督查組約見信訪人欒某某
督查組與信訪人“面對面”
2019年5月15日，中央信訪督查組對涉及天津、吉林、江蘇、浙江、貴州5省市的33件信訪事項開展實地督查。
督查組由國家信訪局會同生態環境部、住房和城鄉建設部派員，邀請人大代表和政協委員、新聞媒體記者參加，每組6至7人，設組長1人、副組長1至2人，共計32人左右。
中央信訪督查組究竟如何開展工作？會不會遇到來自地方的阻力？發現問題究竟如何處理？又如何防止“一督了之”？
帶著這些問題，北京青年報記者全程參與了赴江蘇的督查。
8天督查7個案件
“若地方政府確實有問題，肯定不會客氣”
5月15日，由生態環境部辦公廳副主任王英賢率領的督查組成員在北京南站登上南下的G263次高鐵，目的地是徐州東站。幾乎是在同一時間，由國家信訪局辦信司副司長張仁光率領的第二小組也登上了高鐵，目的地是蘇州北站。
督查任務
南下的督查組肩負重任。根據安排，他們需要督查7個信訪事項，其中5個與環保有關，為了在規定的時間內完成任務，督查組分為兩個小組展開工作。
一個大背景是，這次督查專門聚焦信訪矛盾化解攻堅，針對問題較為集中的省份，選取至今仍未解決的突出問題以及審核中發現的不作為、慢作為、亂作為等損害群眾利益的典型問題進行督查。
此外，每個信訪事項也是經過層層篩選的。根據《國家信訪局關於進一步加強和規範信訪事項實地督查工作的意見》，實地督查信訪事項的確定一般應經本級信訪工作機構集體研究或主要負責人批准確定，避免督查的隨意性，防止辦“人情案”、“關係案”。嚴格落實“訴訪分離”要求，對已經或者依法應當通過司法途徑解決的，不得列入實地督查。
人員安排
在人員安排上，赴江蘇的督查組一行共7人，來自國家信訪局、生態環境部、黑龍江省信訪局等。其中，組長由王英賢擔任，副組長為張仁光和黑龍江省信訪局副局長姜曉剛，同時還邀請了人大代表和政協委員。
北青報記者瞭解到，赴地方的各個督查組通過聽取地方情況介紹、查閱相關資料、實地查看現場、約見信訪人等完成督查任務。姜曉剛說：“我們首先要核查信訪問題是否屬實。如果確實屬實，就必須要處理好問題。”
工作節奏
工作節奏快也是此次督查的一大特點。
5月15日下午，由王英賢率領的督查組一下火車便直接奔赴徐州市沛縣展開實地督查。與此同時，張仁光率領的督查組抵達蘇州後，也立刻向地方傳達了相關要求。
“這些問題中有的是老百姓多年反映但一直沒有了結的，我們要把案情摸清楚、搞明白，分析問題的癥結。”張仁光說，必須要有解決問題的時間表，不能遙遙無期。
他說，督查組的目的是解決問題，“我們不是來給地方找麻煩，但如果地方政府工作中確實存在問題，那督查組肯定會如實指出並要求限期改正。”
兩個細節
在督查過程中，有兩個細節值得一提。
其一，在各個督查組赴地方展開督查之前，國家信訪局開展了行前培訓，並要求各個督查組嚴守紀律，“一般安排自助餐，嚴禁飲酒，嚴格按規定結算食宿、交通等費用。嚴禁接受禮品、禮金和土特產”。
其二，作為今年首次信訪督查，這次督查與以往有個很大的不同，即不搞多部門參加的工作對接會、彙報會，不召開省級層面的督查情況反饋會，實地督查期間，省裡陪同人員不超過2名，市縣不安排陪同人員。
督查工作如何展開？
“嚴查不作為、慢作為、亂作為”
事項久拖不決
會議開到一半，督查組決定“休會”
“我們是徐州市鼓樓區狀元樓的業主，2002年全款購買了原徐州市一建集團建設銷售的商品房，徐州市一建集團將房屋抵押給銀行，又將此房屋全款賣給了我們67戶。現在這個集團已破產，我們居住了十幾年，但至今無法辦理房產證，請求解決”。
江蘇省徐州市的朱某某向國家信訪局的投訴成了此次督查的信訪事項之一。
