”的約束, 在項目實施中並不掌握話語權;另一方面, 在治理能力弱化的同時, 又承擔了項目進入村莊時大量協調性事務 (付偉、焦長權, 2015) 。此類鄉鎮政府普遍存在於中國廣大中西部以農業為主導產業的地區。服務型的行動類型是指鄉鎮政府以提供專業化、標準化的公共服務為中心工作, 鄉鎮政府並不需要介入村莊社會利益矛盾之中, 亦不需要協調項目資金進入村莊, 而是依託地方財政向村莊提供公共服務。此類鄉鎮政府集中於已經完成城鎮化的東部沿海地區以及中西部大城市的周邊地區1。
在不同行動類型的鄉鎮政府中, 中心工作側重點不同, 目標管理責任制的相關要求也就存在差異。從指標分佈等方面看, 鄉鎮政府承接的市縣政府目標管理責任制具有以下特點:
介入型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現出兩個特點:一是從指標分佈看, 彈性任務和剛性任務差異明顯, 將地方開發和建設作為剛性任務, 分值佔較大比重2。同時, 剛性任務多以量化指標的形式出現。二是目標約束遠強於過程約束。在任務完成中, 突出效率優先 (楊宏星、趙鼎新, 2013) 。換言之, 只要不觸及社會穩定等涉及“一票否決”的事項, 市縣政府賦予鄉鎮政府較充分的自由裁量權。
協調型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現兩個特點:一是從指標分佈看, 圍繞涉農項目實施的即時指標和常規指標並存。前者是以上級政府主導的涉農項目建設為基礎設定的“一事一簽”指標;後者是涉及整個縣域鄉鎮政府的常態指標, 但指標完成仍然依靠鄉鎮政府爭取項目資金3。二是過程約束的強度較之介入型鄉鎮政府有所提升, 但目標約束的強度仍然強於過程約束。換言之, 受制於項目制強調的條線化、程式化、技術化的制度要求, 過程約束得以強化, 但為提升鄉鎮政府在項目實施中的積極性、進而順利完成市縣政府考核任務, 鄉鎮政府在項目實施中的自利行為又被市縣政府通過各種“善後手段”掩蓋4。
服務型鄉鎮政府的目標管理責任制呈現出兩個特點:一是從指標分佈看, 量化指標占主導。且服務產品本身的可計量性, 決定了鄉鎮政府的工作具有標準化和程序化特點;二是目標約束與過程約束並重。因服務產品過程的可監控性, 指標體系既強調目標約束又注重過程約束。市縣政府可通過定期督查、對村民的電話回訪等方式確保服務產品提供過程的標準化。
(二) 村莊利益密集度與村莊社會團結度
按照中國現行行政制度安排, 垂直行政鏈條止於鄉鎮一級, 換言之, 行政聯結在鄉鎮與村莊之間是斷裂的。因此, 鄉政5如果直接進入村民自治的村莊, 既缺乏制度依據, 又缺少組織依託 (王漢生、王一鴿, 2009) 。目標管理責任制儘管在鄉鎮政府與村級組織之間構築“責任連帶關係”, 但是受制於鄉鎮政府的行動類型與村莊社會基礎的差異, “責任連帶關係”的維繫機制和表現方式並不相同。在村莊社會層面, 受既有研究啟發, 筆者擬從村莊利益密集度和社會團結度兩個層面展開。
有學者闡釋了利益密集度對農村治理結構的深刻影響。利益密集型農村治理的邏輯起點是新出現的大量利益以及各方對利益的爭奪與博弈, 由此出現與一般農業地區極不相同甚至剛好相反的治理景觀。村莊利益密集度可從單位面積上的經濟總量、因土地徵收而產生的土地資源升值水平、地方工業化和城市化發展水平三個方面進行衡量 (賀雪峰, 2015) 。地方利益密集度與村幹部獲得制度外收益水平以及村莊治理形態的複雜程度相關 (陳鋒, 2015) 。地方利益密集度越高, 村幹部以其身份優勢獲得利益的可能性和空間也就越大, 村幹部獲得的激勵也就越強。村莊利益密集度構成審視政府中心工作中目標管理責任制運行機制的重要層面。為分析之便, 本文研究對村莊利益密集度只作程度高低的認定。
