目前，國內外在基礎設施項目管理交易制度創新的研究和實踐中，大力推行公私合作制（Public Private Partnership，簡稱PPP），黨的十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的要求，旨在通過政府和企業間的公私合作模式，調動社會非公共資本，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，形成社會公共基礎設施項目的自我發展能力。在PPP項目日漸增多的過程中，交易中心如何應對？本文將就此進行研討。
PPP的分類
根據資料來看，世界各地、國際組織對PPP的分類有十幾種之多，其中大多數是按廣義的PPP進行分類的。國內學者王灝在其《PPP（公私合夥制）的定義和分類探討》一文中，結合國內的實際應用情況，按照PPP合作關係中政府部門與社會資本在資本投入、風險分擔、收益回收模式等方面的不同，提出“廣義的PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類。”
外包類PPP項目一般由政府投資，社會資本承包整個項目中的一項或幾項職能，項目所有權屬於政府，通過政府付費實現收益。社會資本承擔的風險比較小。具體的模式有委託運營（O&M，Operations&Mainte鄄nance）和管理合同（MC，ManagementContract）等。
特許經營類項目需要社會資本參與部分或全部投資，並通過一定的合作機制與政府分擔項目風險、共享項目收益，由社會資本負責項目的運營，通過產權轉移使得項目產權最終歸屬政府所有。社會資本承擔的風險相比外包類項目有所提高。政府需要建立完善的監管機制，保證項目收益性和公益性的平衡，實現多方共贏。特許經營類項目能否成功在很大程度上取決於政府的管理水平。此類項目的典型模式有BOT（Build Operate Transfer，即建設 運營 移交）、TOT（Transfer Operate Transfer，即移交 運營 移交）及類似安排。
私有化類PPP項目一般由社會資本投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。主要風險由社會資本承擔。這類項目具體模式有BOO（build own operate，即建設 擁有 運營）等。
對於PPP與BOT、TOT、BOO、BOOT（build own operate transfer，即建設 擁有 運營 轉讓）等概念和模式的聯繫與區別，國內業界有兩種理解。一種是把PPP界定為政府與社會資本合作的一種特定的項目融資方式，將PPP與BOT、TOT等特定項目融資模式並列起來進行比較。另一種認為PPP泛指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的各種合作關係，是為實現這些合作關係的一系列項目融資模式的總稱。財政部於2014年11月29日發佈的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱《操作指南》）也明確了“PPP項目運作方式主要包括委託運營（O&M）、管理合同（MC）、建設 運營 移交（BOT）、建設 擁有 運營（BOO）、轉讓 運營 移交（TOT）和改建 運營 移交（ROT）等”。因此，PPP應是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的各種合作關係，PPP模式是實現這些合作關係的一系列的融資和運作方式的總稱，而BOT、TOT、BOO等則是PPP某種具體的運作模式。
政策法規的支撐
目前，我國關於PPP的規定，很多是規範性法律文件，仍缺乏系統、完善的法律制度規定。就選擇PPP合作伙伴而言，《招標投標法》或《政府採購法》都有各自的優點和侷限性。《招標投標法》是為了規範“必須招投標項目”的招標投標活動而制定的法律，主要適用於工程建設項目。《政府採購法》是為了規範政府採購行為而制定的法律，強調使用財政性資金，其在第四條明確規定“政府採購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，因此，它主要適用於政府採購貨物和服務項目。二者既有相通之處，又有差異，有些PPP項目並非工程建設項目，不適用於《招標投標法》，有些PPP項目是用戶付費，或無法判斷是否屬政府採購範圍，不適用於《政府採購法》。此外，兩部法律都以公開招標為主要方式，程序過於嚴格，對長達十幾、幾十年的合同，沒有給政企雙方足夠的協商空間。因此，可以認為，我國目前調整PPP投資方式的制度和立法仍不健全，有待進一步思考法律框架的重構或者補充問題。
自2014年以來，國家發展和改革委員會（以下簡稱“發改委”）和財政部兩大系統從立法、實踐指南到項目具體遴選、試點都積極參與，先後發佈了各自制定的《指導意見》和《操作指南》。操作指南將PPP項目的推動與政府採購服務緊密聯繫起來，並明確以《政府採購法》框定PPP運作基礎。而從各國的實踐情況來看，不論是政府付費的公共採購，還是使用者付費的特許經營合同類型，均被視為政府採購公共服務的一種方式，並將其納入政府採購制度監管。2014年12月31日，財政部頒行《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），規定PPP項目採購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源採購，並於同日發佈《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》。除了《政府採購法》中明確規定的方式，還結合PPP項目特點，首次引入“競爭性磋商”的方法，著力實現在需求標準完整的基礎上合理報價的公平交易規則，將政府採購制度功能聚焦到“物有所值”的基本目標上來。不可否認，這是個不容小覷的制度創新，使政府採購PPP模式有了較為明確的制度依據和較為規範的採購方式和程序。
