摘 要：校院兩級管理體制改革是全面深化大學綜合改革、完善大學內部治理體系的一項重要內容，其核心是通過調整校院兩級管理的權力、責任和義務，結合事權下放財權、人事權，落實學院辦學自主權，使學院真正成為辦學實體。校院兩級管理體制改革是一項系統改革，在推進過程中要明確領導責任，找準改革著力點，堅持問題與目標相結合的導向，整體設計改革方案，做好改革風險評估。
關鍵詞：大學；內部管理；體制改革
在我國建設高等教育強國、全面實施“雙一流”建設進程中，推進校院兩級管理體制改革，調整校院兩級的權力、責任和義務，落實學院辦學自主權，下移管理重心，變“校辦院”為“院辦校”，使學院真正成為辦學實體，可以充分調動學院的辦學積極性和主動性，有效激發學院的辦學活力、內生動力和發展潛力，激勵學院自覺爭創一流，從而推動學校整體高質量發展，提高大學的整體競爭力。
大學內部管理現存的主要問題
新時代，隨著我國高等教育辦學規模基本保持穩定，內涵發展、自主創新、全面提高教育質量成為我國高等教育發展的中心任務。高等教育的高質量發展，需要與之相適應的大學內部管理體制機制做保障，但我國大學內部管理中存在的一些普遍性問題，在一定程度上影響了高等教育中心任務目標的實現。主要表現為以下五個方面：一是校院兩級管理權責劃分不夠合理。學院一級被賦予的事權與所掌握的財權、人事權不匹配，辦學重心偏向學校層級，學院沒有真正成為辦學實體，直接影響了學院辦學的積極性和主動性。二是目標與任務導向問題。校部機關、學院與學院領導個人的聘期目標任務都不夠清晰具體，沒有落實到具體的人身上，主要建設工作任務責任主體不明確，影響了大學辦學績效的提高。三是內部日常管理存在的問題。大學內部管理多呈現條塊分割局面，管理碎片化、項目化，“頭重腳輕”。校部機關雖掌握大量辦學資源，但易陷入紛繁複雜的具體事務中，不能將主要精力放在抓戰略發展、宏觀管理和對學院辦學的監督上；而學院的日常工作則疲於應付上級具體事項的要求，不能將主要精力投入教學科研的建設與創新上。看似校院兩級工作任務都很繁重，但很多工作質量不高、效率低下。四是編制與合約問題。大學內部定崗、定編制度缺失，導致工作一直沒有執行到位。編制內合約管理、聘期管理多有名無實、形同虛設，進人指標、職稱指標、績效分配等存在“大鍋飯”問題。五是業績激勵問題。教學、科研、社會服務和管理崗位的激勵體系不夠健全，不能很好激勵學院和全體教職員工爭創一流。
總體來說，當前不少大學內部管理的現狀：該放的沒有放下去，該管的沒有管好；校院兩級沒有形成合力，辦學效益沒有充分發揮出來。在國家建設高等教育強國和全面實施“雙一流”建設的背景下，當前的校院兩級管理體制機制已經不能很好地適應形勢發展的要求，不能充分調動和激發學院與全體教職工的工作積極性、主動性和創造性，不利於學院與教職工爭創一流。因此，與時俱進地對現有校院兩級管理體制進行優化和改革，是實現大學高質量發展的重要前提條件。
校院兩級管理體制改革要達成的目標
校院兩級管理體制改革的難點在於如何破解校院兩級之間權責的“零和博弈”。從本質上說，校院兩級管理體制改革就是校部職能管理部門與學院之間的一次權力、責任和義務的再分配，就要求學校領導者具有戰略和全局眼光，為大學的整體和長遠發展考慮，重新思考現代大學制度下學校與學院的關係，前瞻性地整體籌劃改革大局，轉變辦學管理模式，下定決心賦予學院應有的辦學權力，下移管理重心，使學院真正成為戰略謀劃的重要參與方，在與學校達成共識的戰略框架下更加自主地開展辦學活動，只有真正變“校辦院”為“院辦校”，才能推動大學整體高質量發展。