社會團結度用於衡量血緣、地緣等先賦性關係對村莊人際關聯的凝聚程度。村莊社會遭受現代性要素的衝擊而發生巨大變化, 鄉村社會熟悉關係處於變遷之中, 但村落共同體依然存續下來, 基於地緣和血緣而形成的熟悉社會關係的特徵得以繼續留存 (陸益龍, 2016) 。進一步的研究表明, 村莊社會團結度在不同區域中存在程度差異。賀雪峰 (2009) 以超出核心家庭的農民認同與行動單位為分析概念, 指出中國農村社會存在著宗族、小親族等農民認同與行動單位。後來又從社會團結度的角度將中國農村社會結構的區域差異具體概括為團結型、分裂型、分散型三種類型, 並以此作為審視國家制度實踐和村莊治理結構的社會基礎 (賀雪峰, 2012) 。受此啟發, 筆者將村莊社會團結度視作審視村莊治理形態的重要變量。具體而言, 村莊社會團結度與村幹部權威來源和村民對鄉村兩級權力的監督力度有關, 即社會團結度越高, 村幹部權威來源越向村莊社會層面傾斜, 村民對權力監督的可能性和力度也就越大6。為分析之便, 本文研究對村莊社會團結度亦只作程度高低的認定。
從上述分析中可以發現, 不同維度對研究議題的論證側重點不同。鄉鎮政府行動類型側重於從中心工作所要求的目標管理責任指標體系的特點和要求出發, 審視鄉鎮政府的行為邏輯, 並以此作為觀察村級任務承接和應對方式的基礎。村莊利益密集度和村莊社會團結度側重從村幹部的權威來源、激勵來源以及村民的權力監督等方面, 呈現村級治理樣態, 進而以此作為審視目標管理責任制村級運行機制的分析基礎。
(三) 類型劃分與田野選擇
鄉鎮政府的行動類型與村莊利益密集度存在關聯。具體而言, 在以介入型為鄉鎮政府行動類型的地區, 城鎮化推進給村莊帶來大量增量利益, 村莊內生資源升值空間大, 往往意味著村莊存在著高利益密集度;在以協調型為鄉鎮政府行動類型的廣大中西部地區是以農業為主導產業, 村莊社會獲得的利益增量以專項用於村莊基礎設施建設的項目資金為主, 村莊內部資源升值空間有限, 村莊利益密集度低。由此, 結合上述分析, 可將田野調查中涉及的村莊劃分為八種子類型, 見表1。
表1 8 種子類型的劃分及其田野選擇
下文將按照以下邏輯展開:首先, 分別呈現八種子類型中目標管理責任制的運行機制;其次, 在總結目標管理責任制運行機制的差異性表達基礎上, 提煉出目標管理責任制村莊運行機制的一般化概括;最後, 審視國家權力在農村的實現基礎, 進而為提升國家權力的制度化水平作出思考。此處說明有二:一是限於篇幅, 下文僅是對錶1所列田野對象的經驗總結;二是結合既有研究的啟發, 本文研究將目標管理責任制運行機制的重點放在激勵機制、約束機制、正式運作與非正式運作、任務完成方式等方面。
三、目標管理責任制村莊運行機制的差異化表達
目標管理責任制以考核指標體系作為核心要素, 並可從激勵機制與約束機制、非正式運作的手段與空間、任務推進方式等方面, 考察其在農村基層的運行機制 (王漢生、王一鴿, 2009) 。但若具體到由“鄉鎮政府行動類型——村莊利益密集度——村莊社會團結度”構築的微觀情境中, 目標管理責任制村莊運行機制的差異性也就凸顯出來。
(一) 介入型鄉鎮政府中的目標管理責任制
上文述及, 量化的剛性任務在指標分值中比重大、注重目標約束, 是“市 (縣) ——鄉鎮”目標管理責任制的基本特徵, 且這些特徵在“鄉鎮——村級”目標管理責任制中延續下來。但受制於村莊利益密集度和村莊社會團結度的差異, 目標管理責任制表現出不同的運行機制。
1.子類型Ⅰ:制度外手段與權力非正式運作。此類村莊一般因地方經濟發展帶來內部資源升值和外部資源湧入。如浙江寧鎮, 因地處東部沿海, 自身經濟發展水平較高, 村莊內部土地、住房等資源升值明顯。2012年以來新一輪的城鎮化建設, 又進一步提升了村莊利益密集度。利益密集度提升的過程, 也是村莊社會貧富差距不斷拉大的過程。其中, 地方經濟發展中成長起來的私營企業主主導村莊權力結構, 出現所謂的“富人治村”現象 (賀雪峰, 2015) 。同時, 村莊社會團結度低, 輿論分散、村民集體行動難以形成, 由此帶來兩個方面的影響:其一, 村民的經濟實力與其在村莊中享有的權威成正比。富人在當地頗有民意基礎, 財富崇拜的氛圍日益濃厚 (田先紅, 2015) 。其二, 富人治理村莊以實現個體利益最大化為核心旨趣, 而非抒發回饋鄉里的樸素情懷 (袁鬆, 2015) 。而村莊社會輿論和村民集體行動的缺失, 使得富人村幹部在村莊資源分配中享有主導權且缺乏有效監督。