交易中心建立PPP項目運行模式的基本設想
自2014年以來，從地方政府性債務管理到創新重點領域投融資機制方面，都體現出了PPP的重要作用，發改委和財政部合力推進PPP模式，使其在國內城市基礎設施建設和公共服務採購領域的應用推廣邁入快速發展軌道。
廣東省、廣州市兩級財政部門先後發佈通知，要求做好PPP項目篩選、信息溝通等工作。從廣州公共資源交易中心進場交易項目來看，建設工程採用PPP模式並根據《招標投標法》進行招標已屢見不鮮，但通過該模式進行政府採購仍處於摸索階段。現就結合政府採購領域的項目運行特點，提出如下幾點基本設想：
第一，交易中心在政府採購領域PPP項目的角色定位。
根據《操作指南》，PPP項目涉及的主體包括財政部門（政府和社會資本合作中心）、政府部門、社會資本（可依法設立項目公司）、項目實施機構、評審小組等。《操作指南》明確指出項目實施機構主要負責項目準備、採購、監管和移交等工作，並在“監管架構”章節中理順了政府對項目實施機構的授權關係。《管理辦法》在第三條規定中還提到了“PPP項目實施機構可以委託政府採購代理機構辦理PPP項目採購事宜。”交易中心在推進PPP項目政府採購管理的過程中，應首先考慮角色定位問題。建議在以PPP模式運作建設與維護政府採購電子商務平臺的項目中，爭取定位於項目實施機構的角色；而在大型的、一次性的基礎設施建設項目中，則立足於擔當政府採購代理機構。
第二，PPP操作流程。
從PPP的工作機制來看，《操作指南》按照項目識別、準備、採購、執行和移交5個環節，制定了一整套PPP項目工作機制與流程。而基於國內現有的項目審批基本流程，發改委發佈的《指導意見》及合同指南提出了項目儲備和項目遴選兩個工作環節，並要求各省區市發改委建立PPP項目庫，從2015年1月起相關項目進展情況按月報送，還首次提出要會同相關部門建立PPP項目聯審機制。根據財政部《操作指南》的文件精神，PPP的具體操作流程包括：
一是項目識別：包含項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證；
二是項目準備：包括管理架構組建、實施方案編制和實施方案審核；
三是項目採購：包括資格預審、採購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署；
四是項目執行：項目公司設立、融資管理、績效監測與支付和中期評估；
五是項目移交：移交準備、性能測試、資產交割和績效評價。
第三，選擇投資者的方式。
財政部在《操作指南》以及《管理辦法》中認定，項目採購應根據《政府採購法》及現相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源採購。綜合來看，競爭性磋商採購方式在政府購買服務、PPP、科技創新扶持、技術複雜的專用設備等項目採購中具有較高的可操作性和適用性。
第四，擬實踐項目方案。
一是以PPP模式搭建網上商城：經財政部門選定部分規格標準較統一、具有較強需求共性的貨物品目，由交易中心組織招標確定各品目的中標品牌和供應商。然後通過競爭性磋商或公開招標方式引進社會資本，搭建網上商城（社會資本）作為協議供貨批量採購平臺。網上商城根據財政部門彙總的全市機關、事業和團體單位的採購需求，聯繫供應商統一進行批量採購。當採購人下達採購任務時，由網上商城提供簽訂、銷售、配送、貨款收付和售後服務等工作。採購人直接將貨款支付給網上商城，網上商城按規定向中標供應商收取交易服務費。這種PPP模式相較現行的協議供貨模式實現了更優的服務和由規模採購效益帶來的價格優惠，而且能夠進一步規範政府採購行為，提高政府採購效率，促進廉政建設。交易中心作為項目實施機構，負責編制項目實施方案、上報物有所值評價和財政承受能力論證情況、準備資格預審文件和採購文件、組織評審或談判工作、與中選社會資本簽署確認談判備忘錄及項目合同，在執行過程中，交易中心與財政部門共同監管網上商城的運行情況（主要是價格、服務和質量），並設定合適的間隔期（如每3～5年）對項目運行狀況及風險進行中期評估、制訂應對措施並報財政部門備案。而網上商城通過擴大采購規模，充分發揮規模採購的效益，實現建設和運營的良性循環。
二是汽車租賃和包車服務採購項目：鑑於公車改革正緊鑼密鼓地推進，一般公務用車取消後，公務用車需求仍然存在，比如大型會議中參會代表的接送、執行公務用車以及學生或幼兒上下學接送用車服務等。還有一些需求在逐年增大的專用車輛使用需求，比如環衛車、消防車、執法執勤用車等。這類公共服務是政府負有提供責任又適宜市場化運作的，它前期投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、涉及的利益主體多元化，且部分採購需求具有良好的“使用者付費”基礎（如通勤車和校車），因此，可以選擇PPP模式作為汽車租賃和包車服務採購項目運作模式來實踐。交易中心可以在對本市這部分需求作出充分、紮實的調研後，組織編制實施方案，包括具體運作方式、投融資結構、回報機制、風險評估、履約評價等等，並著重考慮PPP和傳統模式相比，是否能更好地體現物有所值。
交易中心課題組