5月16日上午9時，針對這個已經存在了17年的問題，中央信訪督查組召開了相關會議，“到底涉及多少戶沒有辦理房產證？”“這些房屋是否在房管部門辦理了相關的抵押手續？”“多少戶辦理了抵押手續？”“房產證是否已經下發？”“2014年解決方案是否具有可行性？”面對督查組的一系列問題，地方來參會的兩位市政府副祕書長無法給出明確的答案。
“休會!”督查組組長王英賢打破沉默，他要求，“市政府掌握情況、說得清的負責同志要參會。相關部門必須做充分準備還原事實真相，提出解決方案”。
當天下午的會議，開了整整3個小時，徐州市副市長王文生表態，“5月底前拿出具體解決方案，2019年底前爭取案結事了。”
實際上，在督查組到來之前，徐州市也曾想主動化解。
北青報記者注意到，2014年，當地政府曾想通過行政程序推動化解這一問題，當時的會議紀要中提到，擬定將該公司的一處房產完善手續後進行拍賣，在歸還市政府1000萬元的借款後，所餘資金用以解決狀元樓小區“一房兩賣”問題。
但督查組成員、江蘇三法律師事務所主任孫勇給出了另外的途徑，他建議用法律的程序來解決。
“合同必須是真實有效的意思表示，”孫勇說，“企業用職工的名義買房子，之後把房子抵押給銀行，合同本身是無效的。”
他說，從法律的角度看，信訪人買賣合同是有效的，無法辦證的原因是房子被抵押了，建議信訪人起訴，“如果勝訴，法院就可以強制執行”。
督查組建議，有關地方和部門要對此信訪事項久拖不決的原因深刻反思，對工作中存在的不作為、慢作為、亂作為行為和違法違紀行為嚴肅查處。
前期存在法律空白
“15年了，為什麼到現在證還沒辦下來？”
有些信訪事項，地方政府也存在自己的難處。
“2003年我等村民響應開發區政府號召，將有證的房屋拆遷支持開發區發展，在規劃區建安置房，遷建房屋建成15年了，至今沒有辦理產權證，多次向基層政府反映，無人解決。所以向國家信訪局反映，請求國家信訪局領導關心，督促地方政府解決農民遷建房屋不動產登記問題”。
為了解決產權證的問題，南通市如皋市的石某曾先後三次向國家信訪局投訴。
“整個小區共多少戶？”
“600戶，都沒有辦下來。”
“政府部門是怎麼答覆你的？”
“他們說，證是要辦的，但還沒有到時間。”
面對督查組，石某提出了自己的疑問，“我以一個老百姓的身份問你們，都已經15年了，為什麼我的證到現在還沒辦下來。”
官方給出的答覆是，上述問題“有其歷史上的原因，但其反映的訴求是合理的”。
歷史的原因指的是，2003年新農村建設時實行的是異地遷建，打破了原有村組之間的產權界限，這是法律上的空白，面對督查組，當地政府也道出了自己的難處，“異地建房對照當時的政策，在宅基地使用、建房許可、產權辦理等方面不具有可操作性”。
“以前不是不辦，是法律上存在障礙”，有當地官員對督查組說，但隨著大家產權意識的逐步增強，這個問題便越來越引起外界的關注。
一個背景是，2016年，原國土資源部下發了《關於進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》，明確非本集體經濟組織成員因新農村建設等按照政府統一規劃和批准使用的宅基地的，在退出原宅基地並註銷登記後，依法確定新建房屋佔用的宅基地使用權。
這就為石某的問題，提供了政策依據。
“當時招商引資，老百姓對經濟發展做了很大的奉獻，我們也一直從政策層面上想辦法尋求解決，”面對督查組，如皋市相關負責人表態，“力爭2020年基本完成”。
其實，“力爭”兩個字的背後也存在地方政府的難題。
石某不知道的是，從2018年10月開始，如皋市就已經在推進集體土地不動產權籍的調查工作，為下一步發放集體土地不動產權證形成基礎數據。
