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PPP（Public-Private-Partnership，或稱“政府與社會資本合作”）和EPC（Engineering Procurement Construction，又稱“交鑰匙工程”）都是“舶來品”，也都是目前基礎設施投融資及建設領域非常熱門的模式。誠然，PPP項目中的工程並非必須採用EPC總承包模式實施，EPC總承包模式的應用也並非僅限於PPP項目。但當PPP遇上EPC，其中蘊含的機遇與風險卻值得每一個項目參與方都應重點關注。
一、PPP+EPC組合模式的優勢與機遇
從PPP項目風險分配以及全生命週期風險管理角度看，PPP投融資模式與EPC總承包模式的組合實施有其必要性和合理性。
1、有利於實現項目全生命週期價值最大化
推行PPP模式的核心目的在於提高公共服務的供給效率，優化項目全生命週期管理及資源配置。因PPP項目投資人必須參與項目運營，且其獲得的項目收益在很大程度上須與運營績效相關聯，因此，相比傳統總承包模式或BT模式，PPP項目投資人更應關注項目設計及工程質量對未來運營成本及收益的影響。EPC總承包模式有利於PPP項目投資人更早地參與項目策劃設計環節，並從有利於後續長期運營及提升項目整體收益的角度完善設計方案、管控工程建設質量、優化項目建設及運營成本分佈，從而實現項目全生命週期的價值提升。
2、有利於控制項目總投資超支風險
在PPP項目風險分配體系中，政府一般傾向於將項目總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔。但若PPP項目投資人對項目設計環節缺乏必要的管控，則由其承擔總投資超支風險將存在較大的風險敞口。而EPC總承包模式通常是一種包含設計、採購、施工各個環節，並以總價包乾為常見合同條件的工程承包模式，PPP+EPC組合模式的實施有利於PPP項目投資人通過對項目建設的全過程集成管理和風險管控，在不降低工程項目使用功能的前提下有效控制項目建設成本。因此，EPC總承包模式有利於發揮PPP項目投資人對項目總投資超支風險的管控能力，通過PPP+EPC組合模式的實施將設計主導權與總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔顯然更符合PPP模式下風險公平分擔的原則。因此，國際PPP項目中也多采用PPP+EPC組合模式實施。
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一、PPP+EPC組合模式的優勢與機遇
從PPP項目風險分配以及全生命週期風險管理角度看，PPP投融資模式與EPC總承包模式的組合實施有其必要性和合理性。
1、有利於實現項目全生命週期價值最大化
推行PPP模式的核心目的在於提高公共服務的供給效率，優化項目全生命週期管理及資源配置。因PPP項目投資人必須參與項目運營，且其獲得的項目收益在很大程度上須與運營績效相關聯，因此，相比傳統總承包模式或BT模式，PPP項目投資人更應關注項目設計及工程質量對未來運營成本及收益的影響。EPC總承包模式有利於PPP項目投資人更早地參與項目策劃設計環節，並從有利於後續長期運營及提升項目整體收益的角度完善設計方案、管控工程建設質量、優化項目建設及運營成本分佈，從而實現項目全生命週期的價值提升。
2、有利於控制項目總投資超支風險
在PPP項目風險分配體系中，政府一般傾向於將項目總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔。但若PPP項目投資人對項目設計環節缺乏必要的管控，則由其承擔總投資超支風險將存在較大的風險敞口。而EPC總承包模式通常是一種包含設計、採購、施工各個環節，並以總價包乾為常見合同條件的工程承包模式，PPP+EPC組合模式的實施有利於PPP項目投資人通過對項目建設的全過程集成管理和風險管控，在不降低工程項目使用功能的前提下有效控制項目建設成本。因此，EPC總承包模式有利於發揮PPP項目投資人對項目總投資超支風險的管控能力，通過PPP+EPC組合模式的實施將設計主導權與總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔顯然更符合PPP模式下風險公平分擔的原則。因此，國際PPP項目中也多采用PPP+EPC組合模式實施。
3、有利於提高項目推進效率，由專業的人做專業的事
根據《招標投標法實施條例》第九條規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供工程以及與工程建設有關的貨物、服務的，可以不另行招標。雖然目前並沒有明確規定PPP項目等同於特許經營項目，但目前國內採用“兩標並一標”方式招標的項目均以該條例規定作為法律適用依據。PPP+EPC組合模式也可基於該法律依據通過一次招標同時選定項目投資人與工程總承包商。此舉既可滿足大量建築施工企業通過參與PPP項目投資帶動其工程主業的目的，也可降低政府方多次招標採購可能帶來的風險及成本，有利於提高項目推進效率，並充分發揮企業投資人在後續環節的綜合集成及資源整合能力。
二、PPP+總價包乾EPC組合模式的法律風險及應對策略
雖然PPP投融資模式與EPC總承包模式有上述諸多共通之處，適宜組合實施，但因PPP項目具有長期性特點，且在我國推行時間較短，相關法律體系尚待完善，很多環節仍處於實踐摸索階段；同時EPC總承包模式下的固定總價方式，將該項經濟活動中事關企業核心利益的價格因素在招標階段即提前進行了鎖定，因此，在實務中採用PPP+總價包乾EPC（為行文方便，下文提及的“EPC”均指“總價包乾EPC”）組合模式運作基礎設施項目，仍面臨諸多法律風險。筆者結合近年來參與的多個採用PPP+EPC組合模式實施的項目，為客戶提供全過程風險管控的服務經驗，梳理總結該組合模式下的主要法律風險及應對策略如下：
1、項目準備階段的風險
(1) 表現形式——前期準備不充分導致的PPP+EPC組合模式風險