對於鄉鎮政府, 稅費改革之後正式治理能力明顯弱化, 依靠富人群體擁有的個體化治理手段7推進中心工作成為其現實選擇。因此, 鄉鎮政府對富人主導村莊政治持默許、支持的態度。而對於富人村幹部, 積極配合鄉鎮政府推進中心工作, 不僅能夠利用鄉鎮政府賦予的自由裁量權獲得利益, 還能夠在用地審批等企業經營方面獲得政府支持。鄉鎮政府將部分建設項目直接承包給富人村幹部以推進中心工作。據寧鎮分管此項工作的副書記介紹, 在徵地拆遷中, 全鎮80%以上的清表工程和填方工程承包給村幹部完成。而若村幹部工作推進不力, 鄉鎮政府利用卡死企業用地審批、選擇性強化環保檢查等手段, 迫使村幹部積極配合。
對於作為經濟精英的村幹部, 目標管理責任制中的獎勵和懲罰並不構成有效的激勵和約束手段。換言之, 在這一類型中, 鄉鎮政府對於村幹部的激勵與懲罰手段並非目標考核指標中涉及的排名、績效加扣分和年終獎分級發放等, 而是來自於目標管理責任制之外。在寧鎮, 工程承包權的獲得、政緣關係網絡的拓展才是村幹部推進工作的激勵來源, 鄉鎮政府在企業經營中選擇性設置的各種限制構成發揮實質性作用的懲罰手段。利益讓渡以及行政權限內權力的選擇性實施等, 是鄉鎮政府用於克服來自村幹部阻力的非正式權力運作手段。
2.子類型Ⅱ:利益激勵與約束乏力。對於基層治理, 較高的社會團結度是一把雙刃劍。一方面, 在集體利益分配和調整中, 較高的社會團結度有助於形成村莊社會規則, 進而有助於村莊內部秩序的達成。另一方面, 當面臨政府行政權力介入時, 較高的社會團結度又增加了村莊社會同政府談判和博弈的砝碼, 進而增加政府工作難度。
如何處理“釘子戶”成為此類村莊中鄉鎮政府工作的難點。“釘子戶”儘管多以個體形式與鄉村兩級幹部周旋, 但是其家族卻給予動力支持。如此, 在此類村莊中, 村幹部面臨兩難處境:一方面需要完成被鄉鎮政府納入到目標管理指標體系中的行政任務, 核心即是處理“釘子戶”問題。另一方面又因社會團結度高, 村幹部如果積極配合鄉鎮政府“拔釘子”, 必然削弱自身在村莊中的民意基礎。然而, 如果以村民利益為重, 又難以滿足鄉鎮政府要求。對於鄉鎮政府而言, 利益空間在村莊集體利益之外 (不會貪佔既有集體利益而削弱自身權威) 、有一定的社會勢力為背景 (黑白通吃, 敢於得罪釘子戶及其背後支持者) 、家族人數多且能夠為村莊中多數民眾接受的村幹部是理想的村幹部 (賀雪峰, 2011) 。
但現實中理想的村幹部並不普遍存在, 且在上述兩難情境中, 村幹部主動或被動辭職的情況多有發生。在周鎮, 兩委班子成員齊備的村莊並不多。因此, 能夠滿足上述理想條件且主動支持政府工作的村幹部在與鄉鎮政府互動中有著較大的談判空間。為得到村幹部的積極配合, 鄉鎮政府賦予村幹部相較於子類型Ⅰ更大的自由裁量權和剩餘索取權。周鎮政府以村為單位, 將村莊內涉及道路、排水等建設工程承包給各村主職幹部。為了避免村民猜疑, 鄉鎮政府甚至授意村幹部跨村承包工程。如果說目標管理責任制在“鄉政”與“村治”之間構築起制度化的“責任——利益”聯結紐帶 (王漢生、王一鴿, 2009) , 那麼, 這一聯結紐帶的維繫和運行是以鄉鎮政府的利益讓渡為基礎的。加之鄉鎮政府治理能力不足, 鄉鎮政府對村幹部難以形成有效規制。
(二) 協調型鄉鎮政府中的目標管理責任制
上文述及, 即時性指標與常規性指標並存、過程約束力度有所強化但目標約束仍佔主導, 是“市 (縣) ——鄉鎮”目標管理責任制的基本特徵, 且這些特徵在“鄉鎮——村級”中延續下來。但受制於村莊利益密集度和村莊社會團結度的不同, 目標管理責任制表現出不同的運行機制。
1.子類型Ⅲ:制度外激勵與村幹部選擇性規避。項目進村的過程, 也是村莊社會不斷獲得增量資源的過程。而村莊社會較高的團結度, 能夠營造輿論壓力, 進而形成不同以往的村幹部評價標準。具體而言, 是否能夠爭取到項目成為村民評價村幹部合格與否的最主要標準 (李祖佩, 2016) 。因與自身無直接利益關聯, 村民對村幹部在項目實施中的謀利行為並不會提出反對意見, 反而認為“村裡 (基礎設施) 做了總比沒做好”、獲得利益“是幹部們有本事”。由此, 在此類村莊中, 多由關係網絡廣、爭取項目能力強且能夠在項目實施中獲利的村民擔任村幹部。
