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《意見》的發佈實施,對推動消防執法理念、制度、作風全方位深層次變革,打造清正廉潔、作風優良、服務為民的消防執法隊伍,構建科學合理、規範高效、公正公開的消防監督管理體系,增強全社會火災防控能力,保障經濟社會高質量發展具有重要意義。
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《意見》的發佈實施,對推動消防執法理念、制度、作風全方位深層次變革,打造清正廉潔、作風優良、服務為民的消防執法隊伍,構建科學合理、規範高效、公正公開的消防監督管理體系,增強全社會火災防控能力,保障經濟社會高質量發展具有重要意義。
法制日報全媒體記者 侯建斌
中辦、國辦近日印發《關於深化消防執法改革的意見》(以下簡稱《意見》),《意見》提出取消和精簡3項消防審批、加強事中事後監管等5個方面共12項主要任務,這也意味著消防執法改革邁入深水區。
《意見》還從加強組織領導、強化協同監管、完善法律法規、抓好督促落實4個方面提出了深化消防執法改革的保障措施。
應急管理部副部長尚勇認為,《意見》的發佈實施,對推動消防執法理念、制度、作風全方位深層次變革,打造清正廉潔、作風優良、服務為民的消防執法隊伍,構建科學合理、規範高效、公正公開的消防監督管理體系,增強全社會火災防控能力,保障經濟社會高質量發展具有重要意義。
專家在接受《法制日報》記者採訪時指出,《意見》順應了國家“放管服”改革大勢,通過減少行政審批項目,節約了社會經營成本。與此同時,汲取以往“一放就亂”的教訓,在放權時加強事中事後監管,以此增強企業消防安全責任主體意識,此舉有利於由被動消防向主動消防轉變。
取消和精簡消防審批正當其時
記者注意到,《意見》明確提出,取消和精簡3項消防審批。一是取消消防技術服務機構資質許可,取消消防設施維護保養檢測、消防安全評估機構資質許可制度,企業辦理營業執照後即可開展經營活動。二是簡化公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查,實行告知承諾管理,公眾聚集場所作出其符合消防安全標準的承諾後即可投入使用、營業。三是放寬消防產品市場準入限制,將強制性產品認證目錄中的13類消防產品調整出目錄,改為自願性認證等。
“取消消防技術服務機構資質許可是高效便民、節約成本的舉措,可謂正當其時。”在中國人民警察大學消防工程系副教授趙秀雯看來,此項改革後,消防部門只需對消防技術服務機構的從業質量進行嚴格監管即可。
對於放寬市場準入後,對一些不具備條件的從事設施維護保養檢測、消防安全評估的消防技術服務機構可能會違規從業的問題,應急管理部消防救援局副局長瓊色指出,消防救援局將加強監管:制定從業條件和服務標準,對場地設備、人員、服務範圍、服務活動等作出具體規定,並相應增加有關罰則；引導加強行業自律、規範從業行為、落實主體責任,讓市場對消防技術服務活動進行自我調節配置,優勝劣汰；加強對機構及其從業行為的監督抽查,依法懲處不具備從業條件、弄虛作假等違法違規行為,對嚴重違法違規的機構和人員實行行業退出、永久禁入。
瓊色強調,取消事前審批後,針對一些公眾聚集場所可能會出現的違規營業問題,消防救援局將採取3項監管措施:制定公眾聚集場所消防安全標準,作為公眾聚集場所作出符合消防安全條件承諾的法定依據,讓企業對標落實；實施事後核查,在規定的時限內,對作出承諾的公眾聚集場所實行全覆蓋例行檢查；嚴格依法查處違法行為,發現場所實際情況與承諾內容不符的,依法責令其改正並予以處罰,同時記入信用記錄。