根據現行文件規定，PPP模式中社會投資人採購主要採用公開招標、競爭性磋商等競爭採購方式。公開招標方式適合於邊界條件清晰，經濟技術參數明確、完整，且在採購過程中不做更改的項目。而競爭性磋商方式主要適用於技術複雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或具體要求的採購項目。但實踐中，因公開招標方式具備更為有力的“兩標並一標”的法律依據，且所涉工程項目無論從規模還是功能、資金來源性質等方面，大多屬於必須以招標方式採購的項目，因此，在實踐中往往作為首選採購方式。但我們也注意到，有部分PPP項目雖然採用公開招標方式，但因項目前期工作不完備，項目實施內容相對複雜等原因，在前期準備階段實際難以設定明確的邊界條件或經濟技術參數，因此，難以準確估算項目實際完成投資建設所需總投資金額。在這種情況下，若強行按PPP+EPC組合模式進行公開招標，無疑將給投標人帶來巨大的潛在風險。此外，即使對於邊界條件相對清晰的項目，因項目公開招標階段時限僅為1個月左右，因此投標人對招標人提供的前期資料及項目現狀的研究和了解往往不夠深入，也極易造成投標報價與實際投資成本存在較大偏差，從而給投標人造成風險與損失。
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一、PPP+EPC組合模式的優勢與機遇
從PPP項目風險分配以及全生命週期風險管理角度看，PPP投融資模式與EPC總承包模式的組合實施有其必要性和合理性。
1、有利於實現項目全生命週期價值最大化
推行PPP模式的核心目的在於提高公共服務的供給效率，優化項目全生命週期管理及資源配置。因PPP項目投資人必須參與項目運營，且其獲得的項目收益在很大程度上須與運營績效相關聯，因此，相比傳統總承包模式或BT模式，PPP項目投資人更應關注項目設計及工程質量對未來運營成本及收益的影響。EPC總承包模式有利於PPP項目投資人更早地參與項目策劃設計環節，並從有利於後續長期運營及提升項目整體收益的角度完善設計方案、管控工程建設質量、優化項目建設及運營成本分佈，從而實現項目全生命週期的價值提升。
2、有利於控制項目總投資超支風險
在PPP項目風險分配體系中，政府一般傾向於將項目總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔。但若PPP項目投資人對項目設計環節缺乏必要的管控，則由其承擔總投資超支風險將存在較大的風險敞口。而EPC總承包模式通常是一種包含設計、採購、施工各個環節，並以總價包乾為常見合同條件的工程承包模式，PPP+EPC組合模式的實施有利於PPP項目投資人通過對項目建設的全過程集成管理和風險管控，在不降低工程項目使用功能的前提下有效控制項目建設成本。因此，EPC總承包模式有利於發揮PPP項目投資人對項目總投資超支風險的管控能力，通過PPP+EPC組合模式的實施將設計主導權與總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔顯然更符合PPP模式下風險公平分擔的原則。因此，國際PPP項目中也多采用PPP+EPC組合模式實施。
3、有利於提高項目推進效率，由專業的人做專業的事
根據《招標投標法實施條例》第九條規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供工程以及與工程建設有關的貨物、服務的，可以不另行招標。雖然目前並沒有明確規定PPP項目等同於特許經營項目，但目前國內採用“兩標並一標”方式招標的項目均以該條例規定作為法律適用依據。PPP+EPC組合模式也可基於該法律依據通過一次招標同時選定項目投資人與工程總承包商。此舉既可滿足大量建築施工企業通過參與PPP項目投資帶動其工程主業的目的，也可降低政府方多次招標採購可能帶來的風險及成本，有利於提高項目推進效率，並充分發揮企業投資人在後續環節的綜合集成及資源整合能力。
二、PPP+總價包乾EPC組合模式的法律風險及應對策略
雖然PPP投融資模式與EPC總承包模式有上述諸多共通之處，適宜組合實施，但因PPP項目具有長期性特點，且在我國推行時間較短，相關法律體系尚待完善，很多環節仍處於實踐摸索階段；同時EPC總承包模式下的固定總價方式，將該項經濟活動中事關企業核心利益的價格因素在招標階段即提前進行了鎖定，因此，在實務中採用PPP+總價包乾EPC（為行文方便，下文提及的“EPC”均指“總價包乾EPC”）組合模式運作基礎設施項目，仍面臨諸多法律風險。筆者結合近年來參與的多個採用PPP+EPC組合模式實施的項目，為客戶提供全過程風險管控的服務經驗，梳理總結該組合模式下的主要法律風險及應對策略如下：
1、項目準備階段的風險
(1) 表現形式——前期準備不充分導致的PPP+EPC組合模式風險
根據現行文件規定，PPP模式中社會投資人採購主要採用公開招標、競爭性磋商等競爭採購方式。公開招標方式適合於邊界條件清晰，經濟技術參數明確、完整，且在採購過程中不做更改的項目。而競爭性磋商方式主要適用於技術複雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或具體要求的採購項目。但實踐中，因公開招標方式具備更為有力的“兩標並一標”的法律依據，且所涉工程項目無論從規模還是功能、資金來源性質等方面，大多屬於必須以招標方式採購的項目，因此，在實踐中往往作為首選採購方式。但我們也注意到，有部分PPP項目雖然採用公開招標方式，但因項目前期工作不完備，項目實施內容相對複雜等原因，在前期準備階段實際難以設定明確的邊界條件或經濟技術參數，因此，難以準確估算項目實際完成投資建設所需總投資金額。在這種情況下，若強行按PPP+EPC組合模式進行公開招標，無疑將給投標人帶來巨大的潛在風險。此外，即使對於邊界條件相對清晰的項目，因項目公開招標階段時限僅為1個月左右，因此投標人對招標人提供的前期資料及項目現狀的研究和了解往往不夠深入，也極易造成投標報價與實際投資成本存在較大偏差，從而給投標人造成風險與損失。
(2) 風險應對建議
PPP+EPC組合模式需要結合項目實際情況加以運用。對於前期工作不完善，項目實施邊界條件不清晰、投入產出要求不明確或後續可能存在較大變動的項目，應儘量避免採用該模式進行招標或採購。
A. 對於投標人而言，即使對於邊界條件相對清晰、技術相對成熟的項目，在報價前也應安排相關專業人員，審慎地對項目前期相關資料（如可研報告、地質水文勘察資料、初步設計文件等）進行研究，有條件的應安排現場查勘，充分預估項目可能隱含的潛在設計及施工風險，以避免因對項目基礎條件存在誤判，而造成較大的投標報價偏差。另外，投標人如在項目前期資料研究及現場查勘過程中發現項目的可研估算及批覆金額不能滿足項目實際投資需要的，需及時提醒招標人按相關規定履行可研調整及重新審批工作。
B. 對於招標人而言，若擬採用PPP+EPC組合模式進行招標的，建議在滿足法定招標時限要求基礎上，預留更為充分的投標時間，並提供投標人所需的相關前期文件，以利於引導投標人形成更為合理且滿足充分競爭要求的報價，減少後續因合同調價、項目變更而發生爭議、糾紛或項目停滯風險。必要時，還可借鑑“兩階段招標”方式，即先由投標人結合對前期資料及現場條件的研究和了解，對項目的邊界條件、經濟參數等提出技術方案，供招標人蔘照確定後，再由投標人按照招標人提出的項目統一邊界條件及經濟參數提供第二階段項目投標報價。
