來源：民商事裁判規則
作者：唐青林 李舒 劉倩
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裁判要旨
行政機關對於自己能否作為保證人應當明知，其與接受擔保的債權人對保證合同無效負有同等過錯責任，行政機關應當承擔1/2的連帶賠償責任。
案情簡介
一、2011年12月31日及2012年1月17日，建行石河子分行與天盛公司簽訂《人民幣流動資金貸款合同》，約定天盛公司向建行石河子分行借款本金合計18711萬元。
二、2011年12月23日，開發區財政局向建行石河子分行出具承諾函，承諾對天盛公司在該行的各類信貸業務餘額18753萬元承擔連帶貸款本息還款責任。
三、2014年9月2日，建行石河子分行將上述債權及從合同權利轉讓給信達新疆分公司。
四、2013年11月7日信達新疆分公司向新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院（以下簡稱新疆兵團分院）提起訴訟，主張債務人償還債務，保證人承擔保證責任。
五、新疆兵團分院認為開發區財政局違反法律規定簽訂的《保證合同》應屬無效，開發區財政局對合同無效承擔1/2連帶賠償責任。開發區財政局不服，向最高法院提起上訴，最高法院駁回上訴。
裁判要點
本案的爭議焦點為開發區財政局是否應承擔保證責任。最高法院從以下三點展開分析，認為《保證合同》無效，開發區財政局對合同無效承擔1/2連帶賠償責任。
首先，根據中華人民共和國擔保法》第八條規定，開發區經濟局為國家機關，不得為保證人。
其次，根據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第七條規定，“主合同有效而擔保合同無效……債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一”開發區財政局作為國家行政機關，對於自己能否作為保證人應當明知，開發區經濟局對合同無效應承擔責任。
再次，本案債權人應當知道國家機關不能為保證人的法律規定，所以債權人對雙方之間形成的保證合同無效負有同等的過錯責任。
基於以上三點，最高法院判決開發區財政局應當以債務人不能清償部分的二分之一為限，承擔連帶賠償責任。
實務經驗總結
1、根據《擔保法》第九條和《擔保法解釋》第三條的規定，國家機關、以公益為目的的事業單位、學校、幼兒園、醫院等機構均不具有提供擔保的主體資格，違反規定提供擔保的，自始無效、絕對無效。
2、根據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第七條的規定，擔保人最高將對債務人不能清償部分承擔1/2的責任。所以當國家機關違反法律規定對外提供擔保導致合同無效時，仍會承擔相應的賠償責任，不可掉以輕心。
3、債權人接受國家機關提供擔保，不是進了保險箱，而是有可能面臨脫保的法律風險。根據最高人民法院裁判觀點，債權人接受國家機關的擔保，自身也對擔保合同無效承擔相應的責任。本案法院判決行政機關承擔對債務人不能清償部分的1/2連帶賠償責任，屬於對債權人而言最好的結果了。如前所述，擔保合同無效時，國家機關最高將對債務人不能清償部分承擔1/2的責任。在實踐中，法院對具體承擔責任的比例有酌定的權利，可能認定國家機關僅承擔1/3、1/6等份額的責任。所以債權人應當對國家機關提供的擔保持謹慎態度，切勿錯誤的以為拿到財政局、縣政府的擔保承諾，就以為進入了保險箱。
相關法律法規
《中華人民共和國擔保法》
第五條 擔保合同是主合同的從合同，主合同無效，擔保合同無效。擔保合同另有約定的，按照約定。 擔保合同被確認無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任。第十四條 保證人與債權人可以就單個主合同分別訂立保證合同，也可以協議在最高債權額限度內就一定期間連續發生的借款合同或者某項商品交易合同訂立一個保證合同。第十八條 當事人在保證合同中約定保證人與債務人對債務承擔連帶責任的，為連帶責任保證。 連帶責任保證的債務人在主合同規定的債務履行期屆滿沒有履行債務的，債權人可以要求債務人履行債務，也可以要求保證人在其保證範圍內承擔保證責任。第二十一條 保證擔保的範圍包括主債權及利息、違約金、損害賠償金和實現債權的費用。保證合同另有約定的，按照約定。 當事人對保證擔保的範圍沒有約定或者約定不明確的，保證人應當對全部債務承擔責任。第三十一條 保證人承擔保證責任後，有權向債務人追償。
