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來源：最高院

【裁判要點】

作為對具體事件的單方面處理，行政行為是典型的、實踐中最常用的法律形式。但是，行政機關可以選擇協商式的處理方式，與公民、法人或者其他組織簽訂設立、變更或終止行政法律關係的協議。雖然行政協議是行政機關與公民、法人或者其他組織協商一致作出，但在特殊情況下，行政機關可以單方變更、解除協議。作出單方變更、解除協議的決定，通常是為了更好地實現公共利益或者行政管理目標，而對合同的履行作出單方調整；有時，也是基於協議存在某種違法的情形。依法行政原則要求行政行為保持合法的狀態，撤銷一切違法的行政行為。這一原則在行政協議領域同樣應當遵守。行政協議的違法性包括通過惡意欺詐、脅迫或者通過對重要問題的不正確、不完整的陳述而促成行政協議的訂立，以及其他導致協議目的無法實現的情形。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申9010號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）王小伏，女，1955年9月21日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李夢凡，女，1996年6月5日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區。

共同委託代理人苗永順，河南昊廣律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市金水區人民政府，住所地河南省鄭州市金水區東風路16號。

法定代表人魏東，該區人民政府區長。

再審申請人王小伏、李夢凡因訴鄭州市金水區人民政府（以下簡稱金水區政府）解除協議決定一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終1698號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：王小伏與李全興（已去世）為夫妻關係，李夢凡為二人之女。李全興在金水區有宅基地一處。1994年11月，李全興作為甲方與乙方鄭州市黃河園林藝術建築公司簽訂聯合建房協議，約定：甲方投入宅基地300㎡,並持有土地證；乙方投入全部建房資金，其它費用由甲方支付；房子建成後，乙方子女享有繼承權；房子計劃六層，甲方佔1.5層（一層全部，二層的50%），乙方為二層的50%以及三至六層的全部；如遇國家政策性拆遷，國家補償的分配，按照甲乙雙方所佔面積比例進行分成；建房協議，甲方必須徵得本村民組的同意；甲方違約，除賠償乙方投資外，另付違約金30萬元，乙方違約，產權全部歸甲方所有。房子建成後，李全興家人實際使用一層半，其餘房屋由鄭州市黃河園林藝術建築公司分配給其單位職工居住使用直至大鋪村連片改造時。1996年10月，鄭州市金水區城鄉建設環境保護局為涉案房屋的居住者辦理了《建築許可證》。在金水區進行連片改造時，金水區連片改造項目指揮部與王小伏、李茂林簽訂了搬遷補償安置協議。2015年6月9日，金水區政府以”該宅基地建築物系1994年鄭州市黃河園林藝術建築公司與李全興、李長麗聯合所建，連片改造指揮部與王小伏、李茂林簽訂的編號為0123的《金水區四、十村民組）連片改造項目搬遷補償安置協議書》不當”為由，作出解除協議決定書。2016年7月28日，金水區政府將解除協議決定書送達給王小伏。王小伏、李夢凡對該行為不服，訴至法院，請求撤銷金水區政府於2015年6月9日作出的解除協議決定書。

鄭州鐵路運輸中級法院一審認為：根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責範圍內，具有與公民、法人或者其他組織協商訂立行政協議的職權。同時，行政機關因公共利益需要或者其他法定理由，可以單方變更、解除協議。本案中，金水區政府在金水區四、十村民組）連片改造過程中，王小伏隱瞞涉案房屋系聯合建造以及與他人共同使用的事實，金水區政府在未認真核實涉案宅基地上房屋系聯合建造以及房屋的使用人等相關事實情況下，與涉案宅基地的使用權人的家屬王小伏、李茂林簽訂了編號為0123的搬遷補償安置協議。該協議簽訂後，金水區政府接涉案宅基地上房屋的實際使用人反映，在調查核實的基礎上，作出瞭解除協議決定書。該解除協議決定在實體上符合行政法的基本原則，未違背相關法律規範禁止性的規定。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）對於行政機關行使解除權在程序上並沒有明確規定，但該權力的行使應當符合程序正當的原則。因解除協議決定涉及王小伏的權益，金水區政府在作出該決定之前，應聽取當事人的陳述與申辯，並進行告知、說明理由及依據，但金水區政府未提交證明其程序合法的證據，且該解除協議決定書並未告知相對人的訴訟權利。解除協議決定書2015年6月9日作出後，直至2016年7月28日才送達給王小伏。故金水區政府作出的解除協議決定書程序違法。根據《行政訴訟法》第七十四條第一款第一項之規定，作出（2016）豫71行初904號行政判決：一、確認金水區政府2015年6月9日作出的解除協議決定書違法；二、駁回王小伏、李夢凡要求撤銷金水區政府2015年6月9日作出的解除協議決定書的訴訟請求。

