'發揮村規民約在多元糾紛解決中的作用'

吳園林 2019-08-12 來源：人民法院報

人民法院化解鄉土社會矛盾糾紛，維護司法公平正義，推進鄉村振興戰略的能力，必須重視鄉土社會的村規民約在多元化糾紛解決中的作用，將村規民約的運用與鄉村治理、鄉村振興結合起來，推進鄉土社會治理法治化。

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，強調創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。習近平總書記在年初的中央政法工作會議上強調：“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。為新時代審判體系和審判能力現代化指明瞭方向。6月12日至13日，全國高級法院院長座談會根據這一要求，進一步明確了人民法院推進多元化糾紛解決機制和現代化訴訟服務體系建設的目標要求和思路措施。鄉村振興要求重視鄉村治理，而鄉村治理需要創新鄉土社會多元化糾紛解決機制。村規民約作為鄉村治理的重要方式，是基層群眾自治制度的重要體現。為了更好地實現鄉村振興戰略，更好地創新鄉村治理，應當將鄉土社會的多元化糾紛解決機制建設與鄉村振興戰略結合起來，重視村規民約在化解民間糾紛、和諧農村關係、規範鄉土秩序、推進法治中國建設中的作用。

中國農村仍然是鄉土社會，這是對農村基本國情的一個共識。在廣大農村，村規民約的效力得到了村民委員會組織法的認可，被廣泛地用於鄉村治理和鄉村建設。村規民約在鄉土社會糾紛解決中得到廣泛應用。通常情形下，村規民約是指村民在長期的鄉土社會生活中形成的習俗習慣、倫理道德、文化傳統、價值觀念，能夠對鄉土社會的組織和個人行為產生一定的約束力，屬於我國文化遺產的一部分。在一定程度上，法律法規等正式規則在糾紛解決中優先適用，而村規民約的援用則更為彈性。

鄉土社會的多元化糾紛解決機制必然在很大程度上依賴於正式規則與非正式規則的結合。其中，非正式規則尤其意指“活的”村規民約。這種結合主要表現為法律法規和村規民約在糾紛解決中的關係。第一，村規民約可以作為民間自治法的淵源。根據村民委員會組織法第二十七條規定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，並報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。在鄉土社會中，村規民約具有相當的開放性，能夠適應不同地方的民情風俗，協調不同民族區域內的糾紛解決方式，而民族自治法往往源自於對村規民約等非正式規則的闡發與昇華。第二，村規民約與民族自治法的相互轉化。村規民約能最大限度地化解鄉土社會的糾紛，因而應重視其定分止爭的作用。在鄉土社會的糾紛解決過程中，村規民約往往與法律法規並用，兩者的適用甚至存在一定的“邊界互滲”現象。顯然，靈活運用村規民約能取得化解矛盾糾紛更好的效果，更好地構建和諧鄉土社會。第三，村規民約與正式規則的互補關係。在鄉土社會司法秩序中，法律法規等正式規則的適用必然是一個從抽象到具體的過程。村規民約有效緩釋法律規定的抽象性。第四，村規民約與正式規則的競爭關係。儘管法律法規等正式規則在國家與社會治理中獲得了廣泛的運用，但基於鄉土社會的現實，村規民約在我國廣大農村仍然有強大的生命力。當前的基層群眾自治制度，本意在鄉級政權之下賦予村規民約一定的社會治理功能，塑造鄉土社會的生活秩序。在此意義上，多元化糾紛解決機制採納鄉土社會中的村規民約避免了農村生活為單一的正式規則體系主宰的景象。第五，村規民約作為正式規則的次生規則。村規民約產生效力的前提必然是穩定的外部法政秩序，因而村規民約在一定程度上受制於法律法規等正式規則。儘管如此，這並非意味著村規民約是不好的，或不重要的；基於法律法規等正式規則自身的限制，村規民約作為一種輔助性或補充性的次生規則是必要的。第六，村規民約作為民間自治法的探索試驗。村規民約與正式規則的效力差異還是比較大的。在不同的法政體制下，以村規民約為代表的非正式規則與以法律法規為代表的正式規則之間的契合度並不相同。鄉村振興戰略在很大程度上是對鄉村治理格局的重塑，因而意味著對村規民約之類非正式規則較多的倚重。就此而言，從村規民約上升到民間自治法，是一個漫長的探索過程，考驗著鄉村治理改革過程中的實踐性智慧。