《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》
第三條 國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效。因此給債權人造成損失的，應當根據擔保法第五條第二款的規定處理。
第七條 主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一。
第四十二條 人民法院判決保證人承擔保證責任或者賠償責任的，應當在判決書主文中明確保證人享有擔保法第三十一條規定的權利。判決書中未予明確追償權的，保證人只能按照承擔責任的事實，另行提起訴訟。 保證人對債務人行使追償權的訴訟時效，自保證人向債權人承擔責任之日起開始計算。
法院判決
以下為最高法院在再審判決“本院認為”部分就此問題發表的意見：
關於一審法院判決開發區財政局承擔保證責任是否正確的問題。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第二十二條第一款規定，“第三人單方以書面形式向債權人出具擔保書，債權人接受且未提出異議的，保證合同成立”。本案中，開發區財政局向建行石河子分行出具《承諾函》，建行石河子分行接受且未提出異議，該保證合同成立。……《中華人民共和國擔保法》第八條規定，國家機關不得為保證人。《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第七條規定，“主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一”。本案中，開發區財政局作為國家行政機關，對於自己能否作為保證人應當明知，其與接受擔保的債權人建行石河子分行對雙方之間形成的保證合同無效負有同等的過錯責任，一審法院認為開發區財政局應當以主債務人天盛公司和擔保人建設總公司不能清償債務18753萬元的二分之一即9376.5萬元為限，承擔連帶賠償責任，並無不當。
案件來源
石河子經濟技術開發區財政局、中國信達資產管理股份有限公司新疆維吾爾自治區分公司保證合同糾紛二審民事判決書[最高人民法院（2017）最高法民終84號]
延伸閱讀
1、財政局為保障本地糧食市場平穩和糧食生產發展提供擔保的，雖然對保證合同無效負有責任，但是應綜合考慮債權人、財政局的過錯程度以及涉案貸款的性質等因素認定應承擔責任份額。
案例一：中國農業發展銀行涼山彝族自治州分行、西昌攀星農業開發有限公司金融借款合同糾紛上訴案【四川省高級人民法院(2016)川民終654號】判決認為：“西昌市財政局出具的《承諾書》具有為涉案借款提供保證擔保的意思表示，符合擔保法第六條關於“本法所稱保證，是指保證人和債權人約定，當債務人不履行債務時，保證人按照約定履行債務或者承擔責任的行為”的規定，構成法律意義上的保證擔保。……根據擔保法第八條關於“國家機關不得為保證人，但經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”的規定以及《最高人民法院關於適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》（以下簡稱擔保法司法解釋）第三條關於“國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效。因此給債權人造成損失的，應當根據擔保法第五條第二款的規定處理”的規定，西昌市財政局作為國家機關，其向農發行涼山分行提供的保證擔保無效。根據擔保法第五條第二款關於“擔保合同被確認無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任”以及擔保法司法解釋第七條關於”主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一”的規定，西昌市財政局作為國家機關，明知其不具備提供保證擔保的主體資格，仍然出具具有保證擔保性質的《承諾書》，存在過錯；農發行涼山分行作為專業的金融機構，明知我國法律禁止國家機關擔任保證人，仍然接受西昌市財政局提供的保證擔保，自身亦存在過錯。