村幹部協調的項目有兩種, 一是自身爭取的項目, 二是鄉鎮政府協調的項目。對於前者, 因村幹部在申請前對項目實施中可能遇到的阻力進行了評估, 項目多落地於矛盾糾紛較少的區域。這無疑降低了協調的難度。且項目是基於自身的關係網絡獲得, 項目實施中村幹部有一定的話語權和謀利空間, 這為村幹部獲利提供了基礎。
對於後者, 在“以縣為主”的項目制運行模式下 (折曉葉、陳嬰嬰, 2011) , 鄉村兩級在項目實施過程中只有建議權而沒有處置權, 因而沒有足夠的話語權。此類項目協調因關係到績效考核, 成為鄉鎮政府工作的重心。受制於上述項目制運作模式, 鄉鎮政府的治理權力並沒有因項目實施得到擴大, 反而需要承擔大量的協調任務, 從而加劇了“權小責大”的困境 (陳家建等, 2015) 。對於村幹部而言, 與其協調既無話語權又無利益空間的項目, 不如將更多的精力放在協調自身爭取的項目中。
受制於財政實力的降低和治理能力的弱化, 鄉鎮政府並沒有直接有效的激勵和約束手段, 而只能通過各種間接手段獲得村幹部配合。比如, 在鴿鎮, 一是情感拉攏。稅費改革之後, 在可支配資源不足情況下, 為了完成任務, 鄉村兩級維繫著情感協作關係 (郭俊霞, 2010) , 包括經常性的聚會、人情往來、日常治理活動中對村幹部權威的積極維護等。二是在村幹部項目爭取中給予支持, 且支持力度與村幹部配合其協調項目落地的積極性成正比。因在鴿鎮政府重點協調的農網改造項目中表現突出, 在爭取某農田水利項目時, 蔣村村幹部獲得鎮政府主要領導的大力支持。不過, 受項目制分級處理機制的影響 (李祖佩、鍾漲寶, 2015) , 村幹部的配合程度又與項目落地過程中的糾紛調解難度成反比。當矛盾糾紛調解的難度較大時, 村幹部選擇主動邊緣化, 導致矛盾糾紛上升至鄉鎮甚至更高層級政府。
2.子類型Ⅳ:村級乏力與運動式治理。因原有基礎設施破舊和產業發展水平偏低, 村莊社會的項目訴求普遍存在。但村莊社會團結度低導致項目訴求難以轉化為社會輿論, 也難以對村幹部行為形成一致的評判標準。因此, 能否爭取項目並不構成評判村幹部是否合格的主要標準。在重慶沙鎮13個行政村的10個行政村中, 稅費改革之後既無治理權力又無治理動力的“老好人”治村現象得以延續下來。
從身份特點上看, “老好人”一般是因家庭需要 (如子代子女照料) 和個人收入來源的限制 (如在村莊中從事某些副業) 而無法外出務工, 常年生活在村莊中, 且收入水平在村莊中屬中等的村民8。他們對村莊人情世故相對熟稔, 擔任村幹部獲得的補貼收入 (沙鎮主職幹部每年兩萬元左右) 構成其家庭收入的相當一部分, 故而較為重視村幹部的身份維持以及目標管理責任制中的考核要求。熟悉村莊、注重村幹部補貼收入獲取, 為此類村幹部配合鄉鎮政府推進中心工作提供了條件。
但另一方面, 村莊利益密集度低導致村級組織掌握的治理資源有限, 村莊社會團結度低又帶來村莊治理可利用的社會規則缺乏, 加之缺乏如前述富人所具備的個體化治理手段, 這都共同形塑了“老好人”式的村幹部不會有意怠慢行政任務但又沒有能力全力以赴完成任務的村政“守夜人”角色 (吳毅, 2001) 。如沙鎮幹部所言, 此類村幹部“老實本分, 不背後壞事但也辦不好事”。在項目協調過程中, 村幹部一般會按照鄉鎮政府要求完成前期項目宣傳和難度小的糾紛調解工作。但隨著項目推進以及由此而來的利益協調難度加大, 村幹部從具體參與者變為鄉鎮政府的“引路人”。
村幹部支持力度的不足增加了鄉鎮政府在項目協調中的困難。在這種情況下, 鄉鎮政府的策略是通過運動式的組織和動員方式滿足目標管理責任制的考核要求, 且項目涉及面越廣、行政壓力越大, 運動式治理手段應用的頻次也就越高。在2016年沙鎮國土整治項目中, 鄉鎮政府的運動式治理手段包括成立項目推進指揮部、設置嚴格的獎懲制度、通過強化政治動員力度與行政體制考核力度調動體制內外人員的廣泛參與等等9。
(三) 服務型鄉鎮政府中的目標管理責任制