校院兩級管理體制改革是全面深化大學綜合改革、完善大學內部治理體系、建設現代大學制度的一項重要內容，是完善大學內部管理體制機制的重要切入點。改革的出發點是激活學院的辦學活力，改革的突破點在於“放管服”相結合，以“放”為主、“管服”跟進，結合事權下放財權、人事權，帶動人才培養、學科建設、師資隊伍建設、科學研究、國際化等大學主要工作的系統改革，全面提高大學內部管理質量。因此，改革要達成的目標是：通過系統改革，使學院成為擁有較大辦學自主權的責任實體，最終建立起“權責清晰、目標明確、制度規範、考核標準完善、激勵體系健全的校院兩級管理體制機制”，逐步使校院兩級的關係由簡單的行政隸屬關係變為對組織目標高度認同的緊密型戰略同盟關係，學校辦學充滿活力、富有效率，促進學校科學健康發展。
國內大學多樣化的改革模式
目前，國內大學在推進校院兩級管理體制改革方面，儘管採用的改革路徑、側重點和改革模式各不相同，但有一個基本的共同出發點，即各改革院校都是緊密結合各自的辦學特色、發展水平和辦學實際，找準學校發展中存在的主要問題來推進改革的。
1.完善聘約模式
以北京大學為代表，其主要做法是明確學院發展目標，按照一流大學、一流管理、一流學者的標準完善教師聘期合約、考核與晉升標準，按照一流管理者的標準聘請院級領導，明確黨政領導班子職責分工和運行機制，依託系級學術機構充分發揮教師在學科建設、人才培養、科學研究等方面的作用，推動資源配置向院系傾斜，充實院系行政服務力量。同時，轉變校部機關職能，探索管理服務部門與院系行政隊伍條塊結合的“矩陣式”和“派駐制”管理模式，推動校部機關改革。按照“管辦分離”和“收支兩條線”原則，剝離管理服務部門的直接辦學職能和成本補償服務項目。
2.目標協議模式
以上海交通大學和中山大學為代表，其校級領導與院級領導簽訂聘期協議書或責任書，實行協議授權、目標導向管理，從“校辦院”轉變到“院辦校”。上海交通大學以“院為實體，預算改革，協議授權，目標責任清單”的模式，選取試點學院推進改革。該校分兩步推進改革：一是推動綜合預算改革。試點學院提出學院年度預算，提交學校審核，批准同意後，學校將經費打包給學院，學院可在預算框架內自主支配。二是以協議授權和目標責任清單形式將部分權力下放給學院。建立了校院兩級在人事管理、人才培養、資產管理、科研管理等方面的一系列權責清單，並按責權利統一的原則與各個學院簽訂了建設協議書，協議書中明確了校院雙方的權利與義務，並明確了學院在教學、科研等方面的建設目標，學校按照授權協議對執行情況進行抽查或定期核查，如發生嚴重問題，不僅收回相關權力，而且還要對院系負責人展開問責。
3.下放權力模式
以復旦大學為代表，按照“放管服”相結合的形式，下放權力，激活學院辦學活力。主要做法是精兵簡政、資源下放、強化監管。復旦大學出臺了系列改革制度文件推進改革。一是對校級行政部門精兵簡政。把校部機關從42個精簡到33個，機關科室從125個精簡到83個，多出的行政人員分流到院系。二是辦學資源“打包”下放。一方面，下放人事權，學校一次性核定學院3年高級職務晉升總額和年度晉升名額，學院每年度可對本院高級職務晉升名額進行適當調整。同時，預聘教師的引進、七級以下管理人員的職員職級評聘等均由學院按程序自行決定，報學校備案。另一方面，實施全額預算，財務處不再一一審批項目，而是每年直接向院系撥付三項經費—基本運行經費、基本發展經費、重點發展經費。其中，學院可根據預算自主統籌安排前兩項經費；重點發展經費則由學校統籌，教學科研經費原則上不再轉撥，而是直接下達給學院。三是強化監督機制。其主要包括：建立學院權力負面清單；實施會計委派制；擴大學院預決算信息公開，接受教代會監督等。
