作者簡介： 丁伯康博士， 系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家，住建部中國建設會計學會PPP研究中心副主任，清華大學職業經理訓練中心特聘專家，中國現代集團總裁，江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長，現代研究院院長；陳超群，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司PPP事業部合夥人、副總經理。

關鍵詞：地方政府 融資平臺 PPP 戰略轉型

一、背景

由於經濟增長持續乏力，可以預期未來社會消費仍然會延續增速下滑態勢，而貿易保護主義和地區戰爭因素又在一定程度上影響了進出口增長水平，同時民間投資依舊信心不足，因此看來，以政府投資項目拉動GDP的責任依然重大。

伴隨著貨幣政策和信貸政策的寬鬆化，地方政府融資平臺作為地方政府落實城鎮化建設和固定資產投資任務的經濟組織，經歷了一輪快速的發展過程，隨之也帶來了龐大的政府債務隱患。與此同時，在後經濟危機時代全面降槓桿的背景之下，中央開始要求地方政府融資平臺剝離政府融資職能，推動地方政府債務的透明化和公開化。

2017年5月出臺的六部委50號文，則對地方政府舉債融資的規範問題提出一系列的要求。為了防止地方政府違規舉債融資造成系統性金融風險產生，國家對債務風險控制的政策陸續出臺。同時出於推進政府行政職能轉變和投資體制改革的考慮，中央在傳統政府投資領域積極引入並大力推廣PPP，吸引社會資本共同參與基礎設施投資，推進基礎設施和公共服務的市場化改革，PPP已成為地方政府發行債券之外政府投資項目的合法融資渠道。因此，地方政府融資平臺的發展，已經進入到了被動轉型的時期。如何通過迅速發展PPP投資業務，實現政府融資平臺的角色轉型和能力轉換，已成為地方政府融資平臺實現突破式發展的一個重要機遇。

二、PPP與地方政府融資平臺轉型

地方政府融資平臺作為地方政府體系內部深度介入市場化融資的功能性載體，是地方政府對本地經濟、社會發展要求與地方實際財力、投資能力之間的矛盾衝突的產物。地方政府賦予的類壟斷性質的市場特權以及委派經營層的行政服務觀念導向，在一定程度上導致了平臺公司在業務經營管理過程中的單一化、粗放化和低效率。然而在土地財政下行和政府舉債規模受限的背景之下，地方政府藉助PPP模式大力推廣的東風，吸引社會資本介入尚未全面市場放開的基礎設施與公共服務行業，對地方政府融資平臺的功能和作用造成了一定的削弱，也在一定程度上促進了地方政府融資平臺的市場化轉型。

首先，PPP作為一種創新的政府投融資管理體制與公共服務社會化供給方式，有利於徹底轉變政府行政職能，建立平等的市場化交易關係，倡導社會資本獲取合理回報的理念。對地方政府融資平臺而言，參與PPP項目投資和組建PPP項目公司，意味著正常的政企合作關係和科學合理的良性造血機制，是一次角色重塑和能力再造的絕佳良機。

其次，PPP不僅僅是一種政府項目融資模式，更是一種綜合性的政府投資運作管理方式。通過向社會公眾提供投資、融資、建設、運營一體化的公共服務，給了地方政府融資平臺更多的參與空間和發展空間，有助於其在傳統投融資職能之外逐步培育發展建設管理和自主運營能力，為平臺公司未來可持續經營創造了基礎條件。

最後，PPP的長期導入和規範運作有助於釋放社會創新活力、激勵市場公平競爭，打破地方政府融資平臺在基礎設施與公共服務投資領域的壟斷局面，激活其作為市場參與主體的競爭意識和危機意識，加快推動其完善公司治理架構和經營管理體系，實現內部效率優化，真正地從理念到行動全面走向市場化轉型之路。

三、地方政府融資平臺介入PPP的路徑分析

按照地方政府融資平臺的能力成長規律，在介入新興PPP業務的過程中應當堅持投資主體的身份，充分利用和發揮投融資方面的資源和專長，做到存量項目優先、本地項目優先、社會效益優先，通過發起和參與一些工作進度明顯遲滯、投資回報明顯偏低、社會資本興趣不足的項目以積累自身的PPP運作經驗，發展自身的主動投資能力，為後期介入更多領域更多地區的PPP項目儲備力量。

地方政府融資平臺的特殊性在於參與PPP過程中的身份可選擇性：（一）可以按照財政部《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中“政府可指定相關機構依法參股項目公司”的要求，作為政府出資主體參股PPP項目公司，發揮市場化的股東監管職能；（二）根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）中“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關係”的政策精神，作為社會資本參與到本地或附屬地區的PPP項目，與政府建立市場交易關係的同時繼續踐行區域城鎮化建設和運營主體的重要使命。