在公共服務提供過程中, 鄉鎮政府並不介入村莊內部的利益分配。上文述及, 指標量化和細化程度高、目標約束與過程約束並重是“市 (縣) ——鄉鎮”目標管理責任制的基本特徵。這些特徵在“鄉鎮——村級”延續下來。但受制於村莊利益密集度和村莊社會團結度的差異, 目標管理責任制存在不同運行機制。
1.子類型Ⅴ:壓力增長與制度內激勵強化。在此類村莊中, 地方經濟開發告一段落, 村莊內部資源繼續升值的空間有限且利益分配模式已經形成。在此背景下, 擔任村幹部難以獲得制度外利益空間。同時較高的村莊社會團結度為村幹部工作帶來輿論壓力。如山鎮村幹部所言, “服務工作做不好, 村民的唾沫星子都能淹死人”。而制度外利益空間有限、考核壓力和村莊輿論壓力大導致村幹部身份對村莊精英缺乏吸引力。
此類村莊中的村幹部一般由學歷相對較高 (一般中專及以上) 、家庭收入穩定且在村莊經濟收入分層中屬中等、工作時間有保障的村民擔任。從身份特點上看, 此類村幹部與前述“老好人”式村幹部類似, 但存在如下差異。其一, 此類村幹部的工作重心是大量程式化、標準化的服務產品供給, 而非配合鄉鎮政府的項目協調工作;其二, 此類村幹部扮演的角色是政府服務產品供給工作的一線執行者, 而非政府項目協調中的“引路人”。
因嚴格的過程約束和目標約束存在, 村幹部在提供服務產品過程中難以獲得足夠的利益空間。加之地方經濟發展水平高, 就業機會多, 擔任村幹部意味著基本喪失了從事其他職業的機會, 於是村幹部在任務完成中動力不足。鄉鎮政府依託自身的財政實力, 採用兩種辦法解決此問題:一是增加村幹部財政補貼收入。2015年以後, 山鎮村主職幹部的年補貼收入由原來的每人每年2萬元, 提升至每人每年4.5萬元。同時規定連續兩年在工作排名中獲評優秀的村幹部, 可被優先考慮安排進鎮屬事業單位工作;二是引進臨聘人員協助村幹部工作。臨聘人員的工資由鄉鎮政府承擔, 人員考核由村兩委負責完成。
2.子類型Ⅵ:主動性不足與制度內手段強化。此類村莊中的村幹部身份特徵、工作要求與子類型Ⅴ相似。但因社會團結度低, 村莊社會難以對村幹部工作形成一致的輿論壓力和評判標準。由此, 村幹部在服務產品供給中的主動性相對不足。2012年之前, 竹鎮村幹部的工作多集中在政策宣傳等方面, 用村民的話說即是“村裡幹部只在上面有事的時候才出面, 老百姓一般找不到他們”。
而在村莊社會自下而上的監督機制缺失背景下, 鄉鎮政府在激勵和約束村幹部中的主體地位得以進一步提升。從竹鎮看到, 鄉鎮政府除採取提高村幹部待遇水平、臨聘人員的招收等措施外, 2012年還出臺了嚴格的坐班管理制度10, 以及在上級政府的隨機抽查基礎上, 增加巡查的內容和頻次, 以強化約束力度。上述措施的出臺, 雖然難以從根本上解決村幹部的主動性不足問題, 但基本保證了村幹部按照程序要求完成政府任務。
3.子類型Ⅶ:雙向監督與積極推進。此類村莊農業仍是主導產業, 村莊內部資源因未開發而少有升值空間, 能夠依託地方政府財政獲得公共服務。多數村民的收入來源以務農和外出務工為主, 收入水平大致相當。擔任村幹部有著較強的吸引力。這種吸引力來源於兩個方面:一是村幹部每年的補貼收入構成家庭收入的重要部分。在臨鎮, 一般村民家庭年純收入在5萬元左右, 而擔任村主職幹部的補貼收入為每年1.5萬元。雖然服務提供面臨嚴格的過程約束和目標約束, 工作相對繁瑣, 但在周邊其他就業機會有限且收入水平不高的背景下, 無需離家且收入固定的村幹部職務無疑有著較強的吸引力。二是以提供公共服務為中心工作的地區, 政府與村莊社會在利益上相對一致, 幹群關係較為緩和, 這無疑降低了村幹部治理村莊的難度。
村幹部職位具有吸引力, 村莊社會團結度較高, 這都為相對激烈的村莊選舉競爭提供了條件。在臨鎮, 村主職幹部一般由村莊中家族大、常年在村、有一定文化水平和社會權威的村民擔任。選舉中的競爭失敗者會將競選失敗的不滿轉化為對村幹部工作的積極監督。換言之, 在公共服務供給過程中, 村幹部不僅受到來自鄉鎮政府的嚴格監督, 還受到來自村莊社會的有力監督。
綜上, 在此類村莊中, 體制內補貼收入構成村幹部的激勵來源。鄉鎮政府的目標管理責任制和村莊社會的輿論監督, 從自上而下和自下而上兩個方面為村幹部工作提供約束。鄉鎮政府無需在村幹部制度化收益之外提供額外利益激勵。也因此, 在此類村莊的目標管理責任制運行中, 鄉鎮政府非正式的權力運作並不凸顯。
