特色小鎮是新型城鎮化與鄉村振興的重要結合點，也是促進經濟高質量發展的重要平臺。從2014年浙江率先提出特色小鎮，到國家發佈引導政策，到地方密集跟進，全國各地的特色小鎮建設如火如荼。然而，一擁而上、千鎮一面、重建輕管等問題也困擾著其發展。如何避免特色小鎮無特色？如何以“社會治理”理念賦能特色小鎮？浙江大學公共管理學院副院長張蔚文教授及其團隊對浙江省內多個特色小鎮展開了實地調研，對小鎮面臨的治理困境進行了深入剖析，並針對性地提出未來發展建議，為特色小鎮的社會治理機制創新乃至全國範圍內的城市治理體制改革提供了一定的思路借鑑。

2016年7月，《關於開展特色小鎮培育工作的通知》（建村[2016]147號）發佈並提出到2020年我國將著力培育 1000 個左右特色小鎮的整體目標。這標誌著緣起於浙江省的特色小鎮這一新型城鎮化創新實踐正式上升為一項全國性的制度創新。

2017年12月，《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（發改規劃[2017]2084 號）發佈，對之前實踐中所出現的諸如概念混淆、監管缺失等問題進行反思與糾正。

2018年8月，發佈《國家發展改革委辦公室關於建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（發改辦規劃[2018]1041號），說明特色小鎮熱潮的政策實踐調控工作已經取得階段性進展，並開始新一輪的特色小鎮探索工作。

核心觀點

當前浙江省特色小鎮實踐中的治理困境

• 對政府主體而言，目前各小鎮尚未形成統一的管理機構。
• 採用管委會模式的小鎮雖佔多數，但仍表現出自上而下的剛性工作方式和“部門化”的多頭管理範式。
• 對市場主體而言，企業，尤其是房地產企業，只是“蜻蜓點水”式參與小鎮建設與運營的部分環節，缺少更深層次的參與和更有動力的創新。
• 對社區主體而言，長效成熟的社區參與機制尚未形成，導致以居民為代表的社區主體參與社區和小鎮公共事務的熱情尚未被激發。
• 受傳統“重‘績效’輕‘服務’”觀念所囿，一些特色小鎮一味注重吸引投資、稅收等“硬”指標，忽視人才吸引、公共服務配套、社區營造等“軟”指標，使得“以人為本”的社會價值目標難以真正落地。
• 特色小鎮目前的治理模式已有向開發區模式傾斜的趨勢，但這顯然與特色小鎮的政策期許嚴重相悖。

特色小鎮治理困境的破解之道

• 以 “三生融合”為指導，實現一體化、網格化、精準化管理。
• 圍繞“服務型政府”建設，推進高效化、專業化、多樣化服務。
• 培育小鎮居民主體力量，打造基層自治新樣板。

破除部分體制機制弊端、構建更為完備高效的制度體系，以實現“社會治理”的目標，是浙江省特色小鎮實踐的一大重點。以黨的十九大報告中強調的“社會治理”理念為指導，筆者所在團隊對浙江省內多個特色小鎮展開了實地調研，深入剖析了小鎮建設和培育過程中面臨的治理困境，並針對性地提出了社會治理賦能特色小鎮的政策建議，為特色小鎮的社會治理機制創新乃至全國範圍內的城市治理體制改革提供了一定的思路借鑑。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，並提出具體要求，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。

所謂“社會治理”，區別於傳統的國家治理和政府治理概念，強調治理主體多元化而非政府單中心，強調治理手段複合化而非單一行政手段，強調治理的社會價值取向而非效率至上，以人的全面發展為宗旨，推動政府與市場、政府與社會的協同共治。

浙江省培育與建設特色小鎮，是新常態下消解要素供給壓力、再造產業優勢的重要舉措，也是社會創造活力、促進全民共享發展成果的關鍵一步，自落地以來便得到中央領導的高度肯定。2016年7月，住房和城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合發佈《關於開展特色小鎮培育工作的通知》（建村[2016]147號），提出到2020年我國將著力培育 1000 個左右特色小鎮的整體目標。這標誌著緣起於浙江省的特色小鎮這一新型城鎮化創新實踐正式上升為一項全國性的制度創新。自此，各地紛紛出臺政策和規劃力推特色小鎮，建設浪潮一時間風起雲湧。