從經驗上來看，鄉土社會中的村規民約具有以下特徵：首先，其形成過程具有自發性。村規民約是村民鄉土社會生活經驗的總結，基本上是自發形成的，雖然藉助了村民會議制定的形式，但並非是一種有意為之的產物。其次，其維護具有自願性。村規民約往往是村民會議將鄉土生活中公認的不成文習俗或習慣成文化，因而其維護也主要依靠村民自己的意願。第三，其演進的長期性。村規民約的形成和維護需要較長的實踐，在無數糾紛矛盾得以解決的同時，村規民約也會根據相應的社會環境自發生成並循序演進。與法律法規等正式規則所具有的即時性和強制性不同，村規民約的合理性和權威性需要時間來檢驗。第四，其發展路徑的依賴性。在多元糾紛解決機制構建過程中，強制性的外在力量使用應當是有一定限度的，需要重視村規民約等非正式規則的作用。不過，村規民約自身的發展也具有嚴重的路徑依賴性。第五，其發揮作用的時滯性。村規民約一旦訴諸文字，往往比較穩定。不過這種穩定並不意味著其對路徑依賴性的終止，而恰恰加深了這種路徑依賴性。因而，村規民約不僅具有地域上的差異，而且在時間演進上也具有一定時滯性。第六，其存在形態的特殊性。顯而易見的是，村規民約的制定並不是必須的，其制定或早或晚，其內容或繁或簡。許多村規民約都具有相當的獨立性，這本身也是村民自治制度賦予的特性。村規民約的適用需要糾紛裁決者熟知民情，掌握鄉土自治的精神，努力將法律法規的權威效力與村規民約的深入影響結合起來，實現法治、德治、自治相統一。

村規民約的作用主要在於：第一，濡化作用。村規民約在很大程度上是對鄉土社會的世界觀、人生觀和價值觀的反映，是習俗演進的結果，能影響和感染不同地域的組織和個人的行為，有助於將地方性的傳統和習俗進行自我擴展從而獲得更廣泛的接受。第二，規範作用。村規民約同樣是鄉土社會制度的重要組成部分，是村民組織和個人行為準則的一種主要約束規範，通常以無形的方式影響集體心理或個人心理。第三，改造作用。村規民約可以直接或間接地改造村民組織或個人的行為。一方面，從間接角度來看，村規民約是村民生活、勞動的基礎，其制定、修訂、廢止必然對鄉土社會秩序產生影響；另一方面，從直接角度來看，村規民約可以直接用於糾紛的化解，對處於糾紛中的各方當事人的角色進行調整，協調各方當事人之間的關係。第四,評價作用。與正式規則一樣,村規民約也可以參照一定公認的價值和標準對糾紛的各方行為進行適當的品評和指導。這種品評和指導，帶有部分道德經驗性的色彩。換而言之，藉助於村規民約的道德性，它能以公認的鄉土生活經驗和交易習慣，來決定糾紛中各方的是非觀，進而對糾紛進行裁決。第五，凝聚作用。通過村規民約來解決鄉土糾紛，有助於更平和地約束、規範和評價糾紛各方行為，凝聚糾紛解決機制中的主體意志，實現非訴訟渠道的公平正義。從根本上來說，村規民約賴以建立的意識形態、價值判斷和道德信念等文化背景，讓鄉土社會的糾紛能訴諸鄉土文化共識，增強鄉土文化傳統的凝聚力。

在多元化糾紛解決機制的構建中,應重視村規民約在鄉村治理中的多重作用,積極追求調解和解等方式帶來的和諧效果。村規民約與法律法規之間不僅僅是合作與競爭關係，還是延伸、擴展、補充和強化關係，兩者不可偏廢其一。村規民約讓鄉土社會的糾紛解決機制更加多元化，更貼近鄉土生活。在賦予糾紛各方當事人更多選擇權的同時，也表達了對鄉土文化傳統更多的尊重，更好地保障了村民的合法權益，推進了新時代審判體系和審判能力現代化。