2、項目投標階段的風險
(1) 表現形式——不熟悉PPP+EPC組合模式投標報價體系導致的報價失誤風險
除上文所述的因投標時間倉促、對項目資料及現狀研究不足而導致的投標報價偏差風險外，作為PPP項目投資人及工程總承包商的投標人還可能面臨因不適應PPP項目投標報價體系而造成的投標失誤。
與傳統工程總承包報價方式相比，PPP項目的投標報價體系更為複雜。在價格構成方面，PPP+EPC組合模式項目的報價既包括在EPC總承包模式下基於工程設計、施工、設備採購等需要而提出的工程建設投資報價，還包括因PPP項目前期準備、融資、運營等工作需要而提出的其他相關投資運營成本及合理收益報價。在商務標報價要素及指標方面，不同的PPP項目採用的商務標評標體系不同。實踐中常用的報價要素及指標包括：工程下浮率（或工程費用報價）、投資收益率、政府付費或補貼上限等。無論採用何種報價體系，均需基於項目全生命週期投資-融資-建設-運營活動的需要，擬製特定財務模型，進而根據招標人要求，填報相應報價。在實踐中，為了獲得更高的投標評分，投標人還可能採用特定的不平衡報價策略。鑑於此，由於PPP+EPC組合模式項目投標報價更具專業複雜性，加之不平衡報價策略的運用，在實踐中往往因特定成本費用的少計、漏計而造成投資人損失，或因財務投資人與工程總承包企業投資人存在不同的收益預期而發生收益分配爭議。
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一、PPP+EPC組合模式的優勢與機遇
從PPP項目風險分配以及全生命週期風險管理角度看，PPP投融資模式與EPC總承包模式的組合實施有其必要性和合理性。
1、有利於實現項目全生命週期價值最大化
推行PPP模式的核心目的在於提高公共服務的供給效率，優化項目全生命週期管理及資源配置。因PPP項目投資人必須參與項目運營，且其獲得的項目收益在很大程度上須與運營績效相關聯，因此，相比傳統總承包模式或BT模式，PPP項目投資人更應關注項目設計及工程質量對未來運營成本及收益的影響。EPC總承包模式有利於PPP項目投資人更早地參與項目策劃設計環節，並從有利於後續長期運營及提升項目整體收益的角度完善設計方案、管控工程建設質量、優化項目建設及運營成本分佈，從而實現項目全生命週期的價值提升。
2、有利於控制項目總投資超支風險
在PPP項目風險分配體系中，政府一般傾向於將項目總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔。但若PPP項目投資人對項目設計環節缺乏必要的管控，則由其承擔總投資超支風險將存在較大的風險敞口。而EPC總承包模式通常是一種包含設計、採購、施工各個環節，並以總價包乾為常見合同條件的工程承包模式，PPP+EPC組合模式的實施有利於PPP項目投資人通過對項目建設的全過程集成管理和風險管控，在不降低工程項目使用功能的前提下有效控制項目建設成本。因此，EPC總承包模式有利於發揮PPP項目投資人對項目總投資超支風險的管控能力，通過PPP+EPC組合模式的實施將設計主導權與總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔顯然更符合PPP模式下風險公平分擔的原則。因此，國際PPP項目中也多采用PPP+EPC組合模式實施。
3、有利於提高項目推進效率，由專業的人做專業的事
根據《招標投標法實施條例》第九條規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供工程以及與工程建設有關的貨物、服務的，可以不另行招標。雖然目前並沒有明確規定PPP項目等同於特許經營項目，但目前國內採用“兩標並一標”方式招標的項目均以該條例規定作為法律適用依據。PPP+EPC組合模式也可基於該法律依據通過一次招標同時選定項目投資人與工程總承包商。此舉既可滿足大量建築施工企業通過參與PPP項目投資帶動其工程主業的目的，也可降低政府方多次招標採購可能帶來的風險及成本，有利於提高項目推進效率，並充分發揮企業投資人在後續環節的綜合集成及資源整合能力。
二、PPP+總價包乾EPC組合模式的法律風險及應對策略
雖然PPP投融資模式與EPC總承包模式有上述諸多共通之處，適宜組合實施，但因PPP項目具有長期性特點，且在我國推行時間較短，相關法律體系尚待完善，很多環節仍處於實踐摸索階段；同時EPC總承包模式下的固定總價方式，將該項經濟活動中事關企業核心利益的價格因素在招標階段即提前進行了鎖定，因此，在實務中採用PPP+總價包乾EPC（為行文方便，下文提及的“EPC”均指“總價包乾EPC”）組合模式運作基礎設施項目，仍面臨諸多法律風險。筆者結合近年來參與的多個採用PPP+EPC組合模式實施的項目，為客戶提供全過程風險管控的服務經驗，梳理總結該組合模式下的主要法律風險及應對策略如下：
1、項目準備階段的風險
(1) 表現形式——前期準備不充分導致的PPP+EPC組合模式風險
根據現行文件規定，PPP模式中社會投資人採購主要採用公開招標、競爭性磋商等競爭採購方式。公開招標方式適合於邊界條件清晰，經濟技術參數明確、完整，且在採購過程中不做更改的項目。而競爭性磋商方式主要適用於技術複雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或具體要求的採購項目。但實踐中，因公開招標方式具備更為有力的“兩標並一標”的法律依據，且所涉工程項目無論從規模還是功能、資金來源性質等方面，大多屬於必須以招標方式採購的項目，因此，在實踐中往往作為首選採購方式。但我們也注意到，有部分PPP項目雖然採用公開招標方式，但因項目前期工作不完備，項目實施內容相對複雜等原因，在前期準備階段實際難以設定明確的邊界條件或經濟技術參數，因此，難以準確估算項目實際完成投資建設所需總投資金額。在這種情況下，若強行按PPP+EPC組合模式進行公開招標，無疑將給投標人帶來巨大的潛在風險。此外，即使對於邊界條件相對清晰的項目，因項目公開招標階段時限僅為1個月左右，因此投標人對招標人提供的前期資料及項目現狀的研究和了解往往不夠深入，也極易造成投標報價與實際投資成本存在較大偏差，從而給投標人造成風險與損失。
(2) 風險應對建議
PPP+EPC組合模式需要結合項目實際情況加以運用。對於前期工作不完善，項目實施邊界條件不清晰、投入產出要求不明確或後續可能存在較大變動的項目，應儘量避免採用該模式進行招標或採購。