但作為一項新生事物，特色小鎮不免遇到諸如“重形輕魂”“政績工程”“房地產化”等傾向的“成長煩惱”；國家層面的數量指標要求更是嚴重限制了特色小鎮的試錯空間，導致在大規模的特色小鎮實踐中，建設資金不足、產業培育困難等問題愈發突出。因此，各地的特色小鎮建設熱潮在2017年開始逐漸迴歸理性，同年12月，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部聯合發佈《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（發改規劃[2017]2084 號），對之前實踐中所出現的諸如概念混淆、監管缺失等問題進行反思與糾正。

2018年8月，發佈《國家發展改革委辦公室關於建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（發改辦規劃[2018]1041號），說明特色小鎮熱潮的政策實踐調控工作已經取得階段性進展，並開始新一輪的特色小鎮探索工作。伴隨著政策層面的推動，可以預見社會治理和特色小鎮這兩個熱點相碰，將更大程度地實現特色小鎮社會治理機制的創新與完善，為特色小鎮的良性發展打開新的局面；同時，“非鎮非區”的浙江省特色小鎮模式作為某種全新“增量”，在一定程度上免受現行行政層級和既有利益格局的束縛，為社會治理創新提供了一個全新的切入點和試驗田。

當前浙江省特色小鎮實踐中的治理困境

根據對浙江省特色小鎮相關政策文本的梳理和系統分析，不難看出，特色小鎮的政策設計與社會治理理念有諸多吻合之處。前者強調動作機制“破舊去僵”，做到“活而新”：政府各層級各部門等行政主體，開發商、運營商、企業等市場主體，就業人員、原住民等社區主體共同組成特色小鎮的多元治理主體；在建設和培育中採用“政府引導、企業主體、市場化運作”的複合式治理手段，摒棄“政企統合治理”、政府大包大攬的行政主導手段；堅持以人為本，強調秩序和社會經濟發展等整體性社會價值目標。以上處處體現出後者的理念內核，且特色小鎮強調創新式的制度供給，“對於國家的改革試點、省裡先行先試的改革試點、符合法律要求的改革試點，允許特色小鎮優先上報、優先實施、先行突破”，為其治理體制等方面的創新與試錯留下了充足空間。

實地調研結果顯示，浙江省特色小鎮已在破解空間資源瓶頸、提高高端要素聚合度、促進城鄉融合等方面做出了有益探索，然而其治理結構和範式大多仍流於形式，遠未實現上述政策預期。

對政府主體而言，目前各小鎮尚未形成統一的管理機構，有些小鎮直接由跟小鎮產業相關的業務部門代為管理，如寧波梅山基金小鎮由地方金融服務局管理；有些小鎮會聘請專門的運營機構負責招商引資和小鎮日常運營，如玉皇山南基金小鎮委託私募（對衝）基金行業代表性組織機構作為運營主體，開展專業化的園區發展和促進工作；有的小鎮直接引入企業家作為名譽鎮長，參與小鎮決策，如基於雲計算大數據和智能硬件產業的雲棲小鎮引入阿里巴巴集團CTO王堅，龍塢茶鎮聘請綠城中國董事會聯席主席、藍城集團董事長宋衛平作為名譽鎮長等。

採用管委會模式的小鎮雖佔多數，但仍表現出自上而下的剛性工作方式和“部門化”的多頭管理範式。這種管委會模式實際上已向開發區管委會模式傾斜——上級黨委的派出機構黨工委和上級政府的派出機構管委會採取合署辦公的方式，形成黨政合一管委會體制，再根據拓寬機構職能、精簡機構數量的“大部門”體制要求，設置下屬機構；同時，通過行政派出、領導職位兼任等方式，設置各個部門的工作人員。不同部門之間缺乏系統聯動，導致“各自為政”“數據隔離”等問題頻出。

對市場主體而言，在目前許多特色小鎮的實踐中，企業，尤其是房地產企業，只是“蜻蜓點水”式參與小鎮建設與運營的部分環節，缺少更深層次的參與和更有動力的創新。對社區主體而言，長效成熟的社區參與機制尚未形成，導致以居民為代表的社區主體參與社區和小鎮公共事務的熱情尚未被激發。由於政府之外的其他主體參與範圍和深度有限，小鎮治理本質上仍是政府行政力量的大包大攬，市場機制服從於行政機制的狀況沒有得到根本改變，在增加行政成本的同時，嚴重影響了政策的推進效果。而且由於缺乏社會力量的有效參與，小鎮的項目建設與居民的日常需求銜接不足，導致公眾與政府之間出現更明顯的信息壁壘，與社會治理的目標背道而馳。