但問題是，在調查過程中也存在困境。江蘇省自然資源廳不動產登記中心科長張浩提到，2014年8月，江蘇省國土廳安排睢寧縣開展不動產統一登記和宅基地、農宅統一登記試點，“有一個社區共1100戶，但最終具備發證條件的只有18戶。因為不少宅基地都存在超面積的問題，有不少居民有改擴建行為。”
“國家出臺了很多惠民的政策，但實話講，有些政策太大了。”南通市人民政府副祕書長王智提出了自己的建議，“希望能適當允許地方的探索和嘗試。”
經濟發展與環境保護
督查組到來前一天出現重大轉機
這次督查的重點，除了產權問題，還有生態環境問題。
“我到省裡上訪已經22次了，到國家信訪局也去了兩次，雖然領導重視，但是問題推動力度慢。”面對督查組，1952年出生的欒某某扶了扶眼鏡。
他的問題，也被列入督查事項之列。
欒某某所在的村莊在行政區劃上屬揚州地界，西面被引江河與揚州隔開，東南北三面被泰州光電產業園包圍，成為一塊“飛地”。2014年下半年起，隨著該產業園內公司入駐投產，村民的不滿也與日俱增，不少村民開始反映園區企業排放廢水、廢氣，汙染環境，並要求整體搬遷。
不過，問題一直遲遲未解。督查組瞭解到，揚州、泰州兩市多次協商，但搬遷工作一直未進入實質性階段。
然而，在督查組到揚州的前一天，事情出現了重大轉機——5月17日，江蘇省民政廳、信訪局聯合會辦，明確將東野、永興村民組劃歸泰州，由揚州在1個月內完成區劃調整方案，由泰州明確接納方案，同時制定拆遷安置方案，今年9月1日前完成區劃調整後儘快啟動拆遷安置工作。
“老百姓不聽過程、只看結果”，面對這個結果，欒某某一連說了三次“很高興”，“感謝中央督查組，更要感謝揚州市江都區浦頭鎮，這種高風亮節就是以人民為中心的具體體現。”欒某某說道。
不過，這件信訪事項的背後，再次把經濟發展與環境保護的關係擺在了桌面上。
作為全國經濟排名靠前的大省，江蘇今年1季度的GDP為22883.79億，排全國第二，但有關環保的信訪事項卻不斷上升。“生態環境保護生態文明建設只有逗號沒有句號，永遠在路上。”
為了驗證信訪人說的是否屬實，王英賢去了村莊查看，“村莊和園區的界河水質較差，受訪村民對企業排放的刺激性氣味反映比較強烈。”
面對地方政府彙報中“企業不斷加強汙染治理，監測結果顯示排放的水、氣汙染物均能達到排放標準”的結果，王英賢說，對生態環境來說，國家標準是紅線和底線，每個地方情況不一樣，不好非要說江蘇省哪一個企業執行的排放標準一定要嚴於國標，但我認為，江蘇省環境承載容量和其他地方不一樣的，應該在這方面做得更好。
在他看來，相關省份也可以自己制定更嚴格的標準，倒逼企業轉型升級，促進創新發展、綠色發展。
如何防止“一督了之”？
持續跟蹤確保整改到位
外界關心的另一個問題是，對發現的問題和督查組給地方提出的要求，如何確保地方能不折不扣地落實？又如何防止“一督了之”？
北青報記者瞭解到，針對督查的信訪事項，地方在落實後，需要通過國家信訪信息系統上傳處理意見，群眾滿意不再信訪後，案子才算最終了結。但如果到了時限沒有達到目標，要報告沒有完全化解的原因、後續工作、新的時間節點。
除此之外，還有問責機制。
據介紹，針對發現的問題，國家信訪局還會持續跟蹤，要求地方定期彙報進展情況。對於整改方案落實不到位的，視情提出問責建議。
根據《信訪條例》和《信訪工作責任制實施辦法》，信訪部門有三項建議權——提出改進工作、完善政策和給予處分的建議。
不過，問責卻並不是目的。
“問責只是手段，利用問責一定要審慎，不可泛化，”王英賢說，“中央督查的目的是要促進事情的解決，不能為了問責而問責。”他說，一方面地方政府執行職責必須到位，但另一方面，還要有一定的容錯機制。
文/本報記者 孟亞旭 統籌/徐鋒