A. 對於投標人而言，即使對於邊界條件相對清晰、技術相對成熟的項目，在報價前也應安排相關專業人員，審慎地對項目前期相關資料（如可研報告、地質水文勘察資料、初步設計文件等）進行研究，有條件的應安排現場查勘，充分預估項目可能隱含的潛在設計及施工風險，以避免因對項目基礎條件存在誤判，而造成較大的投標報價偏差。另外，投標人如在項目前期資料研究及現場查勘過程中發現項目的可研估算及批覆金額不能滿足項目實際投資需要的，需及時提醒招標人按相關規定履行可研調整及重新審批工作。
B. 對於招標人而言，若擬採用PPP+EPC組合模式進行招標的，建議在滿足法定招標時限要求基礎上，預留更為充分的投標時間，並提供投標人所需的相關前期文件，以利於引導投標人形成更為合理且滿足充分競爭要求的報價，減少後續因合同調價、項目變更而發生爭議、糾紛或項目停滯風險。必要時，還可借鑑“兩階段招標”方式，即先由投標人結合對前期資料及現場條件的研究和了解，對項目的邊界條件、經濟參數等提出技術方案，供招標人蔘照確定後，再由投標人按照招標人提出的項目統一邊界條件及經濟參數提供第二階段項目投標報價。
2、項目投標階段的風險
(1) 表現形式——不熟悉PPP+EPC組合模式投標報價體系導致的報價失誤風險
除上文所述的因投標時間倉促、對項目資料及現狀研究不足而導致的投標報價偏差風險外，作為PPP項目投資人及工程總承包商的投標人還可能面臨因不適應PPP項目投標報價體系而造成的投標失誤。
與傳統工程總承包報價方式相比，PPP項目的投標報價體系更為複雜。在價格構成方面，PPP+EPC組合模式項目的報價既包括在EPC總承包模式下基於工程設計、施工、設備採購等需要而提出的工程建設投資報價，還包括因PPP項目前期準備、融資、運營等工作需要而提出的其他相關投資運營成本及合理收益報價。在商務標報價要素及指標方面，不同的PPP項目採用的商務標評標體系不同。實踐中常用的報價要素及指標包括：工程下浮率（或工程費用報價）、投資收益率、政府付費或補貼上限等。無論採用何種報價體系，均需基於項目全生命週期投資-融資-建設-運營活動的需要，擬製特定財務模型，進而根據招標人要求，填報相應報價。在實踐中，為了獲得更高的投標評分，投標人還可能採用特定的不平衡報價策略。鑑於此，由於PPP+EPC組合模式項目投標報價更具專業複雜性，加之不平衡報價策略的運用，在實踐中往往因特定成本費用的少計、漏計而造成投資人損失，或因財務投資人與工程總承包企業投資人存在不同的收益預期而發生收益分配爭議。
(2) 風險應對建議
投標人在投標時應組建由投資、融資、財務、工程、運營等相關專業人員組成的投標團隊，並就各自專業範圍內的運作成本及合理收益做出預測及報價，再經統一組價後形成報價方案。對基於投標策略需要而做出的報價調整，需由各方以聯合體內部協議、備忘錄等方式加以明確，並就後續內部收益分配方式進行協商及書面約定。涉及以固定總價方式計取的成本，應由相應報價方對所填報價格承擔相應費用包乾風險。
3、項目實施階段的風險
(1) 表現形式——項目客觀條件變化導致的調價風險
PPP+EPC組合模式項目在實施階段最易引起爭議的問題主要是基於項目工期延誤、建設內容變更、不可預見風險發生（如自然災害、宏觀經濟形勢變化、建築材料及人工價格大幅上漲等）等原因而造成投標報價時所依據的基礎條件發生較大變動，從而使中標人在原固定總價包乾範圍內無法承受因客觀基礎條件變化而造成的經濟損失，需要調整合同價格。
(2) 風險應對建議
A. 工程企業投資人應積極參與PPP項目投標及PPP項目合同談判，並就工程項目在建設期內的可調價因素及可調價範圍通過投標或談判小組向政府方提出相應修改建議。一般而言，PPP項目合同與EPC總承包合同中均會約定調價條款。且基於PPP項目風險分配及傳導的需要，通常EPC總承包合同的關鍵合同條件（如工期、質量、價格等）均與PPP項目合同中的對應條款相關聯，並做出原則上不會優於PPP項目合同中相應事項合同條件的約定。例如，若PPP項目公司就材料調差事項與政府方約定的結算原則為不予調差，則原則上PPP項目公司與EPC總承包商簽訂的EPC總承包合同的材料調差條款也會相應約定為不予調差。因此，作為後續以EPC總承包模式承接項目工程總承包任務的工程企業投資人，應積極參與PPP項目投標及PPP項目合同談判，關注PPP項目合同中與自身總承包責任及風險相關的合同條款，並就工程項目在建設期內的可調價因素及可調價範圍通過投標或談判小組向政府方提出相應修改建議，切勿因輕易放棄合同談判或無視PPP項目合同中的潛在風險，而在EPC總承包合同簽訂和履行過程中使自身處於極為被動或劣勢的地位。
B. 重視合同履約管理及過程風險控制，注意收集和保存因政府方原因導致工期延誤、工程變更等後果的相關書面證明文件。一般而言，若發生因政府方原因導致的工期延誤或工程變更，則就延誤期間或變更部分所導致的額外經濟損失，應按約定應由政府方或合同甲方另行承擔，而不應計入固定總價包乾範圍。
C. 就自身無法控制風險而又屬於固定總價包乾範圍的特定費用，應結合實際風險類型在PPP項目合同中約定項目公司承擔相應費用的上限或約定據實調整項目總投資。
① 就政府方負責的前期工作所產生的相關費用如項目前期工作費用、徵地拆遷費用等，政府方更有優勢控制該等風險，因此，在PPP項目合同談判中就該等實際由政府方負責支出或使用的費用，可以在合理範圍內以“反包乾”方式交由政府方包乾使用並計入總投資，以控制該部分費用超支風險，若實際費用超支，超出部分由政府方承擔。
② 就因不可抗力、通貨膨脹等不可預見風險所造成的損失，除可通過購買保險的方式轉移部分風險外，還應注意在PPP項目合同談判時，與政府方確認“工程預備費”等特定科目費用的使用條件，就不可歸責於任何一方的風險所導致的損失，項目公司應有權要求將該等支出計入工程預備費，並計入項目總投資。
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PPP（Public-Private-Partnership，或稱“政府與社會資本合作”）和EPC（Engineering Procurement Construction，又稱“交鑰匙工程”）都是“舶來品”，也都是目前基礎設施投融資及建設領域非常熱門的模式。誠然，PPP項目中的工程並非必須採用EPC總承包模式實施，EPC總承包模式的應用也並非僅限於PPP項目。但當PPP遇上EPC，其中蘊含的機遇與風險卻值得每一個項目參與方都應重點關注。
一、PPP+EPC組合模式的優勢與機遇
從PPP項目風險分配以及全生命週期風險管理角度看，PPP投融資模式與EPC總承包模式的組合實施有其必要性和合理性。