除此之外，受傳統“重‘績效’輕‘服務’”觀念所囿，一些特色小鎮一味注重吸引投資、稅收等“硬”指標，忽視人才吸引、公共服務配套、社區營造等“軟”指標，使得“以人為本”的社會價值目標難以真正落地。

毫無疑問，無論從管理機構設置還是政企、政社關係的角度來看，特色小鎮目前的治理模式已有向開發區模式傾斜的趨勢，但這顯然與特色小鎮的政策期許嚴重相悖。

其一，特色小鎮作為一項整合多種高端要素的綜合開發項目，日常治理事務多元而複雜，不僅對專業技術知識（如招商引資、原住民安置、社區建設、土地與基建工程管理等方面的專業知識）有越來越高的要求，對於管理者的綜合事務處理能力也是一個極高的考驗。

其二，根據政策設計，小鎮的收益除了來自土地一級、二級開發之外，還包括產業項目的運營收益、二級房產的運營收益及城市服務的運營收益等。這一收益模式可以不再依賴於土地財政，而是一種可自我供血、可長期持續的合理產業架構。而這也就意味著土地資本化需求帶來的“政企統合治理”、政府大包大攬的行政主導模式將失去其生長的土壤。

綜上所述，以社會治理理念為指導，深化治理機制改革和創新是釋放特色小鎮內生動力的關鍵要素，提高小鎮綜合管理的精準化、內部服務的高效化、實現權力下放和自主管理，在特色小鎮的可持續發展中具有極大的現實必要性。

特色小鎮治理困境的破解之道

依託“管理、服務、自治”三條主線，結合社會治理的理念內核，我們提出部分針對性的政策建議，以期充分發揮行政力量、市場力量與公眾之間的組合效應，以特色小鎮為基點，催生“共建、共治、共享”的社會治理新格局。

以 “三生融合”為指導，實現一體化、網格化、精準化管理

各特色小鎮的管理機構應統一為特色小鎮管理委員會，由上級政府任命，在上級黨委對政治和政策方面把關的前提下，成為決策層面的政府管理機構；管委會定期召開例會聽取彙報，梳理和再造政務服務、網格管理、安全保障等多項工作的業務流程，統籌其下轄各職能部門的日常工作，強力保障管理和服務的高效化；各職能部門應依照“寬職能、少機構、扁平化”的“大部制”方向設置，探索“政事分開、管辦分離”的有效形式，減少可能會出現的內部組織職責同構、職能交叉等問題，避免權力運行的“部門化”。

在特色小鎮日常管理中，各職能部門間應結合特色小鎮生產、生活、生態“三生融合”的總體要求，打造完善的數據共享和交換系統，在特色小鎮、街道、社區三級建立全覆蓋的網格化管控指揮體系，對納入網格的生產、生活、生態三類事件進行實時監測、協調聯動、智慧管控。各職能部門間應形成完善的數據共享和交換機制，實現數據平臺的統建共用，避免信息壁壘造成的職能推諉或“多頭管理”。

生產層面。配合特色小鎮管家團隊的工作，以園區為單位對各產業生產信息進行監測與統計，為小鎮經理人的產業服務全流程提供配套信息服務和決策支持，提升生產管理的精細化、專業化、智慧化水平。

生活層面。配合特色小鎮運營服務商的工作，以社區為單位整合小鎮內海量信息資源；運用移動互聯網、物聯網、大數據、人工智能等技術，開發醫療、教育、社保、交通、基層黨建等領域的智能化應用，搭建統一管理平臺，提高對突發公共事件的預警與應急響應能力。從而一方面實現對人員的精準覆蓋和動態管理，另一方面提高公共服務的多樣化、個性化和社會救助的動態化、精準化。

生態層面。以可持續發展為指導思想，優化水、氣、土壤、噪聲、固廢、生態等監測監控設備，構建覆蓋環境質量、“三高”企業、汙染源、風險源等對象的一體化全要素生態監控體系。對小鎮環境狀況變化和突發性環境汙染事件進行動態監測和提前預警，最大限度減少環境事故的發生及事故後造成的各項損失。

