為緩解超15萬億元政府和社會資本合作(PPP)項目融資飢渴，PPP資產證券化正加速推進。
6月19日，財政部聯合人民銀行和證監會發布《關於規範開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知 》(下稱《通知》)，要求分類穩妥推動PPP項目資產證券化，並對相應項目進行嚴格篩選和加強管理，包括做好風險隔離安排，防範剛性兌付風險。
PPP專家、大嶽諮詢總經理金永祥告訴第一財經，繼去年底國家發改委發文推廣PPP資產證券化後，財政部這次也發文推進，有利於推動PPP項目資產證券化。財政部對PPP資產證券化範圍更廣，項目公司在項目建設期內可以依託PPP合同約定的未來收益權，發行資產證券化產品。但同時對其風險管理和監管也更加嚴格，比如資產證券化產品的償付責任不得轉嫁給政府或公眾，並影響公共服務的持續穩定供給。
突破兩年限制範圍更寬
自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項目呈現爆炸式增長。
財政部PPP中心數據顯示，截至4月30日，進入全國PPP項目綜合信息平臺的PPP項目達到12700個，入庫項目金額約15.3萬億元。
15萬億的PPP項目落地離不開資金支持，部分項目融資難也是制約PPP項目落地的一大難題，而且長達幾十年的PPP項目運作中，社會資本退出難題也制約著項目落地。而PPP資產證券化恰好是解決這兩大難題的鑰匙之一，它可以為PPP項目提供融資，盤活PPP項目存量資產、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設。
因此，去年12月，國家發改委聯合證監會發布了《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》，支持PPP項目資產證券化。
各地隨後上報了41單PPP資產證券化項目至國家發改委，集中在汙水處理、供熱等行業。國家發改委篩選之後向證監會推薦了首批9單PPP資產證券化產品。最終有4單產品通過重重考驗，於3月10日獲批在上交所和深交所發行，總規模達27.14億元，分別是“中信建投-網新建投慶春路隧道PPP項目資產支持專項計劃”、“中信證券-首創股份汙水處理PPP項目收費收益權資產支持專項計劃”、“華夏幸福固安工業園區新型城鎮化PPP項目供熱收費收益權資產支持專項計劃”和“廣發恆進-廣晟東江環保虎門綠源PPP項目資產支持專項計劃”。5月，國家發展改革委向證監會推薦第二批PPP資產證券化項目共8個。
金永祥告訴第一財經記者，國家發改委推PPP項目資產證券聚焦在傳統基礎設施領域，而此次財政部發上述《通知》並未強調具體領域，範圍更寬，內容也更為細緻。
《通知》將穩妥地推動PPP項目資產證券化分為三類，即鼓勵項目公司開展資產證券化優化融資安排、探索項目公司股東開展資產證券化盤活存量資產和支持項目公司其他相關主體開展資產證券化。
其中，財政部鼓勵積極探索項目公司在項目建設期依託PPP合同約定的未來收益權，發行資產證券化產品，進一步拓寬項目融資渠道。
對此，金永祥認為，此前發改委文件要求PPP項目資產證券化必須要建設並運營2年以上，強調PPP項目在運營期做資產證券化，而此次財政部文件則提出項目建設期的基礎資產也可以做，顯然範圍更寬。
中國投資諮詢公司政府與公共諮詢事業部總監朱磊認為，根據《通知》，項目成功運營2年以上的要求，已不再是項目公司作為發起人開展資產證券化業務的必要條件，僅限於申請通過發行主管部門綠色通道受理時適用。通知甚至還提出積極探索項目公司在項目建設期依託PPP合同約定的未來收益權發行資產證券化產品的要求。未來資產證券化將不僅用來解決社會資本資金週轉及快速變現的問題，還將為項目自身融資提供解決方案，PPP項目的融資渠道將得到進一步拓寬。
其實，財政部和發改委對PPP項目資產證券化篩選上項目合規性、現金流、企業經營能力等方面有不少相似要求，不過財政部文件也有突出的地方，比如PPP項目資產證券化的項目必須通過物有所值評價和財政承受能力論證。