1、有利於實現項目全生命週期價值最大化
推行PPP模式的核心目的在於提高公共服務的供給效率，優化項目全生命週期管理及資源配置。因PPP項目投資人必須參與項目運營，且其獲得的項目收益在很大程度上須與運營績效相關聯，因此，相比傳統總承包模式或BT模式，PPP項目投資人更應關注項目設計及工程質量對未來運營成本及收益的影響。EPC總承包模式有利於PPP項目投資人更早地參與項目策劃設計環節，並從有利於後續長期運營及提升項目整體收益的角度完善設計方案、管控工程建設質量、優化項目建設及運營成本分佈，從而實現項目全生命週期的價值提升。
2、有利於控制項目總投資超支風險
在PPP項目風險分配體系中，政府一般傾向於將項目總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔。但若PPP項目投資人對項目設計環節缺乏必要的管控，則由其承擔總投資超支風險將存在較大的風險敞口。而EPC總承包模式通常是一種包含設計、採購、施工各個環節，並以總價包乾為常見合同條件的工程承包模式，PPP+EPC組合模式的實施有利於PPP項目投資人通過對項目建設的全過程集成管理和風險管控，在不降低工程項目使用功能的前提下有效控制項目建設成本。因此，EPC總承包模式有利於發揮PPP項目投資人對項目總投資超支風險的管控能力，通過PPP+EPC組合模式的實施將設計主導權與總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔顯然更符合PPP模式下風險公平分擔的原則。因此，國際PPP項目中也多采用PPP+EPC組合模式實施。
3、有利於提高項目推進效率，由專業的人做專業的事
根據《招標投標法實施條例》第九條規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供工程以及與工程建設有關的貨物、服務的，可以不另行招標。雖然目前並沒有明確規定PPP項目等同於特許經營項目，但目前國內採用“兩標並一標”方式招標的項目均以該條例規定作為法律適用依據。PPP+EPC組合模式也可基於該法律依據通過一次招標同時選定項目投資人與工程總承包商。此舉既可滿足大量建築施工企業通過參與PPP項目投資帶動其工程主業的目的，也可降低政府方多次招標採購可能帶來的風險及成本，有利於提高項目推進效率，並充分發揮企業投資人在後續環節的綜合集成及資源整合能力。
二、PPP+總價包乾EPC組合模式的法律風險及應對策略
雖然PPP投融資模式與EPC總承包模式有上述諸多共通之處，適宜組合實施，但因PPP項目具有長期性特點，且在我國推行時間較短，相關法律體系尚待完善，很多環節仍處於實踐摸索階段；同時EPC總承包模式下的固定總價方式，將該項經濟活動中事關企業核心利益的價格因素在招標階段即提前進行了鎖定，因此，在實務中採用PPP+總價包乾EPC（為行文方便，下文提及的“EPC”均指“總價包乾EPC”）組合模式運作基礎設施項目，仍面臨諸多法律風險。筆者結合近年來參與的多個採用PPP+EPC組合模式實施的項目，為客戶提供全過程風險管控的服務經驗，梳理總結該組合模式下的主要法律風險及應對策略如下：
1、項目準備階段的風險
(1) 表現形式——前期準備不充分導致的PPP+EPC組合模式風險
根據現行文件規定，PPP模式中社會投資人採購主要採用公開招標、競爭性磋商等競爭採購方式。公開招標方式適合於邊界條件清晰，經濟技術參數明確、完整，且在採購過程中不做更改的項目。而競爭性磋商方式主要適用於技術複雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或具體要求的採購項目。但實踐中，因公開招標方式具備更為有力的“兩標並一標”的法律依據，且所涉工程項目無論從規模還是功能、資金來源性質等方面，大多屬於必須以招標方式採購的項目，因此，在實踐中往往作為首選採購方式。但我們也注意到，有部分PPP項目雖然採用公開招標方式，但因項目前期工作不完備，項目實施內容相對複雜等原因，在前期準備階段實際難以設定明確的邊界條件或經濟技術參數，因此，難以準確估算項目實際完成投資建設所需總投資金額。在這種情況下，若強行按PPP+EPC組合模式進行公開招標，無疑將給投標人帶來巨大的潛在風險。此外，即使對於邊界條件相對清晰的項目，因項目公開招標階段時限僅為1個月左右，因此投標人對招標人提供的前期資料及項目現狀的研究和了解往往不夠深入，也極易造成投標報價與實際投資成本存在較大偏差，從而給投標人造成風險與損失。
(2) 風險應對建議
PPP+EPC組合模式需要結合項目實際情況加以運用。對於前期工作不完善，項目實施邊界條件不清晰、投入產出要求不明確或後續可能存在較大變動的項目，應儘量避免採用該模式進行招標或採購。
A. 對於投標人而言，即使對於邊界條件相對清晰、技術相對成熟的項目，在報價前也應安排相關專業人員，審慎地對項目前期相關資料（如可研報告、地質水文勘察資料、初步設計文件等）進行研究，有條件的應安排現場查勘，充分預估項目可能隱含的潛在設計及施工風險，以避免因對項目基礎條件存在誤判，而造成較大的投標報價偏差。另外，投標人如在項目前期資料研究及現場查勘過程中發現項目的可研估算及批覆金額不能滿足項目實際投資需要的，需及時提醒招標人按相關規定履行可研調整及重新審批工作。
B. 對於招標人而言，若擬採用PPP+EPC組合模式進行招標的，建議在滿足法定招標時限要求基礎上，預留更為充分的投標時間，並提供投標人所需的相關前期文件，以利於引導投標人形成更為合理且滿足充分競爭要求的報價，減少後續因合同調價、項目變更而發生爭議、糾紛或項目停滯風險。必要時，還可借鑑“兩階段招標”方式，即先由投標人結合對前期資料及現場條件的研究和了解，對項目的邊界條件、經濟參數等提出技術方案，供招標人蔘照確定後，再由投標人按照招標人提出的項目統一邊界條件及經濟參數提供第二階段項目投標報價。
2、項目投標階段的風險
(1) 表現形式——不熟悉PPP+EPC組合模式投標報價體系導致的報價失誤風險
除上文所述的因投標時間倉促、對項目資料及現狀研究不足而導致的投標報價偏差風險外，作為PPP項目投資人及工程總承包商的投標人還可能面臨因不適應PPP項目投標報價體系而造成的投標失誤。