圍繞“服務型政府”建設，推進高效化、專業化、多樣化服務

打造一體化、一站式網上政務平臺，提供高效化政務服務。在特色小鎮管委會的統籌下，加快推進門戶網站集約化建設，整合工商人事、稅務財政、環保衛生、規劃國土等多個部門的審批職能和服務資源，構建集行政審批、政務公開、問政諮詢等於一體的網上政務服務平臺，為企業和群眾提供一站式服務；加強平臺與上級政府網站群以及小鎮政務服務、產業服務、綜合服務“一張網”的深度融合與系統聯動；進一步強化政務服務的效能監管，實現100%網上申報、100%網上審批和100%及時落實，並將動態跟蹤、流程記錄、監管結果等一併納入網上政務平臺，倒逼工作落實。

同時，推進陽光政務，將數據平臺中的政務服務入口打造成更加透明的政務公開平臺、更加全面的政策發佈平臺、更加權威的信息解讀平臺、更加及時的便民互動平臺和更加高效的輿論引導平臺。

聘任特色小鎮管家，為入駐企業提供專業化產業服務。為提高小鎮治理與服務的專業化水平，應圍繞“政府引導、市場主體”這一原則，由小鎮管委會聘任一支具有專業知識、擁有豐富經驗的人才團隊，總管產業服務事宜，緊貼產業共性和個性需求，制定創新型產業服務方案，為企業提供全流程個性化服務。

小鎮管家團隊人數控制在10人以內，成員除來自各類行業協會、中介組織、經紀型外企服務組織、獵頭公司等社會經濟組織之外，還包含小鎮園區內龍頭企業代表人、天使投資人、智能技術專家等，通過協商共同完成以下三項主要工作：

一是優化產業發展環境，催生產業創新技術。小鎮管家團隊應與管委會招商引資部門直接對接，根據小鎮產業發展的需要，全力配合龍頭企業和大型企業引入工作，打造綜合產業服務生態體系。對於中小企業和初創企業也不能忽視，應以推動創新成果落地為抓手，主動提供專業化服務，一方面加強對其政策指導，提高政策透明度和認知度，指導企業充分享受國家規定的優惠政策；另一方面應積極幫助其對上爭取，支持具有巨大發展潛力的重點項目在小鎮內展開技術突破，並助其項目落地。

二是提供孵化、投融資等精細化中介服務。為完成政府扶持資金和社會資本對企業投入的落地，融資服務平臺的建設必不可少。這一平臺應在上級政府和管委會的授權下，由小鎮管家主導，與國內外各知名投資公司合作，採用企業化運作方式，對小鎮產業扶持引導資金進行完備管理，以參股成立針對某個項目的投資公司的方式，引導政府扶持資金和社會資本有序投資於具有巨大潛力的產業項目，在保證大型項目資金需求的同時，也要兼顧中小企業以及處於科技攻關階段的創新型企業。

三是通過鎮企關係的緊密互動，增強入駐企業對特色小鎮的粘性。與中國傳統開發區模式中強調以“政策紅利”吸引企業入駐的模式不同，特色小鎮更強調以小鎮管家團隊為代表的產業服務供應者對企業的精準化、個性化服務，逐步培育入駐企業對小鎮的粘性。

小鎮管家首先要與企業保持實時信息溝通，進行充分的信息交流與共享，掌握第一手信息資料，根據企業的最新動態提供差異化服務，實現鎮企關係的緊密互動。其次要採用靈活多樣的服務手段，對於中小企業和初創企業，要重點解決由於社會配套服務不均衡產生的制約問題；對於大中型企業尤其是龍頭核心企業提出的某些個性化問題，尤其是需要突破現有政策制約的問題，要通過與管委會、自治委員會的聯席會議，在上級黨委政府的指導下給予一定的創新空間。

此外要通過數據平臺，與稅務、人事等管委會職能部門密切配合，引導企業與小鎮經濟、地方經濟共同發展，及時掌握信息，加強同企業的溝通、商談，有效防止或減少稅源轉移、高端人才流失等問題。