基於以上兩種不同的身份定位，結合項目運營屬性、政府分紅要求、收益回報水平、平臺業務能力等要素分析，筆者認為地方政府融資平臺介入PPP實現轉型的路徑有四個方面：

（一）繼續作為地方政府的功能性主體，彌補地方政府部門中融資經驗和運營管理能力不足的問題，以人力資源培育和案例經驗積累為目標，主動協助政府篩選整理適用PPP運作的項目清單，根據政府投資要求，被動式發起PPP項目，全面負責或協助推進PPP項目的前期立項、識別、準備和採購工作，配合完成政府出資責任，放棄分紅權利以降低政府整體支付義務或維持社會資本方的合理回報。

（二）以追求財務投資回報和發展主動投資業務為導向，針對由各行業主管部門列入PPP儲備項目庫的項目進行科學篩選，重點利用自身融資優勢，可以作為政府出資主體或作為非牽頭社會資本聯合體成員的身份介入，尤其是聯合具備豐富建設、運營或投資經驗的潛在社會資本共同推進項目運作，著力承擔項目建設資金的籌措工作，逐步建立科學有效的風險管控機制，保障作為財務投資者的資金安全和合理回報，同時通過與社會資本的長期合作培育團隊的投資價值判斷和項目過程管理能力，完成向投資主體轉型的經驗和能力積累。

（三）充分利用好地方政府的各類資源，發揮好自身在城市規劃和部門溝通等方面的便捷優勢，針對本地範圍內市場相對空白、競爭性不足且又具有市場潛力和經營前景的PPP項目（如新能源充電樁、停車場、綜合管廊等），主導進行項目投資決策工作，獨立或聯合其他社會資本公平參與項目採購工作，完善提升主動投資能力和市場競爭水平，通過實際控制PPP項目公司實現業務經營單元的培育和發展，從而構建起以平臺公司為核心的具有實體化運營能力的資本運作體系。

（四）依賴於前期積累的國有資本運作的經驗和能力，獨立或牽頭作為合格社會資本，主動發起與新型城鎮化任務匹配且具有一定競爭優勢的PPP項目，進行科學的投資評估和價值分析，充分利用自身的融資成本優勢和實體運營能力，公開公平參與本地或外地的PPP項目競標，全面介入PPP市場競爭，實現真正的市場化主體身份的確立。

（五）利用地方政府融資平臺在城市資源和本地國有資本經營、管理方面的優勢，不斷優化政府投資項目的投資和運行管理體系，強化國資國企在本地經濟社會發展中的帶動力和盈利能力，通過自身的有效運營，減輕政府對社會資本投資的回報壓力，摒棄政府投資項目中的政府承諾和違規擔保等不良現象的發生。

四、結論

站在市場化的視角來看，地方政府融資平臺堅持國有資本投資主體的身份，要加快通過介入PPP業務，實現經營觀念轉變、運作業務延伸、組織功能調整的整體轉型，將有利於維護地方國有資本對區域城鎮化建設的長期支持和維護穩定的地位。但是基於PPP項目規範運作要求和融資平臺職能定位方面的考量，還需要地方政府在其先期介入階段進行政策傾斜和行動支持。

具體表現為：貫徹政府參股PPP項目公司的政策要求，指定融資平臺作為PPP項目的政府出資主體；落實推動成立政府引導性質的PPP基金，為融資平臺參與PPP運作提供槓桿運作資金；堅持同股同權要求，創造優化項目公司現金流狀況，保障融資平臺的參與動力；支持將融資平臺承擔的政府債務納入財政預算，剝離其政府融資職能，建立健全現代企業制度和公司治理結構，為融資平臺參與PPP項目社會資本採購創造基本條件；放開對融資平臺的功能定位限制，鼓勵其與不同行業的標杆企業互動合作，共同組建聯合體以平等市場主體參與PPP項目採購競爭；積極挖掘探索存量資產的PPP運作，鼓勵融資平臺參與此類財務投資回報較低的PPP項目，通過槓桿撬動社會資金實現資產盤活和債務化解目標。

總之，PPP模式的推廣和運用，對於基礎設施和公共服務行業的改變已成為地方政府融資平臺內部變革和轉型發展的重要促進因素。而地方政府融資平臺也是目前為止在PPP運作過程中，最樂意實質性承擔全過程項目風險和長期取得投資回報收益的市場法人主體。因此隨著大量的地方政府融資平臺快速介入PPP業務，可以預見的是地方政府融資平臺與PPP之間一定會產生良性的化學反應，推動地方政府投融資運作朝著更加規範、更加開放和更市場化的方向前進。