與傳統工程總承包報價方式相比，PPP項目的投標報價體系更為複雜。在價格構成方面，PPP+EPC組合模式項目的報價既包括在EPC總承包模式下基於工程設計、施工、設備採購等需要而提出的工程建設投資報價，還包括因PPP項目前期準備、融資、運營等工作需要而提出的其他相關投資運營成本及合理收益報價。在商務標報價要素及指標方面，不同的PPP項目採用的商務標評標體系不同。實踐中常用的報價要素及指標包括：工程下浮率（或工程費用報價）、投資收益率、政府付費或補貼上限等。無論採用何種報價體系，均需基於項目全生命週期投資-融資-建設-運營活動的需要，擬製特定財務模型，進而根據招標人要求，填報相應報價。在實踐中，為了獲得更高的投標評分，投標人還可能採用特定的不平衡報價策略。鑑於此，由於PPP+EPC組合模式項目投標報價更具專業複雜性，加之不平衡報價策略的運用，在實踐中往往因特定成本費用的少計、漏計而造成投資人損失，或因財務投資人與工程總承包企業投資人存在不同的收益預期而發生收益分配爭議。
(2) 風險應對建議
投標人在投標時應組建由投資、融資、財務、工程、運營等相關專業人員組成的投標團隊，並就各自專業範圍內的運作成本及合理收益做出預測及報價，再經統一組價後形成報價方案。對基於投標策略需要而做出的報價調整，需由各方以聯合體內部協議、備忘錄等方式加以明確，並就後續內部收益分配方式進行協商及書面約定。涉及以固定總價方式計取的成本，應由相應報價方對所填報價格承擔相應費用包乾風險。
3、項目實施階段的風險
(1) 表現形式——項目客觀條件變化導致的調價風險
PPP+EPC組合模式項目在實施階段最易引起爭議的問題主要是基於項目工期延誤、建設內容變更、不可預見風險發生（如自然災害、宏觀經濟形勢變化、建築材料及人工價格大幅上漲等）等原因而造成投標報價時所依據的基礎條件發生較大變動，從而使中標人在原固定總價包乾範圍內無法承受因客觀基礎條件變化而造成的經濟損失，需要調整合同價格。
(2) 風險應對建議
A. 工程企業投資人應積極參與PPP項目投標及PPP項目合同談判，並就工程項目在建設期內的可調價因素及可調價範圍通過投標或談判小組向政府方提出相應修改建議。一般而言，PPP項目合同與EPC總承包合同中均會約定調價條款。且基於PPP項目風險分配及傳導的需要，通常EPC總承包合同的關鍵合同條件（如工期、質量、價格等）均與PPP項目合同中的對應條款相關聯，並做出原則上不會優於PPP項目合同中相應事項合同條件的約定。例如，若PPP項目公司就材料調差事項與政府方約定的結算原則為不予調差，則原則上PPP項目公司與EPC總承包商簽訂的EPC總承包合同的材料調差條款也會相應約定為不予調差。因此，作為後續以EPC總承包模式承接項目工程總承包任務的工程企業投資人，應積極參與PPP項目投標及PPP項目合同談判，關注PPP項目合同中與自身總承包責任及風險相關的合同條款，並就工程項目在建設期內的可調價因素及可調價範圍通過投標或談判小組向政府方提出相應修改建議，切勿因輕易放棄合同談判或無視PPP項目合同中的潛在風險，而在EPC總承包合同簽訂和履行過程中使自身處於極為被動或劣勢的地位。
B. 重視合同履約管理及過程風險控制，注意收集和保存因政府方原因導致工期延誤、工程變更等後果的相關書面證明文件。一般而言，若發生因政府方原因導致的工期延誤或工程變更，則就延誤期間或變更部分所導致的額外經濟損失，應按約定應由政府方或合同甲方另行承擔，而不應計入固定總價包乾範圍。
C. 就自身無法控制風險而又屬於固定總價包乾範圍的特定費用，應結合實際風險類型在PPP項目合同中約定項目公司承擔相應費用的上限或約定據實調整項目總投資。
① 就政府方負責的前期工作所產生的相關費用如項目前期工作費用、徵地拆遷費用等，政府方更有優勢控制該等風險，因此，在PPP項目合同談判中就該等實際由政府方負責支出或使用的費用，可以在合理範圍內以“反包乾”方式交由政府方包乾使用並計入總投資，以控制該部分費用超支風險，若實際費用超支，超出部分由政府方承擔。
② 就因不可抗力、通貨膨脹等不可預見風險所造成的損失，除可通過購買保險的方式轉移部分風險外，還應注意在PPP項目合同談判時，與政府方確認“工程預備費”等特定科目費用的使用條件，就不可歸責於任何一方的風險所導致的損失，項目公司應有權要求將該等支出計入工程預備費，並計入項目總投資。
4、項目爭議解決或調價索賠階段的風險
(1) 表現形式——索賠主體、索賠依據及索賠對象的確定風險
當PPP+EPC組合模式項目發生合同爭議或索賠時，索賠流程及索賠主體的確定也往往會成為困擾PPP項目投資人的難點問題。如前文所述，因總承包企業在PPP+EPC組合模式項目中往往既是項目投資人（項目公司股東）又是工程總承包方，同時PPP項目合同與EPC總承包合同的約定又具有一定關聯性，因此在發生爭議或索賠時，投資人往往比較糾結具體以何種身份、以哪份合同為依據以及向何方主張權益。
(2) 風險應對建議
就該問題應從基本合同法律關係入手，釐清不同主體之間的合同關係，並嚴守合同相對性原則。
EPC總承包合同通常由作為甲方的PPP項目公司與作為乙方的工程總承包商之間簽訂。因此，主張工程款調價或支付時，需以EPC總承包合同的約定為基本依據，由乙方向甲方主張EPC總承包合同權益。
PPP項目合同通常由作為甲方的政府方實施機構與作為乙方的PPP項目公司之間簽訂。因此若主張政府方應確認總投資額或要求調整總投資額的，則應以PPP合同的約定作為基本依據，由PPP項目公司向政府方主張。
在具體項目中，兼有雙重身份的工程總承包企業投資人可結合對各份合同效力及相關條款約定的分析，以及自身在整個項目中核心利益的判斷，選擇較為有利的方式提出相應主張。但同時需注意的是，即使做出了選擇，在整個索賠及爭議解決過程中，以另一主體身份、按另一合同法律關係對索賠事項予以協助和配合也是非常必要的。只有實現核心利益最大化的索賠結果，對總承包企業投資人而言才意味著索賠成功。
綜上，因PPP投融資模式與EPC總承包模式皆為創新且合同條件較為複雜的模式，因此當PPP投融資模式與EPC總承包模式組合實施時，無論對政府方而言還是對社會投資人而言，抑或對總承包企業而言都會是機遇與挑戰並存。若使用得當，將大大提高項目的管理與資源整合效率；若使用失當，則極有可能在項目執行過程中導致爭議頻發，從而影響項目實施進度和投資預期。因此，PPP項目各方都應重視此類項目的前期研判、招投標及合同談判階段工作，並在PPP項目合同或其他文件中以書面形式約定價格調整及再談判機制。只有將基礎工作做實，才能避免後續項目執行陷入僵局。
文章來源：中倫視界 周月萍 周蘭萍
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PPP（Public-Private-Partnership，或稱“政府與社會資本合作”）和EPC（Engineering Procurement Construction，又稱“交鑰匙工程”）都是“舶來品”，也都是目前基礎設施投融資及建設領域非常熱門的模式。誠然，PPP項目中的工程並非必須採用EPC總承包模式實施，EPC總承包模式的應用也並非僅限於PPP項目。但當PPP遇上EPC，其中蘊含的機遇與風險卻值得每一個項目參與方都應重點關注。