4.子類型Ⅷ:主動性缺失與程式化執行。從區位特點、村民經濟來源、村莊收入分層特點、村幹部的激勵來源等方面看, 此子類型與子類型Ⅶ相似。而兩者的不同在於由社會團結度不同所引致的選舉競爭激烈程度和村莊社會對村幹部的監督力度不同。在此類村莊中, 因不存在超越於核心家庭之上的集體行動單元, 村民的選舉競爭往往依靠個人的努力而非家族支持。正因此, 相對於子類型Ⅶ, 村幹部往往具備更強的處事能力和業務能力。
村莊社會團結度低, 導致村莊社會對村幹部的監督力度較小, 村幹部主動迴應村民需求的積極性不足。此類村莊中, 村幹部會依照目標管理責任制的相關要求程序化推進工作。但村莊熟人社會的特質以及非規則化的社會形態, 決定了在政府中心工作之外, 還存在著大量日常矛盾糾紛調解等治理事務 (董磊明等, 2008) 。對於村莊中存在但又沒有在目標管理責任書中列出的治理事務, 村幹部缺乏處理的積極性。如場鎮某村村幹部所言, “按照制度要求辦事, 按部就班, 巴巴適適”11。
雖然能夠依託省市財政提供公共服務, 但受制於資源密集度低以及縣鄉兩級財政能力有限, 鄉鎮政府難以通過增加補貼收入等手段激勵村幹部。在場鎮, 村主職幹部每人每年能夠獲得1.5萬元的補貼收入, 在工作量日益增加和要求日益嚴格背景下, 村幹部遵循“給多少錢做多少事”原則, 工作積極性難以被充分調動。
四、目標管理責任制村莊運行機制:比較與歸納
行文至此, 筆者分別討論了各子類型中目標管理責任制的村莊運行機制。總結上文, 相關內容可歸納為下表2。
表2 目標管理責任制村莊運行機制的8種子類型歸納
結合表2, 從“鄉鎮——村級”目標管理責任制的指標體系看:首先, 量化指標在各子類型中均佔據主導位置。量化指標具有清晰性和簡化性特點, 體現了現代國家中政府力圖實現數字化管理的一種努力 (斯科特, 2004) 。其次, 結果約束和過程約束的側重不同, 這取決於任務完成過程本身是否存在可監控的一致標準以及任務執行中是否存在溢出收益。
目標管理責任制在村莊的運行中, 村幹部是一大參與主體。而在“鄉政”、“村治”的制度環境下 (徐勇, 1997) , 村幹部身份受鄉鎮政府工作要求、村莊資源稟賦、村莊經濟分層結構和社會結構等多重因素影響。上文呈現了各子類型中村幹部的身份特徵, 並以此作為分析目標管理責任制村莊運行機制的基礎。
綜合上述分析, 可以得出以下結論:
第一, 激勵機制包括制度內激勵和制度外激勵兩部分。制度內激勵是指擔任村幹部職務所獲得的補貼收入。制度內激勵是否能夠發揮實質性作用, 取決於村幹部的經濟收入水平、所承擔工作的難易程度以及地方就業機會的多寡。當村幹部的補貼收入構成家庭收入的主要組成部分 (子類型Ⅳ) , 或村幹部的補貼收入超出其在工作推進中的投入成本 (子類型Ⅶ) , 抑或是在當地從事其他職業獲得的收入等於甚至少於村幹部補貼收入 (子類型Ⅷ) 時, 制度內激勵才能發揮實質性作用。若制度內激勵在村幹部的激勵結構中佔主導, 則表明鄉鎮政府的工作推進能夠獲得村幹部的基本配合, 目標管理責任制運行的成本相對較低。
制度外激勵包括村幹部在工作中獲得的除補貼收入之外的利益, 以及村莊社會的正向評價兩部分。當村幹部的家庭收入遠大於村幹部的補貼收入 (子類型Ⅰ) , 或村幹部的補貼收入不足以抵消其在工作推進中的投入成本 (子類型Ⅱ) , 抑或在當地從事其他職業較容易獲得與補貼收入相當的收入時, 除補貼收入之外的利益獲取對於村幹部的激勵作用得以凸顯。同時, 制度外激勵的作用發揮還與地方政府自身的財政實力相關。地方政府財政實力強, 鄉鎮政府才可能通過增加補貼收入之外的利益抑制村幹部在制度外尋求利益空間的衝動 (子類型Ⅴ、Ⅵ) 。補貼收入之外的利益獲取對村幹部的激勵作用越大, 意味著鄉鎮政府越是需要在制度規定外尋求激勵村幹部的辦法, 目標管理責任制運行成本也就越高。