由於涉案貸款系地方調控糧食收購貸款，西昌市財政局為該貸款提供保證擔保主要是為了保障西昌市糧食市場平穩和糧食生產發展，解決農民“賣糧難”問題，確保完成救災糧、軍糧和退耕還林補助糧等特定政策性糧食的供應等任務，因此，綜合考慮農發行涼山分行、西昌市財政局的過錯程度以及涉案貸款的性質等因素，本院認為，西昌市財政局應對西昌攀星公司不能償還涉案貸款本息部分承擔六分之一的連帶賠償責任。根據擔保法司法解釋第九條第一款關於“擔保人因無效擔保合同向債權人承擔賠償責任後，可以向債務人追償”之規定，西昌市財政局承擔賠償責任後，可以向西昌攀星公司追償。一審判決駁回農發行涼山分行要求西昌市財政局承擔相關民事責任的訴訟請求不當，本院予以糾正。”
2、縣政府作為機關法人，不具備為合同提供擔保的主體資格，其所作的擔保應當自始無效，法院依據《擔保法》第五條第二款的規定判令縣政府根據其過錯程度承擔部分欠付工程款的賠償責任。
案例二：江蘇省金陵建工集團有限公司與沛縣漢之源商貿有限公司、沛縣國有資產經營有限公司等建設工程施工合同糾紛上訴案【最高人民法院（2016）最高法民終687號】最高法院認為：“（五）關於沛縣國資公司、沛縣政府的民事責任問題。根據《擔保法》第五條規定，案涉建設工程施工合同無效，沛縣國資公司為該無效合同提供擔保的條款作為從合同亦應無效。一審法院根據沛縣國資公司的過錯，判令其承擔不超過漢之源公司不能清償部分的三分之一的責任，符合《擔保法司法解釋》第八條的規定。沛縣政府作為機關法人，不具備為案涉工程合同提供擔保的主體資格，其所作擔保承諾自始無效，一審法院依據沛縣政府、金陵建工集團各自的過錯程度，判令沛縣政府對漢之源公司的欠付工程款承擔部分賠償責任符合《擔保法》第五條第二款的規定。綜上，金陵建工集團關於因建設工程合同有效，沛縣國資公司、沛縣政府應就漢之源公司工程欠款及利息承擔全部賠償責任的請求不能成立，本院不予支持。”
3、民辦學校作為以公益為目的的非企業法人，不得作為保證人，故其為借款提供的擔保條款應屬無效。案涉信託公司作為專業的金融機構應當明知學校不能作為保證人，民辦學校也應明知自己不具備對外擔保的主體資格，故雙方均存在過錯且過錯程度相當。因此，案涉學校應當為借款人不能清償部分的二分之一承擔償還責任。
案例三：馬鞍山中加雙語學校、新時代信託股份有限公司金融借款合同糾紛上訴案【最高人民法院（2017）最高法民終297號】最高法院認為“中加雙語學校系以公益為目的的民辦非企業法人，依據《中華人民共和國擔保法》第九條規定不得為保證人。根據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條規定，案涉2013-XY536（D）BZ233-1號《保證合同》無效，案涉2013-XY536（D）HK233號《還款協議書》中約定中加雙語學校為中加投資公司的借款提供連帶責任擔保的條款無效。新時代信託公司堅持中加雙語學校應承擔保證責任的法律意見，是以案涉《保證合同》及保證條款有效為基礎的。但根據《中華人民共和國擔保法》第五條第二款規定，主合同有效而擔保合同無效時的責任承擔取決於債權人、擔保人是否有過錯。案涉《保證合同》及保證條款為無效，人民法院有權在新時代信託公司請求給付數額範圍內，根據各自過錯程度，徑行判定民事責任，以減少當事人的訴累，力求案結事了。根據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第七條規定，新時代信託公司作為專業從事信託業務的金融機構明知或應知以公益為目的的民辦學校不能作為保證人，而中加雙語學校作為民辦學校明知或應知不能對外提供擔保，雙方均存在過錯且過錯程度相當。中加雙語學校認為中加投資公司未經中加雙語學校的同意擅自加蓋印章，中加雙語學校作為保證人並非其真實意思表示，但未提交證據予以證明。故中加雙語學校應承擔案涉《保證合同》及保證條款無效的法律責任，本院根據當事人的過錯程度，酌定中加雙語學校責任範圍為中加投資公司不能清償部分的1/2。中加雙語學校關於新時代信託公司並未主張案涉《保證合同》及保證條款無效的法律責任，人民法院不應超出訴訟請求的範圍裁判的理由，本院不予支持。”