一、PPP+EPC組合模式的優勢與機遇
從PPP項目風險分配以及全生命週期風險管理角度看，PPP投融資模式與EPC總承包模式的組合實施有其必要性和合理性。
1、有利於實現項目全生命週期價值最大化
推行PPP模式的核心目的在於提高公共服務的供給效率，優化項目全生命週期管理及資源配置。因PPP項目投資人必須參與項目運營，且其獲得的項目收益在很大程度上須與運營績效相關聯，因此，相比傳統總承包模式或BT模式，PPP項目投資人更應關注項目設計及工程質量對未來運營成本及收益的影響。EPC總承包模式有利於PPP項目投資人更早地參與項目策劃設計環節，並從有利於後續長期運營及提升項目整體收益的角度完善設計方案、管控工程建設質量、優化項目建設及運營成本分佈，從而實現項目全生命週期的價值提升。
2、有利於控制項目總投資超支風險
在PPP項目風險分配體系中，政府一般傾向於將項目總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔。但若PPP項目投資人對項目設計環節缺乏必要的管控，則由其承擔總投資超支風險將存在較大的風險敞口。而EPC總承包模式通常是一種包含設計、採購、施工各個環節，並以總價包乾為常見合同條件的工程承包模式，PPP+EPC組合模式的實施有利於PPP項目投資人通過對項目建設的全過程集成管理和風險管控，在不降低工程項目使用功能的前提下有效控制項目建設成本。因此，EPC總承包模式有利於發揮PPP項目投資人對項目總投資超支風險的管控能力，通過PPP+EPC組合模式的實施將設計主導權與總投資超支風險分配給PPP項目投資人承擔顯然更符合PPP模式下風險公平分擔的原則。因此，國際PPP項目中也多采用PPP+EPC組合模式實施。
3、有利於提高項目推進效率，由專業的人做專業的事
根據《招標投標法實施條例》第九條規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供工程以及與工程建設有關的貨物、服務的，可以不另行招標。雖然目前並沒有明確規定PPP項目等同於特許經營項目，但目前國內採用“兩標並一標”方式招標的項目均以該條例規定作為法律適用依據。PPP+EPC組合模式也可基於該法律依據通過一次招標同時選定項目投資人與工程總承包商。此舉既可滿足大量建築施工企業通過參與PPP項目投資帶動其工程主業的目的，也可降低政府方多次招標採購可能帶來的風險及成本，有利於提高項目推進效率，並充分發揮企業投資人在後續環節的綜合集成及資源整合能力。
二、PPP+總價包乾EPC組合模式的法律風險及應對策略
雖然PPP投融資模式與EPC總承包模式有上述諸多共通之處，適宜組合實施，但因PPP項目具有長期性特點，且在我國推行時間較短，相關法律體系尚待完善，很多環節仍處於實踐摸索階段；同時EPC總承包模式下的固定總價方式，將該項經濟活動中事關企業核心利益的價格因素在招標階段即提前進行了鎖定，因此，在實務中採用PPP+總價包乾EPC（為行文方便，下文提及的“EPC”均指“總價包乾EPC”）組合模式運作基礎設施項目，仍面臨諸多法律風險。筆者結合近年來參與的多個採用PPP+EPC組合模式實施的項目，為客戶提供全過程風險管控的服務經驗，梳理總結該組合模式下的主要法律風險及應對策略如下：
1、項目準備階段的風險
(1) 表現形式——前期準備不充分導致的PPP+EPC組合模式風險
根據現行文件規定，PPP模式中社會投資人採購主要採用公開招標、競爭性磋商等競爭採購方式。公開招標方式適合於邊界條件清晰，經濟技術參數明確、完整，且在採購過程中不做更改的項目。而競爭性磋商方式主要適用於技術複雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或具體要求的採購項目。但實踐中，因公開招標方式具備更為有力的“兩標並一標”的法律依據，且所涉工程項目無論從規模還是功能、資金來源性質等方面，大多屬於必須以招標方式採購的項目，因此，在實踐中往往作為首選採購方式。但我們也注意到，有部分PPP項目雖然採用公開招標方式，但因項目前期工作不完備，項目實施內容相對複雜等原因，在前期準備階段實際難以設定明確的邊界條件或經濟技術參數，因此，難以準確估算項目實際完成投資建設所需總投資金額。在這種情況下，若強行按PPP+EPC組合模式進行公開招標，無疑將給投標人帶來巨大的潛在風險。此外，即使對於邊界條件相對清晰的項目，因項目公開招標階段時限僅為1個月左右，因此投標人對招標人提供的前期資料及項目現狀的研究和了解往往不夠深入，也極易造成投標報價與實際投資成本存在較大偏差，從而給投標人造成風險與損失。
(2) 風險應對建議
PPP+EPC組合模式需要結合項目實際情況加以運用。對於前期工作不完善，項目實施邊界條件不清晰、投入產出要求不明確或後續可能存在較大變動的項目，應儘量避免採用該模式進行招標或採購。
A. 對於投標人而言，即使對於邊界條件相對清晰、技術相對成熟的項目，在報價前也應安排相關專業人員，審慎地對項目前期相關資料（如可研報告、地質水文勘察資料、初步設計文件等）進行研究，有條件的應安排現場查勘，充分預估項目可能隱含的潛在設計及施工風險，以避免因對項目基礎條件存在誤判，而造成較大的投標報價偏差。另外，投標人如在項目前期資料研究及現場查勘過程中發現項目的可研估算及批覆金額不能滿足項目實際投資需要的，需及時提醒招標人按相關規定履行可研調整及重新審批工作。
B. 對於招標人而言，若擬採用PPP+EPC組合模式進行招標的，建議在滿足法定招標時限要求基礎上，預留更為充分的投標時間，並提供投標人所需的相關前期文件，以利於引導投標人形成更為合理且滿足充分競爭要求的報價，減少後續因合同調價、項目變更而發生爭議、糾紛或項目停滯風險。必要時，還可借鑑“兩階段招標”方式，即先由投標人結合對前期資料及現場條件的研究和了解，對項目的邊界條件、經濟參數等提出技術方案，供招標人蔘照確定後，再由投標人按照招標人提出的項目統一邊界條件及經濟參數提供第二階段項目投標報價。
2、項目投標階段的風險
(1) 表現形式——不熟悉PPP+EPC組合模式投標報價體系導致的報價失誤風險
除上文所述的因投標時間倉促、對項目資料及現狀研究不足而導致的投標報價偏差風險外，作為PPP項目投資人及工程總承包商的投標人還可能面臨因不適應PPP項目投標報價體系而造成的投標失誤。