4.財務導向模式
以武漢大學、廈門大學、華中師範大學、西北工業大學等校為代表，其主要做法是以財務管理和預算編制為突破口，學校財務管理模式由“統一領導、集中管理”逐步過渡到“統一領導、分級管理、集中核算”的運行模式，以財務預算改革帶動校院兩級管理體制改革。分級管理改革的核心是學校預算分為校級預算和學院預算兩級，按照釐定標準，下撥經費、加強統籌，形成“定額撥款＋專項補助＋績效撥款”的預算撥款模式，建立起“統一領導、分級管理、財力集中、財權下放、權責結合、財事結合、分級報賬、集中核算”的管理體制。
以武漢大學的財務預算管理改革為例，學校於2016年制定了《武漢大學院（系）級財務管理實施細則》，明確規定院（系）（以下簡稱“學院”）級預算是學校預算的重要組成部分，是學院根據各項事業發展規劃和任務編制的年度財務收支計劃。學院編制預算方案必須包括：學院預算的內容、學院預算的編制程序、學院收入預算項目、學校承擔的有關費用、學校的獎勵舉措、支出規定、績效獎勵，以及監督、考核和獎懲規定等。其核心是明確了學院收入預算項目和學院支出預算項目。學院收入預算項目包括：普通本（專）科生學費和撥款收入、研究生學費和撥款收入、繼續教育學費收入、留學生學費收入、培訓費收入、其他教學服務收入、科研服務收入、專項撥款和其他收入等。學院支出預算項目包括：人員經費支出、日常運行支出、專項建設支出、科研支出和其他支出等。上述規定，特別是有關學院收入的明確規定，對於調動學院辦學積極性有很大的激勵作用。
5.學部學科模式
以北京師範大學為代表，其主要做法是調整院系成立學部，對標學科、整合資源、創建一流。依託學部制改革，全面下放辦學自主權，簡化學校對學部的各類行政審批，給予學部更多的人事管理權、資源配置權、教學改革權等辦學自主權。根據學部學科建設和人才隊伍建設規劃，相關職能部處分別論證，提出並配置給學部相應建設資源，並梳理各部門現有管理權限清單，可下放給學部自主管理的全部下放，建立配套的績效指標和獎勵標準。以一級學科建設為導向，根據一級學科的建設層次、學科類型、學科規模、建設績效等因素投入經費和職稱崗位指標，支持各一級學科建設，建立學科建設責任制。
國內著名院校改革的共同點表現為：以解決主要問題帶動學校內部管理的系統改革；把二級學院作為辦學實體，明確界定校院兩級管理權限，下移管理重心，充分落實學院辦學自主權，實現事權與財權、人事權相匹配，校院兩級各自的權力、責任、義務相一致；目標責任制與激勵機制相結合，通過完善內部管理制度體系，規範內部管理運行機制，激發學院辦學內生動力和創新活力，推動學校高質量發展。
有關改革的思考
1.改革必須堅持黨的領導
校院兩級管理體制改革是一項系統性改革，需要全校上下形成合力，各項改革需要協同進行，才能紮實推進。為此，要統一全校思想和行動，成立由學校黨委書記和校長任組長的領導機構，統一領導、協調和推進落實改革；成立由學校職能管理部門和學院領導參加的專門改革工作機構，統一實施改革。在改革的具體推進中，要在學校黨委的正確領導下，把握好改革的節奏與次序，處理好改革、發展與穩定的關係，可通過“制定改革方案和配套措施、選擇改革試點、總結完善提高、全面推進落實”四個階段，有序推進改革。
2.明確改革的著力點