村莊社會的正向評價指村幹部在工作推進中獲得的面子和聲望12 (子類型Ⅲ、Ⅴ、Ⅶ) 。而只有當鄉鎮政府與村莊社會的利益一致且村莊社會團結度高這兩個條件同時具備時, 村莊社會的正向評價才能對村幹部發揮激勵作用。社會團結度高是村莊社會形成輿論和評判標準的基本條件。若鄉鎮政府與村莊社會呈現“你多我少”的利益競爭關係, 鄉鎮政府不惜以大量制度外利益讓渡換取村幹部的配合, 村幹部只是作為鄉鎮政府意志的貫徹者而並不注重村莊社會評價, 在這種情況下, 村莊社會團結度再高也難以形成正向評價 (子類型Ⅱ) 。
第二, 約束機制包括制度內約束和制度外約束兩部分。制度內約束是指目標管理責任制和政府出臺的其它相關制度對村幹部行為形成的規制。制度外約束是指在目標管理責任制及其他相關制度外, 鄉鎮政府或村莊社會對村幹部的規制手段。從上文分析可知, 制度內約束是否能夠發揮實質作用, 取決於村幹部的訴求空間是否與制度內約束的要求相吻合。換言之, 當擔任村幹部的訴求是獲得補貼收入, 而補貼收入又與目標管理責任制的獎罰措施相掛鉤時, 制度內約束才具有實質約束力 (子類型Ⅳ、Ⅵ、Ⅶ、Ⅷ) 。
制度外約束的約束主體包括鄉鎮政府和村莊社會。來自鄉鎮政府的制度外約束髮揮作用需要以鄉鎮政府具備有效的約束手段為必要條件。從上述分析可以看到, 除子類型Ⅰ外, 其它子類型中鄉鎮政府的制度外約束手段都有限。而來自村莊社會的制度外約束能夠發揮作用, 則以村莊社會團結度高且鄉鎮政府中心工作的推進與村民個體利益直接相關為必要條件。當村莊社會團結度高但中心工作推進與多數村民的個體利益無直接關係時, 來自村莊社會的制度外約束就難以發揮作用。如在子類型Ⅲ中, 涉農項目以村莊公共品供給為主, 並不與村民個體利益發生直接關聯, 村幹部在項目實施中的謀利行為就不會得到村民的積極監督。
第三, 激勵機制與約束機制相互作用, 形塑了村幹部的任務完成方式。以作用力大小進行區分, 激勵機制與約束機制可區分為“強——強”、“弱——弱”、“強——弱”、“弱——強”四種情形。從“強——強”來看, 子類型Ⅴ和子類型Ⅶ屬於此類。在其中, 來自村莊社會的激勵機制和約束機制均能發揮重要作用, 村幹部能夠積極按照制度要求完成工作任務。從“弱——弱”來看, 子類型Ⅳ和子類型Ⅷ屬此類。在其中, 村幹部的主動性不足, 這無疑增加了鄉鎮工作推進中的難度。從“強——弱”來看, 子類型Ⅰ、子類型Ⅱ和子類型Ⅲ屬此類。在其中, 強激勵來源於鄉鎮政府的利益讓渡等制度外激勵, 村幹部的積極配合以鄉鎮政府的利益讓渡為前提。從“弱——強”來看, 此類情形只在個別子類型中階段性出現。如2012年之前的子類型Ⅵ就屬此類, 而2012年之後, 激勵力度與約束力度逐漸迴歸到相對合理的水平。
第四, 鄉鎮政府權力非正式運作是理解目標管理責任制村莊運行機制的重要層面, 且在不同類型村莊中, 權力非正式運作的空間並不相同。目標管理責任制運行過程中, 上級權力非正式運作的空間大小和手段多寡與下級在任務執行中的談判能力大小成正比 (王漢生、王一鴿, 2009) 。而村幹部的談判能力受多種因素影響。
具體來看, 鄉鎮政府任務壓力越重、任務落實過程中的獲利可能性越大、村幹部越是能夠主導村莊權力結構, 村幹部在任務推進中的談判能力也就越大, 鄉鎮政府權力的非正式運作手段也就越多、空間也就越大。如在子類型Ⅰ中, 鄉鎮政府承擔著大量城鎮化建設任務, 且在任務落實中存在較大的利益空間。村幹部因為有著絕大多數村民所無法比擬的財富和影響力而掌控村莊權力結構。這樣, 面對承擔大量行政任務的鄉鎮政府, 村幹部有著較強的談判能力。正因為此, 鄉鎮政府利用各種非正式的利益分配手段激勵村幹部, 同時又以選擇性執法等非正式手段實現對村幹部的約束。此種情況在子類型Ⅱ和子類型Ⅲ中均有所體現。但在服務型鄉鎮政府的子類型中, 權力的非正式運作空間相對有限。
行文至此, 筆者從激勵機制、約束機制、村幹部的任務完成方式和鄉鎮政府權力的非正式運作等方面, 對目標管理責任制的村莊運行機制進行了總結。若進一步拓寬分析視域, 目標管理責任制村莊運行機制的差異, 實質反映了“鄉政”進入“村治”不同的實現路徑。若將“鄉政”與“村治”視作國家權力與村民自治權 (社會權力) 並存的管理體制 (徐勇, 1997) , 對目標管理責任制的村莊運行機制的討論, 為進一步反思當前國家權力在村莊社會中的實現基礎提供了切入點。