“財政部文件要求申報材料應包括兩評報告，該規定對建設期或運營時間未超過兩年的項目有意義，運營超過兩年的項目可以實際的運營數據為依據，兩者沒有衝突。”金永祥稱。
《通知》要求，項目公司、項目公司的股東作為發起人(原始權益人)申請通過發行主管部門綠色通道受理的，項目還應當成功運營2年以上，發起人(原始權益人)信用穩健，最近三年未發生重大違約或虛假信息披露，無不良信用記錄。這與發改委的上述文件相銜接。
兩份文件鼓勵做資產證券化的PPP項目方向也一致。
《通知》稱，優先支持水務、環境保護、交通運輸等市場化程度較高、公共服務需求穩定、現金流可預測性較強的行業開展資產證券化。優先支持政府償付能力較好、信用水平較高，並嚴格履行PPP項目財政管理要求的地區開展資產證券化。重點支持符合雄安新區和京津冀協同發展、“一帶一路”、長江經濟帶等國家戰略的PPP項目開展資產證券化。鼓勵作為項目公司控股股東的行業龍頭企業開展資產證券化，盤活存量項目資產，提高公共服務供給能力。
監管更嚴
近期財政部加強對地方政府借PPP模式變相融資管理，此次PPP項目資產證券化也著重強調規範和監管。
《通知》要求切實做好風險隔離安排。PPP項目資產證券化的發起人(原始權益人)在基礎資產與發起人資產之間做好風險隔離，不得通過資產證券化改變控股股東對PPP項目公司的實際控制權和項目運營責任，實現變相“退出”，影響公共服務供給的持續性和穩定性。資產證券化產品如出現償付困難，發起人(原始權益人)應按照資產證券化合同約定與投資人妥善解決，發起人(原始權益人)不承擔約定以外的連帶償付責任。
另外，財政部要求切實防範PPP項目資產證券化剛性兌付風險。
《通知》稱，PPP項目所在地財政部門要會同行業主管部門加強項目全生命週期的合同履約管理，以PPP合同約定的支付責任為限，嚴格按照項目績效評價結果進行支付(含使用者付費項目)，保障社會資本方獲得合理回報。資產證券化產品的償付責任，由特殊目的載體(SPV)以其持有的基礎資產和增信安排承擔，不得將資產證券化產品的償付責任轉嫁給政府或公眾，並影響公共服務的持續穩定供給。
金永祥告訴第一財經記者，財政部文件規定項目公司支付義務不得轉給政府或公眾，這符合PPP提供公共產品的屬性特點，即使地方政府違約，SPV也要對ABS投資人承擔支付義務。該規定一方面保證了PPP的健康發展，另一方面也減少了社會資本基於出表或退出運營義務而做PPP項目ABS的動機。
另外，財政部還要求合理分擔資產證券化的成本收益，充分披露資產證券化相關信息。財政部、央行行、證監會建立完善PPP項目資產證券化協同管理機制，加強溝通合作，實現PPP項目實施和風險監測信息共享。
朱磊表示，此次《通知》明確資產證券化後的監管及合同履約管理要求。首先，資產證券化方案設計上，要防範控股股東實現變相“退出”，影響公共服務供給的持續性和穩定性;其次是政府方應嚴格按照合同約定根據項目績效評價結果進行支付，保障社會資本方獲得合理回報，但不得為資產證券化產品進行兜底;最後，PPP項目公司不得將資產證券化的發行成本轉嫁給政府和社會資本方，而因資產證券節省綜合融資成本帶來的超額收益，則應按照合同約定進行分配。
金永祥認為，目前中央希望大力推動PPP項目資產證券化來加強資金流動，推動項目落地。由於PPP資產證券化必然加強地方政府履約責任，地方推動的積極性一般。而PPP項目中社會資本方做資產證券化一大動力主要是希望藉此實現資產出表來降低負債率，改善公司財務指標。如果實現不了這一點，資產證券化純粹只是融資方式之一，社會資本方做不做主要看融資成本相比其他渠道的高低。
“PPP項目資產資產證券化只是PPP發展的一個工具，未來能否做好主要看這一輪PPP項目能否做好。PPP項目ABS的健康發展要依託於PPP本身的健康發展。當前，PPP已經進入攻堅克難的新階段，應該用政策和財政資源解決PPP發展中遇到的難題，比如PPP項目建設的必要性以及收費和價格問題。”金永祥稱。
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