導入高質量運營服務商，為社區提供多樣化綜合服務。為構建可持續的小鎮綜合服務生態，建設小鎮居民享受各類公共服務的“總入口”，應運用市場機制，通過政府購買服務、成立運營服務公司的形式，導入資源統建共享、服務規模集約、要素個性多元的精品服務體系，並直接對接鄰里中心和社區服務站，強化其普惠屬性。

運營服務公司可以由中國知名高質量物業服務集團與小鎮融資平臺共同出資組建，由物業服務集團作為核心企業控股，其他資本構成由小鎮融資服務平臺對政府資金和社會資本進行導入。運營服務公司在前期通過融資服務平臺募集各方資金，在前期承擔小鎮內標準化辦公場所、標準化廠房、標準化公寓、學校、醫院等的規劃建設，並在項目落成後提供相關運營服務，以實現資金的循環回收。

培育小鎮居民主體力量，打造基層自治新樣板

為給小鎮的可持續發展配置精準的自檢系統，對自上而下展開的社會治理有效性進行評估，讓管委會、小鎮經理人、運營服務商等小鎮治理主體提供更高效的管理與服務，同時充分發揮小鎮居民這一治理主體的價值，應重視自下而上的治理反饋過程，即小鎮居民對社會治理的需求和意見，使多元協同治理體系及時做出自我檢測和自主優化。

為激勵居民主體的積極參與，應通過培育、引導、組織、服務等方式，建立由企業代表、企業就業人員代表、原住民代表、外來勞務工等組成的小鎮自治委員會，並因地制宜制定詳盡的、操作性強的小鎮自治委員會選舉辦法和參與程序等，使個體參與有法可依，最大範圍地滿足公共利益需要及社區賦權，從而增強居民對社區乃至小鎮的粘性和活力。

自治委員會以社區為單位，主要承擔以下工作：一是上傳下達，負責溝通管委會和社區的關係，落實管委會下達的各項政策和工作任務，同時將居民群眾的意見和需求彙總，並及時做出反應和彙報；二是負責民事調解和協調社區各組織的關係，尤其是為勞動技能較低的原住民等社區弱勢群體提供各類保障和服務；三是監督管委會、小鎮經理人、運營服務商的各類行為，定期在鄰里中心召開社區聯席會議，要求管委會相關職能部門、小鎮經理人和運營服務公司等出席，對社區內居民普遍關注的重大事務和問題進行協商。

作為新型城鎮化的重要著力點之一，特色小鎮既是一種創新性的產業空間載體，又是一種全新的社會治理架構。因此，政策設計中強調“政府引導、企業主體、市場化運作”，通過多元主體協同和市場化治理手段，一方面實現高端要素聚合、特色產業培育等經濟發展目標，另一方面，扭轉各類資源過度向行政等級高的城市中心區集中的局面，實現破解城鄉二元對立、推進區域協調發展等社會價值目標。因此，無論是為滿足小鎮增強自身發展活力的需要，還是為助力中國城市管理體制的漸進式改革，對小鎮的社會治理模式進行創新性探索都大有可為。

本研究圍繞服務型政府的創建，將小鎮的治理結構分為管理、服務、自治三條主線，以期在管委會職能部門、小鎮經理人、運營服務商、基層自治組織、社會組織等多元主體的協同合作下，實現治理過程雙向反饋和有機聯動，實現行政力量和市場力量、社會力量的深度合作，從而推動小鎮的高效運作。

為了激勵企業等市場主體、居民等社會主體的積極參與，首先應根據“鎮企結合”原則，建立“政府+市場化企業”的聯動發展機制，政府不再直接介入競爭性領域或環節，更多的是放開社會資本進入門檻，同時加強市場監管，為企業創造公平競爭的環境；企業得以根據自己的產業優勢，建設符合自身發展定位和規劃的特色小鎮；小鎮的每一主體都能廣泛、直接地參與小鎮建設與運營，在分擔政府部門治理壓力的同時，使小鎮內各類資源得到最有效的整合和最充分的利用，從而激發小鎮內生活力，推動小鎮健康有序發展。

注：圖片來自網絡

來源：《國家治理》週刊2019年7月丁，《管理、服務、自治：以社會治理賦能特色小鎮》

作者：浙江大學公共管理學院副院長、教授 張蔚文

原文責編：蔡聖楠 / 王茂磊（見習）

新媒體責編：唐佩佩

視覺：王洋

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