五、進一步的討論
二十世紀上半葉, 中國開啟了現代國家政權建設的進程 (杜贊奇, 2008) 。查爾斯·蒂利 (2007) 將現代國家政權建設內容概括為國家權力對社會滲透的強化、官僚機構理性化的加強以及國家資源汲取能力的提升三個方面。從國家權力的性質和實現形式看, 邁克爾·曼 (2015) 指出, 現代國家注重通過強調製度化、理性化的基礎性權力實現對社會的管理。無論是現代國家政權建設的基本需要, 還是現代國家權力性質的要求, 制度建設均是題中應有之義。正因為此, 在現代國家建設中強調製度供給成為學界的基本主張 (燕繼榮, 2014) 。目標管理責任制的廣泛應用及其不斷完善, 在體制內部以及國家與社會之間構築出一整套以“責任——利益連帶”為主要內容的制度性聯結關係 (王漢生、王一鴿, 2009) 。換言之, 目標管理責任制是國家權力得以順利延伸到基層社會、實現現代國家權力的生產與再生產的重要制度化手段 (何紹輝, 2010) 。
需要看到, 目標管理責任制的村莊運行實際上嵌於由鄉鎮政府行動類型、村莊利益密集度和村莊社會團結度共同形塑的基層政治生態之中, 並出現多元化的運行機制和實踐效果。若以國家權力的制度化水平為評價標準, 鄉鎮政府行政壓力越重、對村莊社會的介入程度越深、村莊利益密集度越高, 國家權力的制度化水平也就越低。這集中表現為鄉鎮政府與村莊社會互動過程中, 制度外、非正式激勵與約束手段普遍存在。當鄉鎮政府有足夠的正式治理能力應對行政任務壓力, 且與村莊社會利益相一致, 村莊社會團結度較低時, 國家權力實現的制度化水平有所提升。但村幹部的消極應對, 又弱化了制度化權力的運行績效。而當鄉鎮政府有足夠的正式治理能力應對行政任務壓力, 且與村莊社會利益相一致, 同時村莊社會團結度高時, 國家權力在村莊中的制度化水平較高, 且表現出相對良好的運行績效。
如此, 在村莊社會中, 國家權力制度化水平的提升, 不僅取決於自上而下的制度供給, 還取決於國家權力實現基礎的適用性。為夯實國家權力制度化運行的村莊實現基礎, 至少需要從以下三個方面入手:第一, 提升鄉鎮政府的治理能力, 並使之與其所承擔的行政任務相匹配。當鄉鎮政府的治理能力不足以承擔目標管理指標任務時, 大量非正式甚至違背政策要求的手段出現就成為必然;第二, 在鄉鎮政府中心工作推進中, 調整鄉鎮政府與村莊社會之間的利益關係, 改變兩者“你少我多”的競爭性關係13。這需要適時遏制鄉鎮政府的自利性訴求, 提升鄉鎮政府發展和服務村莊社會的能力和水平。第三, 基於以上兩點基礎, 充分發揮村莊的社會監督功能。權力的制度化運行離不開權力監督。由上文分析可知, 在“鄉政”、“村治”的制度環境下, 自上而下的體制內監督和自下而上的社會監督兩者缺一不可。由此, 在社會團結度高的村莊, 應積極引導宗族等村莊社會組織在動員村民參與公共決策和權力監督等方面發揮建設性作用。在社會團結度低的村莊, 可以項目進村為契機, 通過資源輸入激活村級集體組織活力, 提升廣大村民的參與積極性, 制定適合當前基層治理需求的村規民約。在這方面, 四川成都的村民議事會、湖北秭歸的“一長八員”制度等, 均是有益探索。
不可否認, 城鎮化推進、涉農項目落地以及公共服務供給等行政任務可能在一個鄉鎮同時存在, 且都被納入到目標管理責任制中進行管理。由此觀之, 以中心工作為標準對鄉鎮政府行動類型的劃分不可能窮盡對現實經驗的概括, 目標管理責任制的村莊運行機制的複雜性可能超出本文涉及的範圍。從這個角度上看, 除前述研究結論外, 本文研究的意義還在於提供了新的視角, 以喚起學界對相關主題予以更多關注。
作者：李祖佩 華中農業大學社會學系 華中農業大學農村社會建設與管理研究中心
基金： 國家社會科學基金青年項目:項目制實踐對農村基層治理的影響研究 (項目編號:15CSH023); 中央高校基本科研業務專項資金項目:項目制實踐對縣鄉治理體制的影響研究 (項目編號:2662016PY084) 的階段性研究成果;
來源：中國農村觀察2019年03期