與傳統工程總承包報價方式相比，PPP項目的投標報價體系更為複雜。在價格構成方面，PPP+EPC組合模式項目的報價既包括在EPC總承包模式下基於工程設計、施工、設備採購等需要而提出的工程建設投資報價，還包括因PPP項目前期準備、融資、運營等工作需要而提出的其他相關投資運營成本及合理收益報價。在商務標報價要素及指標方面，不同的PPP項目採用的商務標評標體系不同。實踐中常用的報價要素及指標包括：工程下浮率（或工程費用報價）、投資收益率、政府付費或補貼上限等。無論採用何種報價體系，均需基於項目全生命週期投資-融資-建設-運營活動的需要，擬製特定財務模型，進而根據招標人要求，填報相應報價。在實踐中，為了獲得更高的投標評分，投標人還可能採用特定的不平衡報價策略。鑑於此，由於PPP+EPC組合模式項目投標報價更具專業複雜性，加之不平衡報價策略的運用，在實踐中往往因特定成本費用的少計、漏計而造成投資人損失，或因財務投資人與工程總承包企業投資人存在不同的收益預期而發生收益分配爭議。
(2) 風險應對建議
投標人在投標時應組建由投資、融資、財務、工程、運營等相關專業人員組成的投標團隊，並就各自專業範圍內的運作成本及合理收益做出預測及報價，再經統一組價後形成報價方案。對基於投標策略需要而做出的報價調整，需由各方以聯合體內部協議、備忘錄等方式加以明確，並就後續內部收益分配方式進行協商及書面約定。涉及以固定總價方式計取的成本，應由相應報價方對所填報價格承擔相應費用包乾風險。
3、項目實施階段的風險
(1) 表現形式——項目客觀條件變化導致的調價風險
PPP+EPC組合模式項目在實施階段最易引起爭議的問題主要是基於項目工期延誤、建設內容變更、不可預見風險發生（如自然災害、宏觀經濟形勢變化、建築材料及人工價格大幅上漲等）等原因而造成投標報價時所依據的基礎條件發生較大變動，從而使中標人在原固定總價包乾範圍內無法承受因客觀基礎條件變化而造成的經濟損失，需要調整合同價格。
(2) 風險應對建議
A. 工程企業投資人應積極參與PPP項目投標及PPP項目合同談判，並就工程項目在建設期內的可調價因素及可調價範圍通過投標或談判小組向政府方提出相應修改建議。一般而言，PPP項目合同與EPC總承包合同中均會約定調價條款。且基於PPP項目風險分配及傳導的需要，通常EPC總承包合同的關鍵合同條件（如工期、質量、價格等）均與PPP項目合同中的對應條款相關聯，並做出原則上不會優於PPP項目合同中相應事項合同條件的約定。例如，若PPP項目公司就材料調差事項與政府方約定的結算原則為不予調差，則原則上PPP項目公司與EPC總承包商簽訂的EPC總承包合同的材料調差條款也會相應約定為不予調差。因此，作為後續以EPC總承包模式承接項目工程總承包任務的工程企業投資人，應積極參與PPP項目投標及PPP項目合同談判，關注PPP項目合同中與自身總承包責任及風險相關的合同條款，並就工程項目在建設期內的可調價因素及可調價範圍通過投標或談判小組向政府方提出相應修改建議，切勿因輕易放棄合同談判或無視PPP項目合同中的潛在風險，而在EPC總承包合同簽訂和履行過程中使自身處於極為被動或劣勢的地位。
B. 重視合同履約管理及過程風險控制，注意收集和保存因政府方原因導致工期延誤、工程變更等後果的相關書面證明文件。一般而言，若發生因政府方原因導致的工期延誤或工程變更，則就延誤期間或變更部分所導致的額外經濟損失，應按約定應由政府方或合同甲方另行承擔，而不應計入固定總價包乾範圍。
C. 就自身無法控制風險而又屬於固定總價包乾範圍的特定費用，應結合實際風險類型在PPP項目合同中約定項目公司承擔相應費用的上限或約定據實調整項目總投資。
① 就政府方負責的前期工作所產生的相關費用如項目前期工作費用、徵地拆遷費用等，政府方更有優勢控制該等風險，因此，在PPP項目合同談判中就該等實際由政府方負責支出或使用的費用，可以在合理範圍內以“反包乾”方式交由政府方包乾使用並計入總投資，以控制該部分費用超支風險，若實際費用超支，超出部分由政府方承擔。
② 就因不可抗力、通貨膨脹等不可預見風險所造成的損失，除可通過購買保險的方式轉移部分風險外，還應注意在PPP項目合同談判時，與政府方確認“工程預備費”等特定科目費用的使用條件，就不可歸責於任何一方的風險所導致的損失，項目公司應有權要求將該等支出計入工程預備費，並計入項目總投資。
4、項目爭議解決或調價索賠階段的風險
(1) 表現形式——索賠主體、索賠依據及索賠對象的確定風險
當PPP+EPC組合模式項目發生合同爭議或索賠時，索賠流程及索賠主體的確定也往往會成為困擾PPP項目投資人的難點問題。如前文所述，因總承包企業在PPP+EPC組合模式項目中往往既是項目投資人（項目公司股東）又是工程總承包方，同時PPP項目合同與EPC總承包合同的約定又具有一定關聯性，因此在發生爭議或索賠時，投資人往往比較糾結具體以何種身份、以哪份合同為依據以及向何方主張權益。
(2) 風險應對建議
就該問題應從基本合同法律關係入手，釐清不同主體之間的合同關係，並嚴守合同相對性原則。
EPC總承包合同通常由作為甲方的PPP項目公司與作為乙方的工程總承包商之間簽訂。因此，主張工程款調價或支付時，需以EPC總承包合同的約定為基本依據，由乙方向甲方主張EPC總承包合同權益。
PPP項目合同通常由作為甲方的政府方實施機構與作為乙方的PPP項目公司之間簽訂。因此若主張政府方應確認總投資額或要求調整總投資額的，則應以PPP合同的約定作為基本依據，由PPP項目公司向政府方主張。
在具體項目中，兼有雙重身份的工程總承包企業投資人可結合對各份合同效力及相關條款約定的分析，以及自身在整個項目中核心利益的判斷，選擇較為有利的方式提出相應主張。但同時需注意的是，即使做出了選擇，在整個索賠及爭議解決過程中，以另一主體身份、按另一合同法律關係對索賠事項予以協助和配合也是非常必要的。只有實現核心利益最大化的索賠結果，對總承包企業投資人而言才意味著索賠成功。
綜上，因PPP投融資模式與EPC總承包模式皆為創新且合同條件較為複雜的模式，因此當PPP投融資模式與EPC總承包模式組合實施時，無論對政府方而言還是對社會投資人而言，抑或對總承包企業而言都會是機遇與挑戰並存。若使用得當，將大大提高項目的管理與資源整合效率；若使用失當，則極有可能在項目執行過程中導致爭議頻發，從而影響項目實施進度和投資預期。因此，PPP項目各方都應重視此類項目的前期研判、招投標及合同談判階段工作，並在PPP項目合同或其他文件中以書面形式約定價格調整及再談判機制。只有將基礎工作做實，才能避免後續項目執行陷入僵局。
文章來源：中倫視界 周月萍 周蘭萍
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