每所高校都有自己的辦學歷史、辦學特色和發展特點，在啟動和推進校院兩級管理體制改革時，需要對學校的發展歷史、現狀和存在的問題進行一次全面深入的調查分析診斷，以找出在學校發展過程中校院兩級管理方面存在的主要問題，將解決主要問題作為改革的著力點，圍繞主要問題調整校院兩級權力、責任和義務，優化資源供給關係和政策供給關係，建立目標驅動的激勵機制，通過解決主要問題並帶動解決其他內部管理的問題，系統推進和落實改革，完善校院兩級治理體系與治理結構，提升內部治理能力。
3.改革應堅持的原則
改革應堅持四項基本原則：堅持“一院一策”，根據學校發展戰略和各學院發展實際，以爭創一流為導向，鼓勵學院差異化和多樣化發展；堅持“院為實體”，通過創新資源配置體制機制，授予學院辦學資源支配權，增強學院自身發展動力；堅持“權責匹配”，明確校院兩級管理權限和責任，用制度管人管事，實現學院建設目標與辦學資源配置相匹配；堅持“分類支持”，學校根據各學院承擔的不同建設任務，向學院提供相應的發展資源和政策支持。
4.整體設計改革方案
一是釐清校院兩級管理權責現狀，分析制約學校發展的管理制度障礙，堅持目標導向與問題導向相結合，調整校院兩級權力、責任和義務，推動學校的財務、人事、教學、科研、國際化辦學和社會服務等管理制度和運行機制的系統改革。配合和服務校院兩級管理體制改革的推進，也需要制定學校職能管理部門機構調整方案和工作考核辦法，對職能管理部門進行同步或後續改革，以解決新的管理體制建立後職能管理部門管理職能轉變的要求。二是測算學校可以用於改革的資金支持額度。任何改革必須有一定的資金支持，校院兩級管理體制改革也不例外。在整體設計改革方案時，對學校和每個學院近年的財務狀況做績效分析，摸清學校“家底”，測算可以用於支持改革的資金額度。三是圍繞校院兩級管理體制改革目標，採取多種形式和方法，全面徵求學院、校部職能部門、學校師生對改革的有關意見、建議和改革訴求，並研究借鑑國內外著名院校的有關改革經驗和做法，結合學校實際辦學情況，起草形成《校院兩級管理體制改革方案》（以下簡稱《方案》）。四是在全校範圍內公開向全校師生和學校領導全面徵求對《方案》的意見和建議，不斷修改完善《方案》，並進行合法性審查，最終形成凝聚共識、切實可行、具有可操作性的《方案》。
5.建立完善的學院建設目標責任體系
結合學校辦學實際確定改革主線，以目標導向、協議授權、聘期合約和財務管理制度改革為抓手，校院兩級簽訂授權協議和學院建設目標協議書，制定《學院整體工作績效考核辦法》《學院業績獎勵辦法》，健全管理制度和問責機制，完善學校授予學院權力和事項的監管制度、手段和方法，建立起完善的學院建設目標責任體系，從體制機制上保障學院實現自主發展，引導學院科學定位，辦出特色，爭創一流，激勵全體教職工積極投身改革。
6.充分做好改革風險評估工作
校院兩級管理體制改革從根本上說是對現有管理格局的一次調整，改革方案主要是針對學校現行校院管理體制機制存在的問題而進行的，必然會觸動現有的利益格局，要使改革能紮實推進，必須對改革做好風險評估工作，充分估計到可能遇到的矛盾和問題，提前做好對策，確保學校發展大局保持穩定。（作者：郭德紅 林光彬 洪煜，單位：中央財經大學發展規劃處，高教所）
本文系中央財經大學2018年度黨建和思想政治工作理論研究課題“高校二級學院管理機制優化研究—以中央財經大學為例”（項目編號：校20180167）研究成果
《北京教育》雜誌
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