王小伏、李夢凡不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審認為：首先，金水區政府在獲知涉案土地上房屋權屬之後做出解除協議決定並不違反法律法規的強制性規定；其次，雖然王小伏、李夢凡認為金水區政府在其仍享有涉案土地的權益的情況下，僅有變更行政協議的權力，但搬遷補償安置協議是協議雙方協商一致的結果，法院對該直接變更的請求無司法審查權。綜上，王小伏、李夢凡的上訴理由不能成立，其上訴請求依法不予支持。據此判決駁回上訴，維持一審判決。

王小伏、李夢凡向本院申請再審稱：1.相關司法解釋雖然規定了行政機關享有單方變更、解除行政協議的權力，但還規定了該權力的行使條件。不具備相應的法定事由，是不能擅自行使該項權力的。原審法院認定再審被申請人解除行為違法，卻未糾正該行為，屬適用法律錯誤。2.即使再審被申請人一審中所主張的部分事實成立，兩再審申請人仍享有搬遷補償安置協議中的大部分權益，並非全部權益應被抹去。所以，再審被申請人僅有變更行政協議部分內容的權力，而並不具有解除該補償協議的權力。一審和二審判決本應撤銷該解除協議決定，卻只確認違法，顯失公正。綜上，請求：撤銷二審判決和一審判決第二項，改判支持再審申請人的訴訟請求或者將本案發回重審；判令再審被申請人依法變更《金水區四、十村民組）連片改造項目搬遷補償安置協議書》並承擔本案全部訴訟費用。

本院認為：作為對具體事件的單方面處理，行政行為是典型的、實踐中最常用的法律形式。但是，行政機關可以選擇協商式的處理方式，與公民、法人或者其他組織簽訂設立、變更或終止行政法律關係的協議。雖然行政協議是行政機關與公民、法人或者其他組織協商一致作出，但在特殊情況下，行政機關可以單方變更、解除協議。作出單方變更、解除協議的決定，通常是為了更好地實現公共利益或者行政管理目標，而對合同的履行作出單方調整；有時，也是基於協議存在某種違法的情形。依法行政原則要求行政行為保持合法的狀態，撤銷一切違法的行政行為。這一原則在行政協議領域同樣應當遵守。行政協議的違法性包括通過惡意欺詐、脅迫或者通過對重要問題的不正確、不完整的陳述而促成行政協議的訂立。

在本案，金水區連片改造項目指揮部與再審申請人簽訂了《金水區四、十村民組）連片改造項目搬遷補償安置協議書》，但金水區連片改造項目指揮部調查核實，再審申請人刻意隱瞞了與他人合作建房的事實，若此協議履行必將損害其他二十二戶居民的合法權益，再審被申請人金水區政府乃作出被訴解除協議決定書。該解除協議決定書之在實體上符合行政法的基本原則，以及在程序上存在違法情形，已為一審和二審裁判所認定，茲不贅述。

再審申請人向本院申請再審，主要主張行政機關僅有變更行政協議部分內容的權力，並不具有解除協議的權力，因為其仍享有搬遷補償安置協議中的大部分權益，並非全部權益應被抹去。本院經審查認為，無論是金水區政府的解除協議決定書，還是一審和二審判決，均沒有否認再審申請人在搬遷安置補償中所應享有的合法權益。金水區政府之所以解除協議，而不是變更其中的部分內容，是因為原搬遷補償安置協議書的主體發生錯誤，必須解除之後另行與持有該宅基地上建築物《建築許可證》的各戶居民分別簽訂搬遷安置補償協議。解除協議決定書的第二項正是明確重新簽訂協議的問題。因此，本案當中對於協議的解除，並非徹底的解除，而是解除之後分戶重新簽訂，其實質更像是變更。對於這樣一個解除協議決定書，並不存在撤銷的必要。再審申請人所享有的合法權益完全可以在重新簽訂搬遷補償安置協議中實現。再審被申請人也有義務以正當程序與再審申請人協商一致後及時作出處理。

綜上，再審申請人王小伏、李夢凡的再審理由不能成立，其再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人王小伏、李夢凡的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　仝　蕾

二〇一八年十二月二十七日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　王昱力