趙秀雯注意到,《意見》將強制性產品認證目錄中的13類消防產品調整出目錄,改為自願性認證。她認為,調整出的13類消防產品基本是消防部門和專業人員使用的產品,因此,對生產、經營此類消防產品的企業威懾力較強,產品質量比較穩定。而對於與人身安全直接相關的公共場所、住宅使用的火災報警產品、滅火器、避難逃生產品3種消防產品,《意見》明確現階段依然保留其強制認證的制度。
“如此分類分階段地改革,加之分領域的事中事後監管措施,可確保我國消防產品的質量。”趙秀雯告訴記者。
5種監管方式各有側重相輔相成
記者注意到,《意見》對加強事中事後監管作出制度安排,強調建立以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、重點監管為補充、信用監管為基礎、“互聯網+監管”為支撐、火災事故責任調查處理為保障的消防監督管理體系。
“這5種監管方式各有側重,相輔相成,是不可分割的有機整體。”瓊色介紹說,《意見》實行“雙隨機、一公開”監管,明確抽查範圍、抽查事項和抽查細則,制定年度檢查計劃,合理確定抽查比例和頻次,既保證必要的抽查覆蓋面和工作力度,又防止檢查過多和執法擾民。
趙秀雯也點贊“雙隨機、一公開”監管模式,認為此舉利於解決“過度監管、權力尋租”等問題。
趙秀雯解釋說,監管部門根據當地經濟和行業、企業實際情況,合理確定隨機抽查比例和頻次,從市場主體名錄庫中依法隨機抽取檢查對象,以“列清單”“適度查”等具體措施,防範了監管部門對市場主體的過度干預。
而且,從執法檢查人員名錄庫中隨機選派執法檢查人員,這種“隨機”的不確定性極大壓縮了監管部門與市場主體雙向尋租空間,尋租成本增加,降低了“監管俘獲”的發生機率,可有效解決人情監管、選擇性執法的亂象,重新營造公平競爭的市場環境。
但趙秀雯同時提醒,為有效預防和化解新的消防安全風險,一些關鍵性問題亟需引起重視,比如藉助智能技術隨機抽取檢查對象,減少人為干預；合理論證執法檢查人員名錄庫的建設標準。
這是為何?趙秀雯告訴記者,如果庫內執法檢查人員數量較少,隨機的效果難以實現降低尋租成本的目的；但如果庫內執法檢查人員數量較多,就當前消防救援機構的編制數量來看,勢必要跨區域合建,區域範圍過大,也將在一定程度上增加監管成本,難以實現社會消防安全的可持續發展。
消防部門與行業協會徹底脫鉤
《意見》還就規範消防執法行為、執法隊伍管理作出部署。在規範消防執法行為方面,全面實施消防執法全過程記錄、法制審核、執法公示制度,嚴格限制處罰自由裁量權,嚴格執行雙人執法、持證上崗、崗位交流制度。將消防監督執法信息全部納入消防監督管理信息系統,實現消防監督執法所有環節網上流轉、全程留痕、閉環管理。
在執法隊伍管理方面,《意見》要求制定消防人員職業規範,明確消防人員及其近親屬從業限制,嚴格落實迴避制度。消防部門與消防行業協會、中介組織徹底脫鉤。現職消防人員一律不得在消防行業協會、中介機構兼職(任職),離退休人員在消防行業協會兼職(任職)的,必須符合國家有關規定且不得領取報酬。消防部門管理的科研、認證機構一律不得開展與消防執法相關的中介服務。
趙秀雯認為,“規範執法行為與執法隊伍兩個環節都很關鍵,二者相輔相成。”規範執法隊伍是規範執法行為的前提,而執法隊伍的規範,確保了迴避制度的嚴格落實,從而最大限度降低了執法者可能面臨的各種干擾,使得執法行為規範化水到渠成,效果更深入、更徹底。
“從短時效益來看,規範執法行為更容易實現。”趙秀雯告訴記者,我國消防執法規範化建設在程序上、制度上、軟硬件建設上都已取得一定基礎,只需按照《意見》要求進一步完善,藉助內部執法監督促使執法人員遵照執行,便能在短時間內實現執法行為的規範化。
趙秀雯說,執法行為規範化建設還將在一定程度上提高執法者的執法能力,減少主觀隨意性,增加執法公信力；而規範執法隊伍也在一定程度上提高執法者的社會公信力。